Revocation of consular appointment: sufficiency of administrative motivation within the government's discretionary political prerogative

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.01.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu Guvernul României a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună:

- anularea Hotărârii de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019 privind rechemarea unui consul general, publicată în Monitorul Oficial nr. 920 din 14 noiembrie 2019;

- obligarea Guvernului României la plata unor despăgubiri în cuantum de 101.970 Euro în echivalent RON la data plăţii (487.100,493 RON la cursul BNR de la data de 29.01.2020) reprezentând veniturile de care este lipsit ca urmare a emiterii Hotărârii de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019;

- suspendarea executării Hotărârii de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019, până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004.

În motivare, reclamantul a arătat că, prin Hotărârea de Guvern nr. 565 din 8 august 2019 privind rechemarea şi numirea unui consul general (ANEXA 1), publicată în Monitorul Oficial nr. 666 din 9 august 2019, a fost numit consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

Prin Nota de fundamentare a Hotărârii de Guvern amintite (ANEXA 2), Ministerul Afacerilor Externe a propus aprobarea numirii sale în această calitate tocmai pentru:

a. desfăşurarea în condiţii normale a activităţii Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană, precum şi

b. pentru reprezentarea corespunzătoare a intereselor româneşti în cadrul circumscripţiei consulare.

Potrivit Hotărârii de Guvern nr. 565 din 8 august 2019, misiunea a început după trecerea unui număr de 90 de zile de la intrarea în vigoare a actului amintit, respectiv de la data de 7 noiembrie 2019. În a patra zi lucrătoare după preluarea misiunii consulare de către reclamant, respectiv la data de 13 noiembrie 2019, fără nicio fundamentare logico-juridică, ministrul afacerilor externe a întocmit o aşa-numită Notă de fundamentare pentru emiterea unei Hotărâri de Guvern pentru rechemarea sa din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană. În aceeaşi zi, Guvernul României a adoptat Hotărârea nr. 810 privind rechemarea reclamantului din calitatea de consul general.

Prin aceeaşi Hotărâre de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019, Guvernul României a stabilit un termen de 90 de zile pentru încheierea misiunii sale.

În motivare, reclamantul a arătat că Hotărârea de Guvern nr. 810 din 13 noiembrie 2019 este nelegală, fiind încălcate principiile legalităţii, transparenţei, proporţionalităţii, satisfacerii interesului public, imparţialităţii, continuităţii şi încrederii legitime.

Ab initio, arată instanţei de judecată faptul că, anterior învestirii cu prezenta cerere de chemare în judecată, în temeiul prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, a formulat plângere prealabilă, plângere înregistrată la Guvernul României sub nr. x/25.11.2019, la care acesta nu a răspuns.

Ministerul Afacerilor Externe a formulat cerere de intervenţie accesorie în sprijinul pârâtului Guvernul României prin care a solicitat respingerea acţiunii principale prin care se solicită anularea Hotărârii Guvernului nr. 810/2019, susţinând că Guvernului României îi revine prerogativa de a aprecia dacă măsura rechemării unui consul este necesară pentru apărarea în mod corespunzător a intereselor de politică externă ale României, precum şi cele ale cetăţenilor români în străinătate. De asemenea, deşi dispoziţiile legale nu fac referire şi la revenirea asupra deciziei de numire a unui consul general, autoritatea îndrituită să decidă în acest sens este tot autoritatea emitentă care a dispus numirea acestuia şi care poate reveni asupra deciziei de numire în orice moment ulterior publicării în Monitorul Oficial al României a hotărârii Guvernului de numire.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 856 din 29 septembrie 2020, a respins excepţia autorităţii de lucru judecat a capătului de cerere privind suspendarea H.G. nr. 810/2019 şi a respins cererea de suspendare a H.G. nr. 810/2019, ca rămasă fără obiect.

Totodată, a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Externe, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri a formulat cerere de recurs reclamantul A. în condiţiile art. 483 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei civile recurate, iar pe fond, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 5, 6, 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., recurentul- reclamant a relevat scurt istoric în fapt al cauzei şi a criticat decizia recurată pentru nelegalitate, ca fiind rezultatul unei interpretări superficiale şi vădit eronate a situaţiei de fapt şi a probelor administrate în cauză, precum şi a unei greşite interpretări şi aplicări a legii de către instanţa de fond, invocând, în esenţă, următoarele motive: Sub aspectul motivării în fapt, instanţa nu consideră necesară o motivare mai amplă, pentru că motivarea lipseşte cu desăvârşire), cu indicarea unor circumstanţe factuale (drept urmare ajunge să fie irelevant contextul faptic), întrucât aprecierea oportunităţii numirii şi rechemării nu poate face obiectul analizei instanţei de judecată, intrând în marja de apreciere a Guvernului şi nu are importanţă că activitatea reclamantului s-a desfăşurat doar patru zile, prin actul contestat reclamantul nefiind nici evaluat, nici sancţionat. Deci sunt recunoscute încălcarea şi neaplicarea legii, respectiv a art. 16 din Legea nr. 62/2019, însă în opinia primei instanţe aceasta nu produce vreo consecinţă.

Recurentul susţine în continuare că actul administrativ individual contestat nu este motivat în drept. Instanţa de recurs va observa că Hotărârea de Guvern nr. 810/2019 nu cuprinde o veritabilă motivare în drept.

Nota de fundamentare întocmită de ministrul afacerilor externe, în cele trei fraze pe care le cuprinde, nu indică în concret niciun articol de lege direct aplicabil. Singurul aspect care poate fi decelat din lectura Notei de fundamentare este cel legat de indicarea articolul 108 din Constituţia României privind actele Guvernului şi menţionarea generică, formală a două acte normative în integralitatea lor, respectiv Legea nr. 269/2003 şi Legea nr. 62/2019.

De asemenea, actul administrativ individual contestat nu este motivat în fapt.

Niciun act administrativ individual nu poate fi exclus controlului instanţelor de judecata, cu excepţia celor expres prevăzute de lege. Puterea discreţionară nu este absolută într-un stat de drept.

In acest conmtext, arată recurentul că motivarea în fapt lipseşte cu desăvârşire, este inexistentă. Paradoxal este că, însăşi autoritatea emitentă achiesează la această realitate şi nu o contestă. Şi mai absurd este că prima instanţă deşi recunoaşte imperativul motivării actelor administrative individuale, concluzionează în sensul inexistenţei obligaţiei de motivare în fapt a actului administrativ individual cu a cărui analiză a fost învestită.

În acest context, este limpede că nici actul administrativ criticat şi nici actele ce au stat la baza emiterii acestuia, nu cuprind absolut nicio motivare de fapt, ceea ce echivalează cu adoptarea de către o autoritate publică a unei măsuri în condiţii complet arbitrare, dincolo, deci, de puterea discreţionară de care s-ar putea prevala. Or, aşa cum s-a reţinut în literatura de specialitate, puterea discreţionară a administraţiei nu poate fi confundată cu inexistenţa obligaţiei de motivare a măsurilor administraţiei publice.

Arată în continuare recurentul că, în calitate de justiţiabil, precum şi instanţa de judecată, sunt în imposibilitate obiectivă şi absolută de a putea aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu cu prilejul adoptării Hotărârii de Guvern nr. 810. În aceste condiţii, puterea discreţionară a autorităţii publice emitente a actului administrativ este înlocuită în mod limpede de arbitrariu, iar o atare situaţie nu poate fi acceptată contravenind principiului legalităţii, transparenţei decizionale şi dreptului la bună administrare.

Practica diplomatică, la fel ca şi normele elementare şi de principiu aplicabile actelor administrative, impun comunicarea acelor motive de rechemare din misiunile diplomatice anterior împlinirii termenului. Mai mult decât atât, se impune a se observa că potrivit dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 62/2019 privind activitatea consulară:

"Activitatea consulară este coordonată metodologic şi evaluată în baza unui set unitar de criterii, cantitative şi calitative, de către departamentul de specialitate din cadrul Ministerului Afacerilor Externe".

Cu alte cuvinte, emitentul actului administrativ individual recunoaşte că actul său este nemotivat, precum şi că nu a aplicat legea specială incidenţă în cauză şi totuşi instanţa alege să ignore această realitate incontestabilă, să treacă peste obligaţia legală a aplicării criteriilor de evaluare a consulilor şi să considere practic că actul în discuţie este necenzurabil de instanţele de judecată.

1.4 Apărările formulate în cauză

În combaterea criticilor aduse în recurs, prin întâmpinarea depusă de către intimatul- pârât Guvernul României s-au invocat excepţia netimbrării şi excepţia autorităţii de lucru judecat cu privire la cererea de suspendare.

Pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Externe, prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei atacate. A arătat că acest act de rechemare din funcţie, precum şi actul de numire în funcţie, sunt acte care ţin de o prerogativă politică a Guvernului României, prin care Guvernul României poate să acorde încrederea şi să îşi retragă această încredere, fără a fi constrâns în nici un fel de respectarea unui drept subiectiv al părţii care este numită în respectiva funcţie. Astfel, nu există nici un drept subiectiv al recurentului-reclamant care să constrângă voinţa Guvernului României, cu ajutorul forţei coercitive a statului, prin intermediul instanţei judecătoreşti, să aibă o anumită conduită. Nu există un drept constituit în patrimoniul persoanei, pe care această parte să îl poată exercita şi care să se poată numi drept vătămat în materia contenciosului administrativ.

1.4. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 iunie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 23 noiembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, raportat la prevederile legale incidente dar şi faţă de contextul factual al cauzei, Înalta Curte reţine că este nefondat recursul de faţă, astfel că urmează a fi respins, în temeiul art. 496 C. proc. civ., pentru considerentele ce succed:

Astfel, mai întâi, trebuie spus că toate susţinerile din recursul reclamatului prin care se tinde la o reapreciere a probelor administrate, în vederea stabilirii unei situaţii de fapt diferite de cea stabilită în faţa instanţei de fond nu pot face obiect de analiză în recurs, întrucât toate acestea ţin de stabilirea situaţiei de fapt supusă judecăţii, şi nu de aplicarea legii, observându-se în acest sens că printr-o reapreciere a probatoriului în sensul dorit de recurentă s-ar ajunge să se schimbe situaţia de fapt stabilită de instanţa de fond, ceea ce nu este permis în recurs.

În acest sens se reţine că, aşa cum reiese din art. 483, art. 488 C. proc. civ., scopul recursului este acela de a supune instanţei de recurs doar examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, ceea ce presupune realizarea doar a unui control de legalitate cu privire la hotărârea atacată, fără a se putea reaprecia starea de fapt stabilită de instanţa de fond, şi, în mod implicit, fără a se putea reanaliza probele întrucât reanalizarea probelor implică reanalizarea situaţiei de fapt.

Totodată, este de observat că, în motivarea recursului, recurentul-reclamant nu invocă critici de nelegalitate care să vizeze hotărârea atacată, aceasta făcând doar o prezentare a unor texte de lege şi acte normative,exprimându-şi nemulţumirea faţă de soluţia dată de instanţa de fond, fără a arăta care sunt argumentele juridice pentru care apreciază că instanţa a pronunţat o soluţie care este dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, adică nu a criticat soluţia instanţei de apel sub aspectul considerentelor prezentate în cuprinsul sentinţei şi care au condus la soluţia contestată.

Verificând sentinţa recurată, prin prisma criticilor de nelegalitate formulate de recurent, vizând modalitatea de soluţionare a cererii, Înalta Curte reţine următoarele:

Motivul de recurs prevăzut de art. art. 488 pct. 5 C. proc. civ.,vizează neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea în condiţiile prevăzute de art. de art. 174 C. proc. civ. Potrivit art. 174 C. proc. civ.: (1) Nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă. (2) Nulitatea este absolută atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public. (3) Nulitatea este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

Or, în raport de dispoziţiile legale enunţate, nu au fost identificate neregularităţi procedurale săvârşite de instanţa de fond şi prin care să fi fost vătămate drepturile procesuale ale reclamatului, susceptibile de o eventuală analiză pe temeiul art. 488 pct. 5 C. proc. civ.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti se constituie într-o fundamentală exigenţă, caracterul efectiv al accesului părţilor la justiţie şi al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede şi convingător, astfel încât părţile să poată cunoaşte motivele de fapt şi/sau de drept care au format convingerea judecătorului şi în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

În egală măsură, adecvata motivare a hotărârii judecătoreşti nu trebuie să însemne, întotdeauna, că instanţa este datoare a răspunde în mod direct fiecărui argument ori fiecărei afirmaţii făcute de părţi, esenţial fiind ca din considerentele hotărârii să rezulte - uneori şi implicit, însă îndeajuns de clar - care sunt raţiunile în raport de care instanţa s-a oprit la o anumită soluţie.

Altfel spus, esenţială este calitatea motivării, iar nu simpla înşiruire cantitativă de afirmaţii care, în logica judecăţii, nu îşi vădesc în concret necesitatea.

Aceasta este, de altfel, o teză afirmată de Înalta Curte şi prin alte decizii ale sale, prin care s-a statuat că motivarea unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism juridic ce are vocaţia a explica inteligibil hotărârea luată, fără însă ca aceasta să însemne un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci un răspuns la argumentele fundamentale, adică la acelea care, prin conţinutul lor, sunt în măsură să influenţeze soluţia.

Dintr-o asemenea perspectivă trebuie, aşadar, înţelese dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care, cu referire la conţinutul hotărârii judecătoreşti impun în partea lor finală ca aceasta să cuprindă, în planul considerentelor, "(…) motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel fiind, Înalta Curte are a observa, în prezentul proces, că nefondat susţinea recurentului că hotărârea curţii de apel este nelegală întrucât nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază; dimpotrivă, examinarea considerentelor pe care instanţa de fond şi-a sprijinit soluţia trimite, cu îndestulătoare evidenţă, la concluzia că aceasta a expus îndeajuns de clar şi pertinent, totodată suficient şi adecvat, motivele care i-au fondat raţionamentul şi îi susţin soluţia.

Nu s-ar putea considera, precum afirmă recurentul, că motivarea ar fi fost realizată formal, iar nu efectiv, şi nici că instanţa ar fi uzat doar de afirmaţii generale, analiza consideratelor evidenţiind preocuparea curţii de apel a stabili prin raportare la probe elementele de fapt relevante şi de a aplica la acestea, în mod concret, dispoziţiile legale incidente.

Concluzia instanţei privitoare la stabilirea corectă de către prima instanţă a situaţiei de fapt şi la corecta aplicare a normelor legale incidente apare, aşadar, ca suficient motivată şi având un grad îndeajuns de ridicat de concreteţe şi pertinenţă, neputându-se considera că aceasta se mărgineşte la aprecieri de ordin general sau prea vagi, echivalentă unei nemotivări.

De altfel, este de remarcat că recurentul a susţinut că instanţa de fond nu a dezlegat aspectele de nelegalitate invocate, respectiv nemotivarea actului de demitere şi nu au fost identificate de către instanţa de fond normele legale aplicabile instituţiei rechemării din funcţie, cu toate că era de datoria instanţei să investigheze cadrul legal aplicabil în soluţionarea dosarului, aspecte reiterate şi in motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu există, aşadar, temeiuri pentru a considera că decizia instanţei de apel ar fi lovită de nulitate, în sensul prevederilor art. 174 şi 175 C. proc. civ.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, indicat ca motiv de recurs, Înalta Curte reţine că ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în cauză, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză.

Or, examinarea criticilor din cererea de recurs raportat la obiectul dedus judecăţii nu relevă că instanţa de fond ar fi încălcat sau aplicat greşit vreo normă de drept material în soluţionarea acţiunii.

Astfel, Înalta Curte reţine că, în raport de obiectul dedus judecăţii, de starea de fapt invocată, Prin H.G. nr. 565/08.08.2019 numitul B. a fost rechemat din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană (art. 1), s-a prevăzut că domnul B. îşi va încheia misiunea în termen de cel mult 90 zile de la intrarea in vigoare a hotărârii (art. 2) şi, începând cu data încheierii misiunii domnului B., reclamantul - A. a fost numit consul general, şef al Consulatului General al României la Milano (art. 3).

Prin Nota de fundamentare la H.G. nr. 565/2019 s-au reţinut următoarele:

"În conformitate cu prevederile art. 108 din Constituţia României, republicată, ale Legii nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic şi consular al României, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 62/2019 privind activitatea consulară, Ministerul Afacerilor Externe propune rechemarea domnului B. din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

Pentru desfăşurarea în condiţii normale a activităţii Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană precum şi pentru reprezentarea corespunzătoare a intereselor româneşti în cadrul circumscripţiei consulare, Ministrul Afacerilor Externe propune:

1. Să se aprobe numirea domnului A. în funcţia de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

2. Ministrul Afacerilor Externe să semneze patenta consulară prin care se notifică autorităţilor ţării de reşedinţă această numire."

Prin H.G. nr. 810/13.11.2019 domnul A. a fost rechemat din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană (art. 1) şi s-a prevăzut că acesta îşi va încheia misiunea în termen de cel mult 90 zile de la intrarea in vigoare a hotărârii (art. 2).

Prin Nota de fundamentare la H.G. nr. 810/2019 s-au reţinut următoarele:

"În conformitate cu prevederile art. 108 din Constituţia României, republicată, ale Legii nr. 269/2003 privind Statutul Corpului Diplomatic şi consular al României, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 62/2019 privind activitatea consulară, Ministerul Afacerilor Externe propune rechemarea domnului A. din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană."

Recurentul-reclamant apreciază că instanţa de fond a ignorat faptul că actul administrativ criticat mi este motivat si că este adoptat cu depăşirea marjei de apreciere a autorităţii.

Cercetând legalitatea H.G. nr. 810/2019, nu puteau fi reţinute în ceea ce priveşte susţinerile legate de pretinsa nemotivare a actului administrativ şi excesul de putere al autorităţii pârâte.

Curtea constată că atul administrativ contestat a fost adoptat în temeiul art. 108 din Constituţie, republicată, şi în considerarea dispoziţiilor Legii nr. 269/2003 privind Statutul Corpului diplomatic şi consular al României, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi ale Legii nr. 62/2019 privind activitatea consulară.

Totodată, se reţine că actul contestat a avut la bază propunerea formulată de ministrul afacerilor externe, ca autoritate de stat în exercitarea activităţii consulare, astfel consacrată prin art. 3 din Legea nr. 62/2019, propunere concretizată prin Memorandumul nr. A/I3692/2019.

După cum se poate observa, în prezenta cauză, şi după cum, corect, a reţinut şi instanţa de fond, recurentul-reclamant a fost numit consul general, şef de misiune, prin H.G. nr. 565/2019, în baza încrederii acordate, intuitu personae, de Guvern, pentru a exercita mandatul în reprezentarea României pe plan extern.

Astfel, cât timp actul de numire a avut ca temei legal prerogativele acordate de lege Guvernului, de numire în această demnitate, intuiiu personae, iar îndeplinirea unor condiţii exprese, deopotrivă şi rechemarea din misiune trebuie să fie considerată ca legal emisă în acelaşi temei, elementul determinant constituindu-1 aprecierea persoanei. Dacă legiuitorul ar fi dorit ca atât numirea, cât şi rechemarea consulilor generali, şefi de misiune să fie efectuată pe baza unor criterii specifice, ar fi menţionat în mod expres acest lucru.

Ca atare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că "raportul dintre Guvern si consulul general este grefat pe încrederea pe care cel dintâi o acordă secundului, delegându-i puterea de realizare a politicii externe a Statului, în numele si pe seama sa, similar raportului juridic din instituţia mandatului.

Totodată, în mod corect a înlăturat instanţa de fond susţinerile reclamantului în sensul că misiunea sa ar fi trebuit să fie de 4 ani, refulând că nu există o normă legală care să impună menţinerea în calitatea de consul pentru o anumită perioadă de timp.

Cu privire la motivarea în fapt, instanţa a reţinut că specificul raporturilor reglementate prin actul contestat nu necesită indicarea, nici la numire în funcţie şi, prin simetric, nici la rechemare, a unor "circumstanţe/actuale" sau "personale" ale reclamantului, întrucât ceea ce este esenţial este ..dezideratul ce se urmăreşte a fi atins odată cu numirea (s.n. prin simetrie rechemarea) în funcţie a oricărui consul".'"

In acest context, al motivării actului administrativ, trebuie avut în vedere şi caracterul de act individual al acestuia, fapt ce presupune o procedură de elaborare, redactare şi supunere spre aprobare specifică, nu atât de complexă ca în cazul acelor administrative cu caracter normativ.

Recurentul reafirmă că actul administrativ contestat este nemotivat, că în cadrul temeiurilor juridice de care s-a prevalat autoritatea publică emitentă nu este identificat textul legal care ar reglementa instituţia rechemării de la post a unui consul general şi că dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 269/2003 privind statutul personalului dipomatic şi consular al României este aplicabil şi consulilor generali.

Aşa cum am s-a menţionat anteror, prin H.G. nr. 810/2019 reclamantul a fost rechemat din calitatea de consul general, şef al Consulatului General al României la Milano, Republica Italiană.

Temeiurile juridice care au stat la baza acestei hotărâri, invocate ca atare în nota de fundamentare a acesteia, au fost art. 108 din Constituţia României, republicată, Legea nr. 269/2003 privind statutul corpului diplomatic şi consular al României, cu modificările şi completările ulterioare şi Legea nr. 62/2019 privind activitatea consulară.

Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie "Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice".

Conform art. 9 alin. (3) din Legea nr. 62/2019 "consulii generali, şefi ai oficiilor consulare de carieră cu rang de consulat general, sunt numiţi la post prin hotărârea Guvernului, la propunerea ministrului afacerilor externe."

Hotărârile emise de guvern conform art. 38 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt acte administrative, individuale sau normative, după caz, supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.

Este adevărat că, printre exigenţele actelor administrative se numără şi cerinţa motivării lor, care în legislaţie şi în jurisprudenţă este privită ca o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.

Însă, aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme, motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, la indicarea generală a actelor normative în temeiul cărora îşi desfăşoară activitatea, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept concrete, de o calitate informativă suficientă pentru a putea fi atins scopul ambivalent anterior expus.

Astfel, H.G. nr. 810/2019 răspunde exigenţelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menţionate, aşa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura rechemării reclamantului din funcţia de consul general.

Elementele de fapt ale acestei decizii sunt reprezentate, practic de pierderea încrederii acordate de prim-ministru, ca şef a Guvernului, considerent implicit în acest act administrativ, de care reclamantul nu poate afirma că nu avea cunoştinţă.

Reclamantul a fost numit prin Hotărârea Guvernului nr. 565/2019 în funcţia de consul general la Milano numai în considerarea încrederii acordate de prim-ministru ca şef al Guvernului, astfel că, spre respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică rechemarea sa din funcţia unde a fost astfel numit. În această notă, reglementarea modalităţii de numire este suficientă pentru a acoperi şi modalitatea de rechemare din această funcţie consulară, întrucât reglementarea tezei presupune şi antiteza.

De altfel, motivarea luării măsurii rechemării este reală şi suficientă, conţinută marjei de apreciere, recunoscute autorităţii pârâtei în materia rechemări consulului general din misiune permanentă. Această concluzie este în deplin acord cu principiul simetriei actelor juridice, autoritatea publică fiind îndreptăţită să justifice rechemarea în aceeaşi modalitate în care a făcut-o în privinţa trimiterii în misiunea permanentă; or, actul de trimitere în misiunea permanentă nu conţine o motivare de o amploare superioară celei conţinute în actul a cărui anulare se solicită prin prezenta acţiune.

Din această perspectivă, oportunitatea numirii sau, după caz, a rechemării consulilor generali aparţine Guvernului, acesta beneficiind de o largă marjă de apreciere pentru a decide persoana care să reprezinte, cu acest titlu, Statul român şi momentul la care aceasta va fi numită sau după caz rechemată.

Funcţia de demnitate ocupată de reclamant are o importantă componentă politică, fiind chemat, cu încrederea cu care a fost învestit, iar nu a unor competenţe verificate prealabil, cum e cazul funcţiei publice şi cum se încearcă a se acredita de recurent, a pune în practică programul de politică externă al guvernului în ţara în care a fost acreditat. Pierderea acestui atribut este suficient pentru revocarea sa din funcţie, nefiind necesare considerente suplimentare pentru justificarea acestei măsuri, indiferent de consecinţele sale pecuniare produse în plan personal.

Nu poate fi reţinut nici excesul de putere, în condiţiile în care, în exercitarea prerogativei de realizare a politicii externe a ţării, pe baza programului de guvernare cu care a fost învestit de Parlament, Guvernul, la propunerea Ministerului Afacerilor Externe, a apreciat că nu mai este oportun ca reclamantul să rămână în misiune permanentă, deoarece acesta nu se mai bucură de încrederea autorităţii publice, pentru a-i reprezenta interesele în ţara în care a fost acreditat.

Astfel, pentru a aplica programul de guvernare prin intermediul aparatului administrativ la nivel consular, Guvernul trebuie să se bazeze pe încredere (fiducie) faţă de persoanele care conduc structura consulară. Persoana respectivă este numită în calitatea de consul general, prin hotărâre a Guvernului, pentru un mandat al cărui conţinut specific constă în asigurarea, la nivelul circumscripţiei consulare respective, a realizării politicii interne şi externe conform programului politic în baza căruia. Caracteristicile proprii acestui mandat presupun ca persoana respectivă să fie desemnată şi menţinută în calitatea de consul general, în baza unei relaţii fiduciare ce presupune, deci, încredere din partea ministerului afacerilor externe, pe de o parte, cât şi a Guvernului, pe de altă parte, la fel cum aceştia din urmă primesc, la rândul lor, încrederea din partea Parlamentului.

În concluzie, nu se poate constata existenţa unui caracter abuziv al măsurii rechemării reclamantului prin Decizia Prim-ministrului nr. 810/2019,astfel că motivarea oportunităţii luării măsurii rechemării în privinţa recurentului reclamant A. este suficientă şi concludentă,

Prin urmare, actul administrativ dedus judecăţii în prezenta cauză este legal din perspectiva criticilor formulate, iar hotărârea instanţei de fond care l-a validat este motivată corespunzător şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 856 din 29 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.