Anulability of ministerial order defining eligibility for continuity-of-duty salary bonuses and interpretation of statutory delegation to public institutions

Şedinţa publică din data de 23 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 30.09.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Sindicatul Poliţiştilor şi Personalului Contractual din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Botoşani, în numele şi pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U. şi V., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 78 din data de 28 iunie 2017, respectiv a art. 3 şi 4 din O.M.A.I. nr. 78/2017.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 7 din data de 25 ianuarie 2021, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, acţiunea având ca obiect "anulare act administrativ" formulată de Sindicatul Poliţiştilor şi Personalului Contractual din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Botoşani, în numele şi pentru membrii de sindicat A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U. şi V., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 7 din data de 25 ianuarie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U. şi V., prin Sindicatul Poliţiştilor şi Personalului Contractual din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Botoşani, susţinând că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), s-a încălcat autoritatea de lucru judecat (art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ.), şi a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

În dezvoltarea motivelor de recurs se menţionează că, în fapt pârâtul a procedat la dezinformarea instanţei, arătând că abia cu ocazia intrării în vigoare a OMAI nr. 78/2017 sunt stabilite activităţile pentru care se asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice şi disociază în mod nepermis acest aspect de faptul că la nivelul MAI inclusiv asigurarea continuităţii activităţilor prevăzute de art. 3 din O.M.A.I. nr. 78/2017 a fost şi este reglementată prin ordin al conducătorului instituţiei de ordine publică, respectiv prin OMAI nr. S/108/2011 privind executarea serviciului de permanenţă şi accesul în unităţile MAI.

Potrivit art. 1 alin. (1), (2), (4), art. 5, 11, 37.38 şi 42 din O.M.A.1. S/108/2011, serviciul de permanenţă în unităţile MAI se execută tocmai în scopul asigurării continuităţii îndeplinirii atribuţiilor specifice după orele de program, şi art. 1 alin. (31) din O.U.G. nr. 9/2017 nu stabileşte vreun criteriu de selecţie a activităţilor pentru care se asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice şi nici nu este restrânsă sfera beneficiarilor acestui drept. În acest context (având în vedere privaţiunile personalului MAI care execută acest serviciu şi obligaţia de a fi prezent, potrivit art. 14 din ordin, la sediul profesional), legiuitorul a înţeles ca prin art. 1 alin. (31) din O.U.G. nr. 9/2017 să procedeze la recompensarea acestui efort pentru întreaga categorie de personal care asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice.

Pârâtul a dezinformat afirmând că în condiţiile lipsei de personal din perioada respectivă a fost reglementat serviciul de permanenţă, respectiv continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice în modalitatea prevăzută de art. 3 din O.MA.I. nr. 78/2017 (doar pentru activităţile respective). O.M.A.I. S/108/2011 prin care, este asigurată asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice de la domiciliu după orele de program, (dat fiind specificul serviciului poliţienesc care, potrivit Legii 218/2002 este obligatoriu şi continuu) a fost şi este în vigoare.

Solicită să se observe că, lipsa de personal nu s-a manifestat doar în ceea ce privesc activităţile prevăzute de art. 3 din O.M.A.I. 78/2017, ci şi în cazul celorlalte activităţi operative/obligatorii, în care s-a impus şi s-a asigurat continuitatea îndeplinirii acestora.

În acest sens a depus la dosar Decizia Curţii de Apel Suceava nr. 252 din 10 iunie 2002 care relevă faptul că în perioada respectivă a fost executat serviciul de permanenţă (asigurarea continuităţii activităţilor după orele de program) reprezentat de "continuitatea conducerii" care, potrivit art. 11 din O.M.A.I. nr. S/108/2011, se execută de toate categoriile de personal, inclusiv de personalul cu funcţie de execuţie. Potrivit art. 14 din acelaşi act normativ personalul respectiv are obligaţia de a se prezenta de urgenţă la sediul profesional (obligaţie similară cu cea a personalului care are ca şi atribuţii cele în referire la activităţile prevăzute de art. 3 din OMAI78/2017).

Este drept că legiuitorul menţionează la art. 1 alin. (3)2 din O.U.G. nr. 9/2017 că toate condiţiile, inclusiv activităţile pentru care se acordă majorarea prevăzută de art. 1 alin. (3)1 se stabilesc prin ordin al conducătorilor instituţiilor de apărare, ordine publică şi securitate naţională, dar realizează acest lucru doar din considerente de tehnică legislativă, având în vedere că pentru fiecare subdiviziune a familiei ocupaţionale "Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională", respectiv, în cazul fiecărei instituţii (M.A.N, M.A.I., S.R.I., S.I.E., etc.) trebuie să existe un act administrativ prin care să fie reglementat acest serviciu de permanenţă, urmând ca respectivii conducători să ia toate măsurile pentru a fi reglementate/menţionate modul de executare/asigurare a continuităţii activităţilor ce fac obiectul acordării majorării. Or, în cazul M.A.I. activităţile au fost (şi sunt şi în prezent) stabilite ca atare prin OMAI S/108/2011.

Învederează că planificările la care face referire art. 4 alin. (1) lit. a) din OMAI 78/2017 sunt doar planificările întocmite conform S/108/2011, în temeiul acestuia. Nu a existat nicicând o altă planificare, planificările respective circumscriind unui complex mult mai amplu de activităţi operative (inclusiv celor menţionate de art. 3). În temeiul planificărilor în serviciul operativ de permanenţă instituit prin OMAI S/108/2011 lucrătorii M.A.I. au beneficiat de majorarea respectivă, nu a existat nicicând o altă planificare.

De altfel incidenţa OMAI S/108/2011, respectiv echivalenţa acestuia cu ordinul la care face referire art. 1 alin. (32) din O.U.G. nr. 9/2017 este stabilită fără echivoc şi de către un alt act administrativ care consacră aplicarea unitară a dispoziţiilor legale la nivelul unităţilor de poliţie, respectiv Dispoziţia Inspectorului General al Poliţiei Române nr. 86703/29.06.2017, aceasta precizând clar că în fapt este vorba de planificarea în serviciul operativ de zi (întocmită conform OMAI S/108/2011 privind organizarea serviciului de permanenţă şi accesul în unităţile M.A.I.).

În final, recurenţii au arătat că prin art. 3 şi 4 din OMAI 78/2017 nu sunt excluşi de la acordarea majorării salariaţii civili sau alte categorii de poliţişti, iar acest lucru nu poate fi primit, din următoarele considerente:

- art. 3 şi 4 limitează activităţile pentru care se realizează asigurarea continuităţii activităţilor doar la anumite activităţi, în vreme ce OMAI S/108/2016 (care reglementează serviciul de permanenţă) stabileşte că asigurarea continuităţii activităţilor se realizeză pentru mai multe activităţi (asigurare obligatorie/desfăşurată) de către mai multe categorii de poliţişti decât cele care circumscriu activităţilor menţionate la art. 3 din OMAI nr. 78/2017; pe cale de consecinţă este limitat numărul beneficiarilor (nici civilii şi nici alte categorii de poliţişti nu au ca şi atribuţii executarea activităţilor prevăzute de art. 3, dar sunt planificaţi (în temeiul O.M.A.I. S/108/2011) să asigure continuitatea activităţilor operative, altele decât cele menţionate de art. 3 din O.M.A.I. 78/2017 şi pe cale de consecinţă, recurenţii se încadrează în norma prevăzută de art. 1 alin. (31) din O.U.G. nr. 9/2017, aceasta fiind voinţa legiutorului (recompensarea privaţiunilor);

- prin Decizia Curţii de Apel Suceava nr. 252 din 10 iunie 2020 s-a stabilit cu autoritate de lucru judecat că:

"art. 3 din O.M.AJ. nr. 78/20I7 limitează categoriile de beneficiari, stabilind în mod expres că aceştia sunt fie personalul din cadrul secţiilor de poliţie rurală, poliţiilor comunale şi posturilor de poliţie comunală, fie personalul din cadrul structurilor de poliţie judiciară, criminalistică şi de suport operativ, organizate în cadrul Poliţiei Române şi Poliţiei de Frontieră Română.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de recurenţii-reclamanţi, pentru următoarele considerente:

Recurenţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat anularea în parte a actului administrativ normativ reprezentat de Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 78 din data de 28 iunie 2017, respectiv a art. 3 şi 4 din O.M.A.I. nr. 78/2017.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că dispoziţiile Ordinului nr. 78/2017 nu contravin actului cu forţă juridică superioară în vederea aplicării şi executării căruia a fost emis, având în vedere că, în art. 3 sunt menţionate activităţile pentru care se acordă majorarea, iar în art. 4 condiţiile de acordare, iar împrejurarea că prin stabilirea activităţilor şi a condiţiilor s-a decis implicit dar în concret, persoanele care beneficiază efectiv de majorare, nu constituie un motiv de nelegalitate, întrucât atribuţia de stabilire a activităţilor şi condiţiilor, decurge din normele O.U.G. nr. 9/2017.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Astfel, prin primul motiv de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., conform cărora casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată, pe de o parte, că acesta este invocat în mod formal, recurenţii-reclamanţi nearătând în mod concret care sunt motivele străine de natura cauzei şi nici motivele contradictorii, context în care motivul de recurs este invocat pur formal.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată. Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) şi art. 425 din C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă pentru care a considerat că, acţiunea dedusă judecăţii este neîntemeiată.

Prin ce de-al doilea motiv de recurs se invocă incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. conform cărora, casarea unor hotărâri se poate cere când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat.

Conform prevederilor art. 340 alin. (2) din C. proc. civ., "autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă."

Prin autoritate de lucru judecat se înţelege identitatea de părţi, obiect şi cauză între litigiul de faţă şi litigiul în raport de care se invocă aceasta.

Concret, recurenţii-reclamanţi au invocat încălcarea autorităţii de lucru judecat în raport de Decizia nr. 252/10.06.2020 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2017.

Cu privire la acest motiv de recurs, Înalta Curte constată că, în dosarul nr. x/2017 reclamantul V. a solicitat, în contradictoriu cu Inspectoratul de Poliţie Judeţean Botoşani, "acordarea majorării de 40% prin prisma dispoziţiilor art. I alin. (3^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 9/2017 privind unele măsuri bugetare în anul 2017, prorogarea unor termene, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 115/2017", iar în cauza de faţă se solicită "anularea art. 3 şi 4 din O.M.A.I. nr. 78/2017".

În acest context, Înalta Curte constată că nu în cauza de faţă nu se poate constata încălcarea autorităţii de lucru judecat atât timp cât cerinţele art. 340 alin. (2) din C. proc. civ. nu sunt îndeplinite.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că Ordinul contestat reglementează în art. 3 activităţile pentru care se acordă majorarea "(a) intervenţia în mediul rural efectuată de personalul din cadrul secţiilor de poliţie rurală, poliţiilor comunale şi posturilor de poliţie comunală, la sesizările Sistemului unic naţional pentru apeluri de urgenţă şi alte evenimente semnalate privind apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale persoanei, a proprietăţii private şi publice, prevenirea şi descoperirea infracţiunilor, respectarea ordinii şi liniştii publice, când nu se poate asigura îndeplinirea atribuţiilor specifice în program de lucru în ture sau schimburi; b) cercetarea la faţa locului şi intervenţia specializată pentru prinderea în flagrant, efectuate de către personalul din structurile de poliţie judiciară, criminalistică şi de suport operativ, organizate în cadrul Poliţiei Române şi Poliţiei de Frontieră Române, când nu se poate asigura îndeplinirea atribuţiilor specifice în program de lucru în ture sau schimburi" iar în art. 4 condiţiile de acordare "să existe o planificare a personalului să asigure continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice, să se asigure încadrarea în cheltuielile cu salariile aprobate prin bugetul fiecărui ordonator de credite şi personalul M.A.I. se fie nominalizat în ordin/dispoziţie de personal întocmit(ă) în acest scop de structura de resurse umane".

Din interpretarea acestor dispoziţii nu rezultă că ar fi excluşi de plano salariaţii civili sau anumite categorii de poliţişti, iar dispoziţiile art. 1 alin. (3)1 din O.U.G. nr. 9/2017 referitoare la acordarea majorării personalului militar, poliţişti şi civili nu pot fi interpretate decât în coroborare cu prevederile art. 1 alin. (3)2 în care se menţionează că activităţile pentru care se asigură continuitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice şi condiţiile de acordare se stabilesc prin ordin al conducătorilor instituţiilor publice de apărare, ordine publică şi securitate naţională, context în care rezultă că sporul se poate acorda numai acelora care îndeplinesc anumite activităţi ce urmau a fi stabilite printr-un Ordin care să reglementeze, de asemenea, şi condiţiile de acordare.

Concluzionând, Înalta Curte constată că stabilirea în concret a persoanelor care beneficiază efectiv de majorare, nu constituie un motiv de nelegalitate întrucât atribuţia de stabilire a activităţilor şi condiţiilor, decurge din normele O.U.G. nr. 9/2017.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că susţinerile şi criticile recurentului-reclamant sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanţii D., H., L., P., T., C., G.., K.., O., S., B., F., J., N., R., V., A., E., I., M., Q., U. prin Sindicatul Poliţiştilor şi Personalului Contractual din cadrul Inspectoratului de Poliţie Judeţean Botoşani împotriva sentinţei nr. 7 din 25 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 noiembrie 2022.