Judicial review of administrative orders suspending and terminating a hospital management contract during a state of emergency; scope of admissible administrative acts under pre-litigation complaint rules

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 08.07.2020, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Ministrul Sănătăţii, a solicitat: anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 276/21.03.2020; anularea Adresei nr. NT 707; NT 783e; NT 1458/29.04.2020 a Ministerului Sănătăţii; anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 517/28.04.2020; anularea Adresei Ministerului Sănătăţii nr. NT 1000e/18.05.2020; obligarea pârâţilor la plata daunelor materiale constând în diferenţa dintre cuantumul remuneraţiei la care ar fi avut dreptul dacă contractul de management ar fi încetat prin ajungere la termen şi cuantumul salariului aferent încadrării ulterioare - şef de secţie al Spitalului Universitar de Urgenţă Bucureşti; obligarea pârâţilor la plata daunelor morale, în cuantum de 1.000.000 RON; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 396 din 17 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii în privinţa solicitării de anulare a adreselor nr. NT 707; NT 783e; NT 1458/29.04.2020 şi nr. NT 1000e/18.05.2020şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibile capetele de cerere având ca obiect anularea adreselor nr. NT 707; NT 783e; NT 1458/29.04.2020 şi nr. NT 1000e/18.05.2020.

Totodată, a respins în rest cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Ministrul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate anterior a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Criticile aduse de recurenta-reclamantă sentinţei atacate vizează, în esenţă, următoarele aspecte:

Analizând considerentele sentinţei recurate, recurenta a apreciat apreciat că acestea conţin motive străine de natura cauzei, motive contradictorii care se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ.,

În ceea ce priveşte argumentele de nelegalitate a soluţiei de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a adreselor nr. NT 707; NT 783; NT 148/29.04.2020 şi NT 1000/18.05.2020, recurenta a arătat căinstanţa de fiond in mod greşit a reţinut că aceste înscrisuri nu ar avea natura juridică a unor acte administrative, întrucât din analiza documentelor criticate rezultă că acestea nu sunt acte administrative, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi de drept administrativ, fiind simple răspunsuri la plângerile formulate împotriva unor acte administrative - Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 şi Ordinul Ministrului. Sănătăţii nr. 517/28.04.2020.

Arată recurenta că din conţinutul celor două ordine reiese că acesta nu aduce niciun argument în susţinerea măsurilor dispuse, se invocă nişte adrese, note, rapoarte, care nici măcar nu mi-au fost comunicate, aspecte asupra cărora vom reveni.

Din această perspectivă, apreciază revurenta că adresele fac corp comun sau "fac parte integrantă" cum îi place instanţei de fond să se exprime, cu cele două ordine. Potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ "Instanţa este competentă să se pronunţe (...) şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii."

Dacă am admite că înscrisurile respective sunt operaţiuni administrative, rezulta concluzia că instanţa de fond este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii lor.

Critici de nelegalitate privind modul în care a soluţionat instanţa de fond încălcarea de către pârâţi a dreptului recurentei la apărare - art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel cum reţine instanţa, în fundamentarea acţiunii s-a invocat încălcarea acestui drept fundamental, garantat de art. 24 din Constituţie, statuând faptul că acest lucru s-a produs "prin emiterea Ordinului nr. R 276/21.03.2020 fără solicitarea anterior dispunerii măsurii suspendării contractului de management a unor relaţii sau explicaţii cu privire la pretinsele nereguli."

Instanţa consideră că "apărarea recurentei nu poate fi primită având în vedere contextul în care acest ordin a fost emis, această măsură fiind luată în regim de urgenţă impus de evoluţia pandemiei"

Recurenta -reclamantă relevă lipsa de motivare a actelor administrative contestate. Apreciază că se impune corelarea lipsei de motivare cu respingerea de către instanţa de fond a apărărilor reclamantei în contra inadmisibilităţii invocate de pârâţi, cu privire la solicitarea reclamantei de anulare a unor adrese.

Altă critică pe care recurenta o apreciază că se circumscrie prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., vizează soluţia instanţei referitoare legalitatea şi temeinicia Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 276/21.03.2020,

Se arată că întreaga procedură administrativă în urma căreia recurenta-reclamantă a fost suspendată din funcţie s-a derulat pe parcursul a 5 zile, respectiv în primele 4 zile s-au făcut acţiuni de control, urmând ca în a cincea zi să se ajungă la anumite concluzii şi recurenta-reclamantă să fie suspendată din funcţie.

În susţinerea criticii de nelegalitate, recurenta a invocat bogata jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, prin care au fost declarate neconstituţionale acte normative sau dispoziţii din acte normative care au fost adoptate în această perioadă, tocmai pentru că s-au încălcat drepturi fundamentale peste limitele instituite de art. 53 din Constituţie, privind restrângerea exerciţiului unor drepturi şi al unor libertăţi fundamentale.

Se mai arată că recurenta aluat măsuri cu mult inainte de să se decreteze pe teritoriul României Starea de Urgenţă şi cu mult timp înainte să se publice în Monitorul Oficial, respectiv în dată de 31.03.2020, Ordinul de Ministru, depus ca anexa 6 la prezentul recurs, prin care se impunea spitalelor pregătirea lor în vederea tratării pacienţilor infectaţi cu SARS-COV2, iar toate solicitările recurentei făcute către Ministerul Sănătăţii şi DSPMB au rămas fără răspuns şi mai mult decât atât au condus inexplicabil Ia suspendarea mea în data de 21.03.2020 ora 2338. Aceasta în condiţiile în care ancheta epidemiologică a DSPMB s-a încheiat la ora 22:45 conform Procesului Verbal nr. x întocmit (anexa 16), iar ULTERIOR la demitereamea la data de 28.04.2020, când a fost emis OMS 517/2020.

Deşi PV al DSPMB, depus ca anexa 16 îmi este întru total favorabil, totuşi acest act a stat la baza emiterii notei x/21.03.2020 prin care s-a dispus susependarea recurentei din funcţia de manager al SUUB.

În fine, recurenta susţine că această anchetă epidemiologică s-a încheiat la ora 22:45, iar la mai puţin de o ora a fost trimis pe fax Ordinul de Suspendare din funcţie a recurentei, respectiv ora 2338.

În această perioada scurtă, cuprinsă între finalizarea anchetei epidemiologice şi emiterea OMS 276 a fost elaborată şi notă internă NT 341/21.03.2020, a fost şi aprobată de conducerea Ministerului Sănătăţii şi s-a emis şi ordin de suspendare.

1.4. Apărările formulate în recurs

Intimatul Ministerul Afacerilor a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei de interes.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 octombrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 23 noiembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Astfel, mai întâi, trebuie spus că toate susţinerile din recursul reclamatei prin care se tinde la o reapreciere a probelor administrate, în vederea stabilirii unei situaţii de fapt diferite de cea stabilită în faţa instanţei de fond nu pot face obiect de analiză în recurs, întrucât toate acestea ţin de stabilirea situaţiei de fapt supusă judecăţii, şi nu de aplicarea legii, observându-se în acest sens că printr-o reapreciere a probatoriului în sensul dorit de recurentă s-ar ajunge să se schimbe situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond, ceea ce nu este permis în recurs.

În acest sens se reţine că, aşa cum reiese din art. 483, art. 488 C. proc. civ., scopul recursului este acela de a supune instanţei de recurs doar examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ceea ce presupune realizarea doar a unui control de legalitate cu privire la hotărârea atacată, fără a se putea reaprecia starea de fapt stabilită de instanţa de fond, şi, în mod implicit, fără a se putea reanaliza probele întrucât reanalizarea probelor implică reanalizarea situaţiei de fapt.

Totodată, este de observat că, în motivarea recursului, recurenta-reclamantă nu invocă critici de nelegalitate care să vizeze hotărârea atacată, aceasta făcând doar o prezentare a unor texte de lege şi acte normative, exprimându-şi nemulţumirea faţă de soluţia dată de instanţa de fond, fără a arăta care sunt argumentele juridice pentru care apreciază că instanţa a pronunţat o soluţie care este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, adică nu a criticat soluţia instanţei de apel sub aspectul considerentelor prezentate în cuprinsul sentinţei şi care au condus la soluţia contestată.

Verificând sentinţa recurată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurent, vizând modalitatea de soluţionare a cererii, Înalta Curte reţine următoarele:

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti se constituie într-o fundamentală exigenţă, caracterul efectiv al accesului părţilor la justiţie şi al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede şi convingător, astfel încât părţile să poată cunoaşte motivele de fapt şi/sau de drept care au format convingerea judecătorului şi în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

În egală măsură, adecvata motivare a hotărârii judecătoreşti nu trebuie să însemne, întotdeauna, că instanţa este datoare a răspunde în mod direct fiecărui argument ori fiecărei afirmaţii făcute de părţi, esenţial fiind ca din considerentele hotărârii să rezulte - uneori şi implicit, însă îndeajuns de clar - care sunt raţiunile în raport de care instanţa s-a oprit la o anumită soluţie.

Altfel spus, esenţială este calitatea motivării, iar nu simpla înşiruire cantitativă de afirmaţii care, în logica judecăţii, nu îşi vădesc în concret necesitatea.

Aceasta este, de altfel, o teză afirmată de Înalta Curte şi prin alte decizii ale sale, prin care s-a statuat că motivarea unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism juridic ce are vocaţia a explica inteligibil hotărârea luată, fără însă ca aceasta să însemne un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci un răspuns la argumentele fundamentale, adică la acelea care, prin conţinutul lor, sunt în măsură să influenţeze soluţia.

Dintr-o asemenea perspectivă trebuie, aşadar, înţelese dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care, cu referire la conţinutul hotărârii judecătoreşti impun în partea lor finală ca aceasta să cuprindă, în planul considerentelor, "(…) motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel fiind, Înalta Curte are a observa, în prezentul proces, că nefondat susţinea recurentei că hotărârea curţii de apel este nelegală întrucât nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază; dimpotrivă, examinarea considerentelor pe care instanţa de fond şi-a sprijinit soluţia trimite, cu îndestulătoare evidenţă, la concluzia că aceasta a expus îndeajuns de clar şi pertinent, totodată suficient şi adecvat, motivele care i-au fondat raţionamentul şi îi susţin soluţia.

Nu s-ar putea considera, precum afirmă recurenta, că motivarea ar fi fost realizată formal, iar nu efectiv, analiza consideratelor evidenţiind preocuparea curţii de apel a stabili prin raportare la probe elementele de fapt relevante şi de a aplica la acestea, în mod concret, dispoziţiile legale incidente.

Concluzia instanţei privitoare la stabilirea corectă de către prima instanţă a situaţiei de fapt şi la corecta aplicare a normelor legale incidente apare, aşadar, ca suficient motivată şi având un grad îndeajuns de ridicat de concreteţe şi pertinenţă, neputându-se considera că aceasta se mărgineşte la aprecieri de ordin general sau prea vagi, echivalentă unei nemotivări.

De altfel, este de remarcat că recurenta a susţinut că instanţa de fond nu a dezlegat aspectele de nelegalitate invocate, respectiv nemotivarea actului de suspendare, cu toate că era de datoria instanţei să investigheze cadrul legal aplicabil în soluţionarea dosarului, aspecte reiterate şi in motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu există, aşadar, temeiuri pentru a considera că decizia instanţei de fond ar fi lovită de nulitate, în sensul prevederilor art. 174 şi 175 C. proc. civ.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, indicat ca motiv de recurs, Înalta Curte reţine că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în cauză, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză.

Examinarea criticilor din cererea de recurs raportat la obiectul dedus judecăţii nu relevă că instanţa de fond ar fi încălcat sau aplicat greşit vreo normă de drept material în soluţionarea acţiunii.

În lumina exigenţelor ce rezidă din normele procedurale menţionate, Înalta Curte constată că nu pot fi analizate susţinerile ample ale recurentei care descriu parcursul judecării litigiului în precedenta etapă procesuală, şi nici cele care se referă la o situaţie de fapt diferită de cea care a fost reţinută de curtea de apel pe baza analizei probelor.

Tot astfel, instanţa de recurs nu poate analiza direct legalitatea actului administrativ atacat, ci analiza ce urmează a se realiza se va constitui într-un control judiciar asupra judecăţii realizate de instanţa de fond astfel aceasta cum se reflectă în sentinţă (pronunţată de această instanţă) împotriva căreia a fost exercitat recursul.

Opinia exprimată de recurentă, în vederea satisfacerii cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, fiind necesară examinarea chestiunilor de fapt şi de drept aflate la baza controversei, lucru care s-a întâmplat în prezenta cauză, judecătorul nefiind limitat la preluarea stării de fapt şi a argumentelor cuprinse în acţiunea introductivă.

Alegaţiile recurentei vizează mai degrabă modalitatea instanţei de fond de interpretare a probelor administrate în cauză, însă aceasta, asa cum s-a mentionat anterior este una care tinde a determina o reapreciere a probelor şi a situaţiei de fapt ce s-a stabilit în baza lor, demers care este incompatibil cu judecata în recurs.

Astfel, Înalta Curte reţine că, în raport de obiectul dedus judecăţii, prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 s-a dispus, începând cu data acestui ordin, suspendarea contractului de management nr. x/25.07.2017 încheiat între doamna dr. A., în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii, pe perioada stării de urgenţă, pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, conform Notei Direcţiei Control şi Integritate - Serviciul Control, aprobată de către conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 341/21.03.2020.

Ordinul nr. R 276/21.03.2020 a fost emis în temeiul art. 19 din Decretul nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă pe teritoriul României, avându-se în vedere Nota Direcţiei Control şi Integritate - Serviciul Control, aprobată de către conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 341/21.03.2020 şi referatul Direcţiei generale juridice şi resurse umane aprobat de conducerea ministerului cu nr. VSC 746/21.03.2020.

Prin Ordinul nr. 517/28.04.2020, Ministrul Sănătăţii a dispus, începând cu data acestui ordin, încetarea suspendării Contractului de management nr. x/25.07.2017 încheiat între doamna dr. A., în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii. Cu aceeaşi dată, s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/25.07.2017 încheiat între doamna dr. A., în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii, ca urmare a Notei Consiliului de Administraţie al Spitalului Universitar de Urgenţă privind propunerea de încetare a Contractului de management nr. x/25.07.2017 aprobată de conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 1525/27.04.2020, precum şi a referatului Direcţiei generale juridica şi resurse umane aprobată de conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 1575/28.04.2020, având în vedere dispoziţiile art. 187 alin. (10) lit. f) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 22 lit. k) şi r) din Contractul de management nr. x/25.07.2017 încheiat între reclamantă, în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii.

Ordinul nr. 517/28.04.2020 a fost emis având în vedere dispoziţiile art. 187 alin. (10) lit. f) din Legea nr. 95/2006, art. 22 lit. k) şi r) din Contractul de management nr. x/25.07.2017 încheiat între reclamantă A., în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii.

Prin Adresa nr. x/29.04.2020 reclamanta A. a solicitat autorităţii publice emitente revocarea în parte a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 517/28.04.2020, în ceea ce priveşte măsura încetării Contractului de management.

Prin Adresa Ministerului Sănătăţii - Direcţia Generală Juridică şi Resurse Umane nr. NT 1000e/18.05.2020 a fost respinsă plângerea prealabilă, reţinându-se că aspectele prezentate în plângere sunt nefondate, măsura încetării contractului de management fiind apreciată legală, datorită atât încălcărilor repetate a prevederilor legale cât şi a prevederilor contractuale statuate prin Contractul de management nr. x/25.07.2017, cu menţiunea că oportunitatea emiterii Ordinului nr. 517/28.04.2020 este dată şi de evitarea creării unor alte posibile prejudicii ca urmare a activităţii de management.

Prin prezentul demers judiciar, reclamanta a solicitat anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 276/21.03.2020, anularea Adresei nr. NT 707; NT 783e; NT 1458/29.04.2020 a Ministerului Sănătăţii, anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 517/28.04.2020, anularea Adresei Ministerului Sănătăţii nr. NT 1000e/18.05.2020, obligarea pârâţilor la plata daunelor materiale constând în diferenţa dintre cuantumul remuneraţiei la care ar fi avut dreptul dacă contractul de management ar fi încetat prin ajungere la termen şi cuantumul salariului aferent încadrării ulterioare - şef de secţie al Spitalului Universitar de Urgenţă Bucureşti şi obligarea pârâţilor la plata daunelor morale, în cuantum de 1.000.000 RON.

În ceea ce priveşte criticile recurentei referitoare la soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare a adreselor nr. NT 707; NT 783e; NT 148/29.04.2020 şi NT 1000c/18.05.2020, acestea nu pot fi reţinute în contextul in care sunt aplicabile prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care este de strictă interpretare, răspunsul la plângerea prealabilă nefiind un act administrativ asimilat.

Ca atare, referitor la cererea de anulare a acestor adrese, în mod corect instanţa fondului a reţinut că, din analiza documentelor criticate, acestea nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dau naştere, nu modifică şi nu sting raporturi de drept administrativ, fiind simple răspunsuri la plângeri prealabile formulate împotriva unor acte administrative - Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 şi Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 517/28.04.2020.

Totodată, sunt nerelevante susţinerile recurentei potrivit cărora răspunsul la plângerea prealabilă ar fi asimilată refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri. Or, numai nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a plângerii prealabile este asimilată refuzului nejustificat. Considerăm că prevederea este de strictă interpretare, iar acţiunea împotriva răspunsului la plângerea prealabilă este inadmisibilă.

Răspunsul la plângerea prealabilă nu este de natură să producă efecte juridice. Numai ordinul atacat a produs efectul juridic al încetării contractului de management.

Aşadar, nici doctrina de specialitate invocată nu prezintă relevanţă în cauză, adresele, circularele, notele invocate judecându-se de la caz la caz, în funcţie de aptitudinea concretă de a produce efecte juridice, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă.

Faţă de criticile privind nemotivarea Ordinelor Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 şi nr. 517/28.04.2020, acestea nu pot fi reţinute.

Este adevărat că, printre exigenţele actelor administrative se numără şi cerinţa motivării lor, care în legislaţie şi în jurisprudenţă este privită ca o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Însă, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, la indicarea generală a actelor normative în temeiul cărora îşi desfăşoară activitatea, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept concrete, de o calitate informativă suficientă pentru a putea fi atins scopul ambivalent anterior expus.

Astfel, Ordininul Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 şi nr. 517/28.04.2020, răspund exigenţelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menţionate, aşa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura suspendării contractului de menagement pentru perioada stării de urgenţă.

Elementele de fapt ale acestei decizii sunt reprezentate, practic de neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, de care reclamanta nu poate afirma că nu avea cunoştinţă.

Instanţa de fond, în mod corect a stabilit că ordinele atacate cuprind temeiurile de fapt şi de drept care au fundamentat soluţia de suspendare, respectiv de încetare a Contractului de management nr. x/25.07.2017, fiind motivate clar şi concis, în acord cu exigenţele impuse în cazul actelor administrative, motivarea permiţând reclamantei să formuleze critici de nelegalitate, iar instanţei de judecată să analizeze legalitatea şi temeinicia ordinelor din perspectiva criticilor formulate.

Este de observat că Nota Direcţiei Control şi Integritate - Serviciul Control, aprobată de către conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 341/21.03.2020, referatul Direcţiei generale juridice şi resurse umane aprobat de conducerea ministerului cu nr. VSC 746/21.03.2020, respectiv Nota Consiliului de Administraţie al Spitalului Universitar de Urgenţă privind propunerea de încetare a Contractului de management nr. x/25.07.2017 aprobată de conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 1525/27.04.2020, precum şi referatul Direcţiei generale juridica şi resurse umane aprobată de conducerea Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 1575/28.04.2020, care fac parte integrantă din ordine, cuprind motivele care au determinat emiterea ordinelor litigioase, iar aceste acte ce cuprind motivele au fost aduse la cunoştinţa reclamantei, în contextul contestării acestora.

În ceea ce priveşte legalitatea şi temeinicia Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 privind suspendarea contractului de management nr. x/25.07.2017 încheiat între reclamantă, în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă şi Ministerul Sănătăţii, ordinul face referire în preambul la documente care justifică soluţia suspendării contractului de management.

Este de necontestat, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 276/21.03.2020 privind suspendarea contractului de management nr. x/25.07.2017 a fost emis de pârât în mod legal şi temeinic, prin raportare la art. 19 din Decretul Preşedintelui României nr. 195/2020 privind instituirea stării de urgenţă, dat fiind contextul epidemiologie de la acel moment.

Practic, s-a reţinut că nu a fost creată o infrastructură eficientă şi necesară realizării testării la nivelul spitalului, nu au fost instituite măsuri de protecţie eficiente, nu au fost adoptate în timp util proceduri specifice şi nu s-a realizat instruirea la timp a personalului, toate aceste aspecte dublate de lipsa asigurării echipamentelor de protecţie necesare la nivelul secţiilor spitalului, aceste împrejurări sunt suficiente pentru constatarea unor nereguli manageriale, respectiv gestionarea necorespunzătoare a situaţiei generate de pandemia cu SARS - CoV 2, care impunea luarea unor măsuri în timp real.

Aceasta în contextul nerespectării obligaţiilor asumate prin contractul de management, singura procedură de urmat în urma constatării abaterilor de către Corpul de Control fiind cea reglementată la art. 187 alin. (10) lit. f) din Legea nr. 95/2006 potrivit cărora consiliul de administraţie "propune revocarea din funcţie a managerului şi a celorlalţi membri ai comitetului director în cazul în care constată existenţa situaţiilor prevăzute la art. 178 alin. (1) şi la art. 184 alin. (1) ".

Ministrul Sănătăţii având obligaţia legală de a se asigura că la nivelul unităţilor sanitare se acordă asistenţă medicală corespunzătoare, mai ales în contextul pandemîc actual şi are obligaţia legală de a constata neconformităţile şi disfuncţionalităţile existente sau create de managerii acestor unităţi sanitare. însăşi situaţia de la nivelul lunii martie - aprilie în cadrul Spitalul Universitar de Urgenţă Bucureşti impunea luarea unor măsuri drastice, urgente, legale şj în beneficiul pacienţilor.

Referitor la OMS nr. 517/28.04.2020 în baza căruia s-a dispus încetarea contractului de management nr. x/25.07.2017, măsura a fost luată în deplină legalitate, având la bază propunerea Consiliului de Administraţie al Spitalului Universitar de Urgenţă Bucureşti, care au luat act de aspectele constatate de organele de control în urma cărora s-au evidenţiat deficienţe majore de management şi neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuţiilor şi responsabilităţilor de către doamna A., conform: Referatului nr. x/21.04.2020, Referatului nr. x/21.03.2020,. Notei nr. x/21.03.2020 (toate 3 documente se regăsesc în anexa 3).

De altfel, în motivarea Ordinului nr. R 276/21.03.2020 sunt invocate explicit documentele care au stat la baza emiterii sale. Misiunea de documentare a structurii mai sus amintite din cadrul Ministerului Sănătăţii s-a finalizat prin referatul nr. x/21.03.2020,comunicat pentru aplicarea măsurilor necesare către Spitalul Universitar de Urgenţă Bucureşti în data de 25 martie 2020. Totodată, Referatul NR. x/21.03.2020 care a stat Ia baza emiterii Ordinului MS nr. R 276/21.03.2020 arată mai multe încălcări ale mai multor articole din contractul de management nr. x/25.07.2020, şi evidenţiază grave erori ale managementului resurselor umane -ocupare posturi fără concurs, cu încălcarea H.G. nr. 286/2011, cauzând un posibil prejudiciu spitalului- negestionarea corespunzătoare a obţinerii avizelor CNCAN, cu repercusiuni majore asupra diagnosticării pacienţilor SUUB mai ales în contextul epidemiei cu SARS -COV-,îndeplinirea în mod defectuos a atribuţiilor prevăzute în contractul de management.

Este evident că ordinul a cărui anulare se solicită a dispus mai întâi în mod expres încetarea suspendării Contractului de management nr. x/25.07.2017 încheiat între reclamanta în calitate de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă Bucureşti şi Ministerul Sănătăţii, astfel că, contractul de management nu a încetat pe perioada suspendării, cum afirmă recurenta.

Aşa cum bine a punctat judecătorul fondului, Ordinul MS nr. 517/2020 nu a fost emis doar în considerarea situaţiei epidemiologice speciale, ci a avut la bază în primul rând Referatul nr. x/21.04.2020, prin care s-au constatat multiple neconformităţi şi deficienţe majore de management, neîndeplinirea sau îndeplinirea necorespunzătoare a atribuţiilor de manager de către reclamanta, aspecte cu privire la care reclamanta nu a făcut proba contrară.

Este de amintit aici că, în conformitate cu prevederile art. 5 alin. (2) pct. 10) din contractul de management, în domeniul managementului serviciilor medicale managerul răspunde de asigurarea condiţiilor corespunzătoare pentru realizarea unor acte medicale de calitate de către personalul medico-sanitar din spital.

De asemenea, prevederile art. 5 alin. (2) pct. 12 din contract prevăd că managerul urmăreşte realizarea activităţilor de control al calităţii serviciilor medicale oferite de spital, coordonată de directorul medical, cu sprijinul consiliului medical şi al celui ştiinţific. La art. 5 alin. (2) pct. 14 din contract managerul răspunde, împreună cu comitetul director, de asigurarea condiţiilor de investigaţii medicale, tratament, cazare, igienă, alimentaţie şi de prevenire a infecţiilor nosocomiale, conform normelor aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii.

Nu în ultimul rând, critica recurentei cu privire la încălcarea dreptului la apărare, nu poate fi primită.

Din actele administrative contestate în cauză reiese că intimatul Ministerul Sănătăţii a transmis către S.U.U.B. Adresa nr. x/07.04.2020 şi Adresa nr. x/16.04.2020 care cuprindeau solicitări de informaţii şi documente justificative privind măsurile pe care le-a întreprins în vederea prevenirii răspândirii infecţiei cu SARS Cov2 însăşi reclamanta a menţionat că răspunsurile la întrebări au fost deja comunicate Ministerului Sănătăţii în plângerea prealabilă pe care a formulat-o cu privire la revocarea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 276/21.03.2020.

Prin urmare, actele administrativ deduse judecăţii în prezenta cauză sunt legale, iar hotărârea instanţei de fond care le-a validat este motivată corespunzător şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 396 din 17 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.