Transitional deadline for cross-border medical reimbursement: validity of Government Decision imposing time limit on claims under EU Directive 2011/24

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.05.2020, reclamanţii A., B. şi C. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României au solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind asistenţa medicală transfrontalieră, publicată în M. Of. nr. 318 din 30.04.2014, respectiv anularea articolului 2 alin. (3) şi (4).

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1429 din 21 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată din oficiu, a respins cererea în anularea răspunsului la plângere prealabilă ca inadmisibilă, a respins cererea în anularea dispoziţiilor art. 2 alin. (3) şi (4) din H.G. nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor metodologice privind asistenţa medicală transfrontalieră ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Sănătăţii în favoarea pârâtului Guvernul României.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1429 din 21 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, recurenţii - reclamanţi B., C. şi A. au declarat recurs apreciind că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

Referitor la excepţia inadmisibilităţi invocată din oficiu, recurenţii apreciază că în mod eronat instanţa de fond a respins ca inadmisibil capătul de cerere privind anularea răspunsului cu privire la plângerea prealabilă formulată, în condiţiile în care răspunsul negativ la plângerea prealabilă reprezintă tot un act administrativ, nefiind un act de procedură emis în cadrul unui dosar înregistrat pe rolul instanţei de judecată.

Referitor la considerentele instanţei de fond cu privire la încălcarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000), recurenţii menţionează că nu rezultă obligaţia stabilirii unui termen în vederea depunerii cererilor privind decontarea serviciilor medicale transfrontaliere de care au beneficiat anumite persoane.

Mai mult decât atât, se arată că, în art. 872 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 - în vigoare la momentul emiterii Hotărârii atacate - se prevede expres că persoanele asigurate au dreptul la rambursarea contravalorii asistenţei medicale transfrontaliere indiferent de locul de pe teritoriul UE al acordării asistenţei medicale respective.

Este evident faptul că H.G. nr. 304/2014 adaugă o condiţie suplimentară, neprevăzută de lege, în vederea rambursării contravalorii serviciilor medicale transfrontaliere, respectiv ca cererile persoanelor care nu au depus cerere de rambursare a contravalorii serviciilor medicale anterior intrării în vigoare a prezentei hotărâri să o poată face până, cel târziu, la data de 31 decembrie 2014.

Totodată, se susţine că, este evident că o lege organică - Legea nr. 95/2006 este modificată substanţial printr-un act administrativ, respectiv prin H.G nr. 304/2014.

Ceea ce critică recurenţii, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, vizează faptul că s-a impus suplimentar un termen pentru formularea cererii de rambursare şi nu faptul că s-a stabilit metodologia de lucru privind aplicare Legii.

În mod nelegal, instanţa de fond, prin raportare la textul indicat anterior, a interpretat că H.G. nr. 304/2004 nu adaugă o condiţie suplimentară la lege, respectiv impunerea unui termen.

Astfel, contrar celor reţinute de instanţă, nu era necesară folosirea de către legiuitor în cuprinsul articolului 872 alin. (5) a expresiei oricând, pentru a se deduce faptul că scopul legiuitorului prin reglementarea articolului 872 alin. (5) a fost acela de a asigura în mod eficient rambursarea contravalorii asistenţei medicale transfrontaliere indiferent de locul de pe teritoriul UE al acordării asistenţei medicale, fără impunerea unei limite temporale, care ar îngrădi accesul pacienţilor la decontarea unor astfel de servicii.

Prin urmare, apreciază recurenţii că prin modalitatea în care a fost reglementată Hotărârea atacată se încalcă prevederile art. 4 din Legea nr. 24/2000.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 108 din Constituţie si art. 78 din Legea nr. 24/2000, recurenţii susţin că o hotărâre a Guvernului nu poate fi dată în completarea legii. Ea nu poate să adauge, în sarcina subiectului de drept, condiţii suplimentare faţă de cele cuprinse în textul legii. Organizarea executării legii nu se poate confunda cu elaborarea acesteia.

Referitor la considerentele instanţei de fond cu privire la criticile legate de încălcarea prevederilor art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000, în opinia recurenţilor, nu se poate susţine faptul că aspectele invocate de în cadrul cererii de chemare în judecată sunt chestiuni extrem de formaliste, în condiţiile în care statele membre aveau obligaţia de a transpune, cu exactitate Directiva UE nr. 24/2011.

De asemenea, nu se poate susţine că nu există legislaţie europeană, incidenţă în materie, care ar fi trebuit respectată.

În acelaşi sens, în opinia recurenţilor, faptul că Hotărârea de Guvern atacată nu reprezintă singurul act menit să asigure implementarea Directivei nu poate constitui o justificare pentru a masca încălcarea dispoziţiilor art. 30 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 24/2000.

Referitor la considerentele instanţei de fond cu privire la criticile legate de încălcarea prevederilor art. 79 din Legea nr. 24/2000, se susţine că impunerea unui termen de doar 8 luni pentru depunerea cererilor privind rambursarea serviciilor medicale transfrontaliere pentru persoanele care au beneficiat de servicii medicale anterior intrării în vigoare a prezentei hotărâri nu respectă principiul instituit de art. 79 din Legea nr. 24/2000, cu privire la un termen util, care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire.

În concluzie, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare; în subsidiar, admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 304/2014 pentru aprobarea Normelor Metodologice privind asistenţa medicală transfrontalieră, publicată în M. Of. nr. 318 din 30.04.2014. respectiv anularea articolului 2, alin. (3) şi (4).

Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Guvernul României şi intimatul - intervenient Ministerul Sănătăţii au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În ceea ce priveşte critica recurenţilor-reclamanţi vizând excepţia inadmisibilităţii cu privire la plângerea prealabilă formulată şi anume actul cu nr. x/10.11.2020, emis de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, instanţa de fond a reţinut în mod corect că actul care poate fi contestat efectiv în contencios administrativ este actul administrative pretins vătămător pentru reclamant, respectiv actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, conform definiţiei prevăzute în art. 2 alşin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Obiect al cererii în anulare nu poate fi şi răspunsul la plângerea prealabilă deoarece în privinţa acestuia nu sunt recunoscute trăsăturile actului administrativ.

Prevederile Legii nr. 554/2004 instituie formalitatea parcurgerii procedurii prealabile exclusiv pentru a da posibilitatea autorităţii publice emitente a-şi revoca actul administrativ, anterior sesizării instanţei de judecată competente. Astfel, instanţa constată că nu poate condiţiona admisibilitatea acţiunii reclamanţilor-recurenţi de contestarea expresă a actului conţinând răspunsul la plângerea prealabilă, fiind evident, că acest din urmă răspuns este contestat implicit prin acţiunea formulată împotriva actului administrativ.

La aceeaşi concluzie conduce şi interpretarea art. 18 din Legea nr. 554/2004, care nu are în vedere anularea răspunsului la plângerea prealabilă printre soluţiile ce pot fi pronunţate de instanţa de contencios administrative în cazul admiterii acţiunii.

În consecinţă, reţinând că răspunsul la plângerea prealabilă nu este un act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ, dar şi soluţiile legale pe care le pronunţă instanţa de contencios administrativ, corect instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii invocată din oficiu şi, în consecinţă, a respins cererea în anularea răspunsului la plângerea prealabilă ca inadmisibilă.

Referitor la considerentele sentinţei cu privire la încălcarea prevederilor privind ierarhia actelor normative, în cauză instanţa a apreciat în mod corect că art. 2 din H.G. nr. 304/2014 este o normă tranzitorie justificată de necesitatea respectării principiului tempus regit actum, expresie care denumeşte principiul activităţii legii în vigoare în momentul întocmirii unui act, instituind reguli în contextul trecerii de la vechea reglementare la noul act administrativ normativ privind metodologia de rambursare a cheltuielilor efectuate cu asistenţa medicală prestată într-un stat membru al Uniunii Europene.

Actul administrativ cu caracter normativ este emis în scopul organizării punerii în aplicare a normelor cu forţă juridică superioară, creând mediul juridic necesar astfel încât acestea să-şi producă efectele pentru care au fost adoptate, motiv pentru care legislaţia secundară sau terţiară nu poate fi limitată la o simplă transcriere a legislaţiei primare.

Referitor la încălcarea prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituţie şi a art. 7 din Legea nr. 24/2000, raportate la prevederile Directivei nr. 24/2011, instanţa de control judiciar reţine că Directiva permite statelor membre să impună aceleaşi condiţi, criterii de eligibilitate, formalităţi de reglementare şi administrative, pe care le-ar impune dacă asistenţa medicală ar fi acordată pe teritoriul său.

Deopotrivă, instanţa consideră că directiva nu recunoaşte persoanelor care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere, anterior intrării în vigoare a actualei reglementări, dreptul de a formula oricând cereri de rambursare a contravalorii respectivelor servicii medicale, ci recunoaşte statelor membre competenţe pentru reglementarea cadrului naţional menit să asigure implementarea directivei, inclusiv a normelor privind sistemul de autorizare prealabilă, limitarea decontărilor, criteriile şi aplicarea acestor criterii.

Cu privire la existenţa unei situaţii de discriminare între persoanele care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere după intrarea în vigoare a H.G. nr. 304/2014 faţă de cele care au beneficiat de servicii medicale transfrontaliere înainte de intrarea în vigoare a menţionatului act administrativ, aceasta nu poate fi reţinută, diferenţa de reglementare fiind justificată de aplicarea principiului tempus regit actum.

Referitor la critica privind încălcarea prevederilor art. 79 din Legea nr. 24/2000, se reţine că instanţa de fond a apreciat în mod corect că principiul previzibilităţii impune ca autorităţile publice să normeze relaţiile sociale prin adoptarea de acte normative care să intre în vigoare după trecere unei anumite perioade de timp, astfel încât să permită oricărei persoane să poată recurge la consultanţă de specialitate şi să îşi corecteze conduita. Lipsa acestei exigenţe a normelor juridice determină o nesiguranţă a raporturilor juridice administrative, ce are ca efect vătămarea cetăţenilor în drepturile şi interesele lor legitime.

Cât priveşte durata termenului prevăzut pentru depunerea documentelor (8 luni), termen pe care recurentul- reclamant nu îl consideră unul util, instanţa de fond a apreciat că nu este vorba despre o veritabilă critică de nelegalitate, ci de oportunitate, ce scapă cenzurii instanţei de contencios administrativ cât timp autoritatea publică nu a săvârşit un exces de putere, exercitându-şi dreptul cu respectarea limitelor competenţei prevăzute de lege şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Astfel, în opinia instanţei de fond, termenul limită de 31.12.2014, pentru formularea cererilor de rambursare a contravalorii serviciilor medicale transfrontaliere de care persoanele au beneficiat anterior intrării în vigoare a H.G. nr. 304/2014, în condiţiile în care hotărârea a fost publicată în Monitorul Oficial la data de 30.04.2014, respectă exigenţele instituirii unui termen util şi suficient pentru cunoaşterea normei şi pentru conformarea acesteia de către persoanele care au interes.

Recurenţii-reclamanţi nu au arătat care ar fi fost termenul apreciat rezonabil şi nici nu au dovedit pretinsa insuficienţă a termenului de 8 luni raportat la documentaţia ce trebuie elaborată pentru depunerea cererilor de rambursare la care se referă textul criticat.

Aceste considerente cuprinse în sentinţă reflectă interpretarea corectă a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004- care definesc excesul de putere în exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice- şi nu sunt contradictorii, aşa cum pretind recurenţii- reclamanţi, pentru că oportunitatea actului administrativ este subsumată noţiunii de legalitate, în sensul că limitele marjei de apreciere decurg din lege şi din principiile generale aplicabile administraţiei publice, a căror respectare este supusă controlului pe calea contenciosului administrativ, inclusiv prin raportarea la criterii de rezonabilitate în conduita administraţiei publice.

Ceea ce nu se poate cenzura este soluţia pentru care optează autoritatea publică înăuntrul limitelor marjei de apreciere de care dispune, iar judecătorul fondului a subliniat foarte corect acest aspect, atunci când a reţinut că oportunitatea "scapă cenzurii instanţei de contencios administrative cât timp autoritatea publică nu a săvârşit un exces de putere".

În consecinţă, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii - reclamanţi B., C. şi A. împotriva sentinţei nr. 1429 din 21 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 17 noiembrie 2022.