Road transport operators’ challenge to student transport reimbursement rules rejected; contested provisions upheld.

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată cu nr. x/2020 reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L. au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând anularea dispoziţiilor cap. II şi III din Hotărârea de Guvern nr. 435/2020 privind aprobarea procedurii de decontare a cheltuielilor de transport al elevilor, precum şi pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind acordarea facilităţilor de transport intern feroviar şi cu metroul pentru elevi şi studenţi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 42/2017, respectiv prevederile art. 5-19 din H.G. nr. 435/2020.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 19/2021 pronunţată la data de 02 februarie 2021, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia lipsei de interes procesual, şi totodată, a respins ca neîntemeiată şi cererea de chemare în judecată formulată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii judecătoreşti anterior menţionată, au formulat recurs reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L. în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, iar în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată.

Printr-o primă critică se susţine că interpretarea dispoziţiilor art. 5 şi art. 12 din H.G. nr. 453/2020, precum şi cele ale art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 nu are la bază o interpretare semantică, aşa cum în mod eronat a reţinut instanţa de fond, ci se întemeiază pe dispoziţiile art. 4 alin. - 3 şi art. 13 din Legea nr. 24/2000 care prevăd faptul că actelor normative date în executarea legilor se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, fără a contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestora.

A susţine faptul că "acordarea gratuităţii şi altei categorii de elevi este exclusă" aşa cum a reţinut instanţa de fond, este nelegală deoarece este în contradicţie evidentă cu dispoziţiile art. 5 şi art. 12 din H.G. nr. 435/2020şi neîntemeita, deoarece recurentele au dovedit faptul că au transportat şi alte categorii de elevi pentru care cheltuielile cu transportul gratuit nu au fost decontate.

Din analiza comparativă a dispoziţiilor contestate cu prevederile art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 se observă clar faptul că Guvernul României a extins categoria de beneficiari ai gratuităţii (şi nu reclamantele de la sine putere) pentru că mulţi elevi să beneficieze de gratuitate, însă operatorii de transport nu-şi pot deconta cheltuielile decât pentru elevii ce nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu pentru a fi reduse cheltuielile bugetare.

S-a criticat şi faptul că prin hotărâre de Guvern, acesta nu îşi poate exercita competenţele de autoritate legiuitoare adăugând la dispoziţiile legii şi aducând atingere competenţelor constituţionale ce aparţin în mod exclusiv altor puteri ale statului. Susţin recurenţii că emitentul H.G. nr. 435/2020 a adus atingere competenţelor constituţionale ce aparţin altor puteri ale statului, adăugând la dispoziţiile Legii nr. 1/2011, operatorii de transport fiind obligaţi să transporte gratuit toţi elevii domiciliaţi în altă localitate decât cea de învăţământ, indiferent dacă aceştia pot fi sau nu şcolatizaţi în localitatea de domiciliu aşa cum prevede art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011.

Şi în privinţa interpretării dispoziţiilor art. 6 şi art. 7 din H.G. nr. 435/2020 se susţine că au fost greşit interpretate de instanţa de judecată, susţinând recurenţii C. pen. operatorii de transport nu pot asigura gratuitatea decât dacă se atestă faptul că elevii nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu în conformitate cu prevederile art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 deoarece doar pentru această categorie de elevi le sunt decontate cheltuielile de transport conform art. 84 alin. (3)5 din Legea nr. 1/2011.

Susţin recurenţii că pentru a beneficia de gratuitate la transportul rutier judeţean, elevii trebuie să prezinte o adeverinţă care să ateste faptul că nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu.

În ce priveşte aplicarea art. 8, art. 9 şi art. 10 alin. (3) din H.G. nr. 435/2020 susţin recurenţii că decontarea sumelor se face nu doar în baza facturii transmise de către operatorii de transport ci şi în funcţie de prezenţa la cursuri a elevilor ceea ce prejudiciază operatorii de transport prin încălcarea art. 84 alin. (3)5 din Legea nr. 1/2011, astfel că decontările ar trebui făcute în funcţie de nr. de călătorioi gratuite efectuate de către elevi, iar nu în funcţie de prezenţa la cursuri.

Contrar considerentelor hotărârii recurate, termenul de plată a facturilor trebuie stabilit la nivel central, prin act normativ de punere în executare a dispoziţiilor legale, iar nu de operatorii de transport prin factura fiscală.

Lipsa de claritate şi previzibilitate constituie o încălcare a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţia României afectând legalitatea actului contestat. În lipsa unui termen clar de plată a facturilor, Consiliile Judeţene şi unităţile de învăţământ pot condiţiona plata în funcţie de resursele bugetare şi amâna la nesfârşit decontarea cheltuielilor.

În ce priveşte vătămarea produsă se susţine că s-a dovedit prin înscrisurile depuse la dosarul cauzei faptul că nu au fost recuperate cheltuielile cu transportul elevilor ce puteau fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, însă au beneficiat de gratuitate la transport.

Drepturile vătămate sunt cele prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 92/2007 fiind evident faptul că recurenţii au dreptul de a încasa tariful de la utilizatorul/beneficiarul direct al transportului.

O excepţie de la încasarea tarifului de la utilizator a fost instituită de dispoziţiile art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 care prevăd faptul că doar "elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu, la cererea acestora, beneficiază gratuit de transportul rutier".

În contradicţie evidentă cu dispoziţiile art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, art. 5 din H.G. nr. 435/2020 extinde categoria de beneficiari, dreptul recurenţilor de a încasa tariful de la elevii ce pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu fiind încălcat.

Susţin recurenţii că sunt titularele drepturilor consfinţite de Legea nr. 92/2007 şi de art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011 drepturile acestora privind încasarea tarifelor de la utilizatorii serviciului de transport şi de a oferi gratuitate doar elevilor ce nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu respectiv doar beneficiarilor gratuităţii, fiind recunoscute de lege.

Prin extinderea nepermisă a categoriei de beneficiari ai gratuităţii, drepturile operatorilor de transport prevăzute la art. 1 alin. (4) lit. l), art. 4 alin. (1) lit. f), art. 41-42 alin. (1) din Legea nr. 92/2007 au fost vătămate.

4. Apărările intimatei

Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Prin acţiunea formulată, reclamantele S.C. A. S.R.L., S.C. B. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L. au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând anularea dispoziţiilor cap. II şi III din Hotărârea de Guvern nr. 435/2020 privind aprobarea procedurii de decontare a cheltuielilor de transport al elevilor, precum şi pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind acordarea facilităţilor de transport intern feroviar şi cu metroul pentru elevi şi studenţi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 42/2017, respectiv prevederile art. 5-19 din H.G. nr. 435/2020.

Curtea de Apel Iaşi a respins acţiunea ca neîntemeiată reţinând în esenţă că prin dispoziţiile art. 5 şi art. 12 din H.G. nr. 435/2020, nu se adaugă la lege deoarece în conţinutul celor 2 articole contestate se face referire strict la punerea în aplicare a prevederilor art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, astfel încât acordarea gratuităţii şi altei categorii de elevi este exclusă.

Soluţia Curţii de Apel Iaşi este corectă, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale, reţinând că în cauză motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este incident.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevede: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material."

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispoziţiilor precitate, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie, deci, motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre sau aplicarea greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Astfel, actul administrativ a cărui legalitate este criticată prin prezenta acţiune este H.G. nr. 435/2020 şi face parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, supuse exigenţei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu actele normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Acest principiu este consacrat de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care, la alin. (3) al art. 4 intitulat "Ierarhia actelor normative" prevede că "Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă."

Art. 77 din Legea nr. 24/2000, statuează că actele date în executarea unui act normativ se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului.

Faptul că hotărârile de Guvern, ca acte administrative cu caracter normativ, se adoptă exclusiv în vederea organizării executării legilor rezultă, indiscutabil, şi din prevederile art. 11 lit. c) şi art. 26 alin. (1), teza a doua din Legea nr. 90/2001.

Din analiza sistematică a prevederilor legale menţionate şi ţinând cont de principiul general al ierarhiei actelor normative, Înalta Curte reţine că hotărârile Guvernului, pot avea ca obiect de reglementare exclusiv modul de aplicare, de punere în executare, în concret, a legii, fără posibilitatea de a excede sfera de reglementare stabilită de legiuitor, în sensul adăugării la lege sau a modificării acesteia prin normele de aplicare.

Este de necontestat că Hotărârea Guvernului nr. 435/2020 privind aprobarea procedurii de decontare a cheltuielilor de transport al elevilor, precum şi pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind acordarea facilităţilor de transport intern feroviar şi cu metroul pentru elevi şi studenţi, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 42/2017 a fost adoptată cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi a celor cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 563/2009.

Dispoziţiile Hotărârii Guvernului nr. 435/2020 nu exced cadrului legal prevăzut de Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare, pentru următoarele motive:

Potrivit prevederilor art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011: "Elevii care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu (...) beneficiază gratuit de transportul rutier, naval, precum şi feroviar între localitatea de domiciliu şi localitatea uncie sunt şcolarizaţi, pe durata cursurilor", iar Capitolul II din Hotărârea Guvernului nr. 435/2020, intitulat "Mecanismul de decontare a cheltuielilor pentru transportul elevilor care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu", reprezintă norme în aplicarea legii.

Or, prin prevederile Hotărârii Guvernului nr. 435/2020 se instituie norme în susţinerea dispoziţiilor art. 84 din Legea nr. 1/2011, prin care se asigură gratuitatea transportului pentru toţi elevii, indiferent de localitatea de domiciliu şi de unitatea şcolară unde învaţă elevii. De aceea, contrar susţinerilor recurentelor-reclamante, prin detalierea mecanismului de decontare a cheltuielilor pentru transportul elevilor care nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu se realizează doar un grad de previzibilitate maximă normei juridice legale, iar nu o "adăugare la lege".

Rezultă din cele de mai sus că Sintagma domiciliaţi în altă localitate faţă de unitatea de învăţământ, din art. 5 şi art. 12 ale Hotărârii Guvernului nr. 435/2020 nu are alt sens juridic şi nu poate fi interpretată decât în limitele la care face referire art. 84 alin. (3) din Legea nr. 1/2011".

Se impune aşadar, constatarea că, în raport de prevederile art. 6 din Hotărârea Guvernului nr. 435/2020: "Unitatea de învăţământ eliberează elevului care a depus cererea prevăzută la art. 5 o adeverinţă care atestă calitatea acestuia de elev înmatriculat la unitatea de învăţământ, traseul de la unitatea de învăţământ la localitatea de domiciliu şi dreptul de a beneficia de transport gratuit."

Transportatorii beneficiază de decontarea cheltuielilor efectuate cu transportul elevilor, indiferent dacă aceştia au unitatea de învăţământ în aceeaşi localitate cu cea unde au domiciliul, sau nu, în temeiul adeverinţei pe care o eliberează unitatea de învăţământ, motivul de recurs care vizează acest aspect este neîntemeiat, asemenea motivului de nelegalitate din cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Aşa cum s-a menţionat anterior, adeverinţa reprezintă dovada faptului că elevii cărora li se asigură transportul frecventează cursurile unei anumite unităţi de învăţământ, reglementarea fiind motivată de faptul că, în fapt, o unitate şcolară nu poate proba că un anumit elev nu poate fi şcolarizat în localitatea de domiciliu. Totodată, reglementarea legală a impus ca gratuitatea transportului elevilor să se raporteze la prezenţa la cursuri şi nu la simpla mobilitate a acestei categorii de persoane.

Nu în ultimul rând este de menţionat că gratuitatea acordată de statul român elevilor, în condiţiile stipulate prin art. 84 din Legea 1/2011 şi explicitate prin cap. II şi III ale H.G. nr. 435/2020, este în strânsă legătură cu accesul la educaţie, prin urmare scopul legii (a dispoziţiilor art. 84 alin. (3) din Legea 1/2011) este acela de a facilita accesul la sistemul educaţional, în mod gratuit pentru elevii care se deplasează în interiorul aceluiaşi judeţ sau intrajudeţean deoarece nu pot fi şcolarizaţi în localitatea de domiciliu. Prin urmare, decontarea serviciului de către operatorii de transport, printre care şi reclamantele, este condiţionat de însăşi scopul legii, normele contestate consfinţind acest aspect.

Aşadar, decontarea serviciilor de călătorie este condiţionată legal de prezenţa la cursuri a elevilor, în raport de prevederile art. 84 alin. (3) şi (3)5 din Legea 1/2011, pe perioada cursurilor, criticile formulate de reclamante fiind neîntemeiate, contrare scopului legii.

În fine, aşa cum bine a punctat şi instanţa fondului, cu privire la critica formulată în raport de cele 2 dispoziţii legale curtea constată întemeiată apărarea guvernului pârât deoarece în raport de probatoriul administrat reclamantele nu au dovedit situaţia de fapt invocată (transportarea şi a altor categorii de elevi) şi nici vătămarea care ar fi suferit-o, care să le confere calitatea de persoane vătămate în drepturile şi interesele lor legitime, în sensul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004.

În concluzie, referitor la vătămarea suferită de recurentele-reclamante prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 435/2020, respectiv prin soluţia cuprinsă în sentinţa civilă nr. 19/02.02.2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, de respingere a cererii de chemare în judecată, în raport de probatoriul administrat acestea nu au dovedit situaţia de fapt invocată (transportarea şi a altor categorii de elevi) şi nici vătămarea care ar fi suferit-o, care să le confere calitatea de persoane vătămate în drepturile şi interesele lor legitime, în sensul art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea 554/2004.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, va respinge recursul, ca nefondat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Cum în raport de motivele invocate de recurente nu se încadrează în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. va respinge recursul promovat de ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantele S.C. B. S.R.L., S.C. A. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 19 din 02 februarie 2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.