Teacher's bid to suspend ministerial order stripping doctoral allowance rejected for lack of serious illegality and imminent damage

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 22 noiembrie 2021 pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei, a solicitat suspendarea executării art. 1 alin. (2) din Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 3993/2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 605/17.06.2021, până la pronunţarea instanţei de fond asupra acţiunii privind anularea acestuia.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 3 din 17 ianuarie 2022, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea având ca obiect "suspendare executare act administrativ", ca nefondată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 3 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs recurenta - reclamantă A., care a arătat că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv faptul că soluţia primei instanţe de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ atacat este rezultatul aplicării greşite a dispoziţiilor art. 14, 15 şi 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea 554/2004.

În opinia recurtentei- reclamante, statuările instanţei de fond contravin prevederilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, care definesc cazul temeinic justificat ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, faptul că prevederile Legii 153/2017 au fost aplicate timp de aproape 4 ani în sens contrar celor dispuse prin Ordinul 3993/2021 reprezintă o împrejurare de fapt care, coroborată cu problematica efectului retroactiv, conturează aparenţa de nelegalitate a ordinului atacat. Legea nu limitează noţiunea de "împrejurare legată de starea de fapt" şi nici nu exclude practica administrativă de la încadrarea în această noţiune şi de la posibilitatea ca ea să contureze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii unui act administrativ.

Cu privire la condiţia pagubei iminente, instanţa de fond a reţinut că " deşi este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare se cere reclamanta suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat. Reclamanta nu a făcut dovada, şi nici măcar nu a susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamantei ar fi uşor de reparat. Prin urmare, curtea reţine că nici condiţia pagubei iminente nu este întrunită în speţă.".

Statuările instanţei de fond contravin dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 care definesc paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Practic, instanţa de fond, prin motivarea soluţiei de respingere a cererii de suspendare, adaugă la lege o condiţie neprevăzută nicăieri în textul citat, anume ca paguba alegată să producă o perturbare asupra situaţiei financiare/familiale a reclamanţilor.

Pentru aceste considerente, recurenta-reclamantă solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra cererii de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării dispoziţiilor art. 1 alin. (2) şi (3) din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului.

Prima instanţă a respins cererea formulată de reclamantă A., reţinând în esenţă că aceasta nu a demonstrat existenţa cazului bine justificat aşa cum este definit în Legea nr. 554/2004, respectiv împrejurările legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, iar simpla suspiciune cu privire la nelegalitatea actului nu conduce la îndeplinirea condiţiei privind existenţa cazului bine justificat. Pe de altă parte, paguba iminentă nu a fost dovedită în cauză, deoarece, deşi este evident că prin punerea în executare a ordinului a cărui suspendare se cere reclamanta suferă o pierdere patrimonială, condiţia pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat. Reclamanta nu a făcut dovada, şi nici măcar nu a susţinut că prin diminuarea cuantumului drepturilor salariale ar risca să sufere şi alte consecinţe negative generate de o astfel de diminuare iar, pe de altă parte, în cazul în care ordinul a cărui suspendare se cere s-ar anula, prejudiciul cauzat prin diminuarea salariului reclamantei ar fi uşor de reparat.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs se faţă, Înalta Curte reţine următoarele.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că motivele invocate în susţinerea existenţei cazului bine justificat de recurenta-reclamantă nu sunt întemeiate.

Astfel, Înalta Curte reţine că normele administrative în litigiu fac parte din Ordinul nr. 3993 din 16 iunie 2021 privind stabilirea unor drepturi salariale specifice personalului didactic din învăţământ, prevăzute în Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice şi au următorul conţinut:

"….

(2) Prevederile art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017.

(3) Prevederile alin. (1) şi (2) se aplică începând cu drepturile salariale aferente lunii iunie 2021."

Potrivit art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, personalul didactic de predare care solicită şi obţine gradul didactic I prin echivalare, potrivit prevederilor Ordinului ministrului educaţiei, cercetării, tineretului şi sportului nr. 5561/2011 pentru aprobarea Metodologiei privind formarea continuă a personalului din învăţământul preuniversitar, cu modificările şi completările ulterioare, nu primeşte indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor. Cadrele didactice optează pentru indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor sau pentru echivalarea cu gradul didactic I.

Prima instanţă a reţinut în mod corect că aplicarea iniţială a dispoziţiilor legale până la emiterea acestui ordin, în sensul contrar în care nu au fost vizate şi drepturile salariale ale personalului didactic care a obţinut echivalarea înainte de data de 01.07.2017, nu este în măsură să conducă la o îndoială serioasă asupra legalităţii ordinului, întrucât o practica administrativă anterioară vizând interpretarea legii nu poate avea această semnificaţie juridică.

Ideea aparenţei de nelegalitate este înlăturată şi de considerentele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în Decizia nr. 52 din 20 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 970 din 21 octombrie 2020, prin care s-a respins ca inadmisibilă o sesizare prealabilă privind chestiunea de drept a aplicării prevederilor art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 în privinţa cadrelor didactice care şi-au echivalat gradul didactic I, prin dobândirea titlului ştiinţific de doctor, înainte de intrarea în vigoare a Legii-cadru nr. 153/2017.

În motivarea acestei decizii s-au reţinut următoarele:

"57. În legătură cu sesizarea ce face obiectul analizei de faţă, această condiţie legală nu este îndeplinită, dispoziţiile normative supuse interpretării fiind îndeajuns de clare şi complete, astfel că ele îngăduie judecătorilor cauzei să le determine, fără semnificative dificultăţi, înţelesul, limitele de aplicare şi efectele.

58. Este de observat, sub acest aspect, că instanţa de trimitere, deşi a apreciat că se impune activarea mecanismului procedural al întrebării prealabile pentru lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor art. 14 alin. (3) şi art. 39 alin. (5) din Legea-cadru nr. 153/2017, nu a arătat în ce constau dificultăţile de interpretare a acestor dispoziţii legale.

59. Distinct de faptul că din încheierea instanţei de trimitere lipsesc argumentele referitoare la dificultatea interpretării dispoziţiilor legale anterior evocate, titularul sesizării nu a întâmpinat nicio dificultate în interpretarea acestora, aspect care rezultă cu evidenţă din exprimarea punctului de vedere asupra chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

60. Astfel, instanţa de trimitere a apreciat că art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 se aplică şi cadrelor didactice care au obţinut gradul didactic I prin echivalare, anterior datei de 1 iulie 2017, în sensul că, după intrarea în vigoare a acestei legi, acestea nu mai pot primi indemnizaţia pentru titlul ştiinţific de doctor, chiar dacă anterior au încasat drepturi băneşti în considerarea titlului respectiv. Aceeaşi instanţă a reţinut că intenţia legiuitorului a fost aceea de a acorda o singură recompensă financiară pentru obţinerea titlului ştiinţific de doctor, norma de la art. 14 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017 fiind aplicabilă indiferent de data dobândirii titlului, evocând în acest sens dispoziţiile art. 39 alin. (5) din acelaşi act normativ.

61. În plus, lipsa dificultăţii în interpretarea acestor norme legale rezultă şi din punctele de vedere arătate în cap. VII din prezenta decizie, fiind conturată o singură opinie care concordă cu cea a instanţei de sesizare."

Or, criticile formulate de recurenta-reclamantă vizează aspecte ce ţin de fondul cauzei, relativ la temporalitate, aplicare, procedura de dobândire a gradului profesional, respectiv a titlului de doctor, elemente ce sunt de natură a determina administrarea unor probatorii specifice.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În cazul de faţă, întrucât Înalta Curte a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, iar legea impune îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur şi previzibil prin diminuarea salariului ce urmează a fi încasat, această pagubă nu ar fi suficientă pentru suspendarea executării.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 3 din 17 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 noiembrie 2022.