Incompatibility of municipal mayor with individual enterprise ownership; non-compliance with Art. 87(1)(g) Law 161/2003 and validity of ANI evaluation report

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamantul A. a formulat plângere împotriva Raportului de evaluare cu nr. x/22.10.2018 în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Prin sentinţa civilă nr. 1270 din 2.04.2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei teritoriale exclusive şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bacău.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 73/2020 din 21 octombrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Integritate, Agenţia Naţională de Administrare Fiscala şi Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, ca nefondată .

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 73/2020 din 21 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, se susţine că, în prezenta cauză, nu a avut loc o judecată asupra fondului şi de aceea se impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea spre rejudecare, în temeiul art. 20, alin. (3) din Legea 554/2004.

Recurentul consideră că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea dreptului intern, a CEDO şi a CDFUE, în ceea ce priveşte dreptul la un proces echitabil, în componenta sa referitoare la dreptul la o hotărâre motivată, instanţa de fond analizând în concret aceste argumente, nepronunţându-se în niciun fel asupra acestora.

Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor imperative de drept material privitoare la prescripţia extinctivă, dat fiind faptul că în cauză a intervenit prescripţia extinctivă a răspunderii administrative, prin împlinirea termenului de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptelor imputate şi pentru ultima dintre faptele imputate termenul împlinindu-se la 23.05.2019.

Recurentul mai arată că prin Decizia nr. 449/2015, Curtea Constituţională a stabilit:

"Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate".

Pe cale de consecinţă, în materia administrativ-disciplinară a incompatibilităţilor, termenul de prescripţie a răspunderii este termenul general de prescripţie de 3 ani de la data săvârşirii faptei, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., privitor la prescripţia extinctivă, sau, după caz, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă.

Prin raportul de evaluare contestat, intimata-pârâtă reţine că exercitarea calităţii de comerciant persoană fizică, de către recurent derivă din faptul că acesta a semnat "diverse documente", respectiv:

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere, fişă de verificare tehnică şi financiară - toate aferente cererii de plată tranşa II înregistrată la data de 22.08.2012;

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, declaraţie pe propria răspundere, fişă de verificare tehnică şi financiară - toate aferente cererii de plată tranşa III înregistrată la data de 27.08.2013;

- Cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere, fişă de verificare tehnică şi financiară, borderou de achiziţii din data de 26.03.2014, registru-jurnal de încasări şi plăţi pentru perioada 2011-2014, registrul exploataţiei, registrul fermei pentru perioada 2011-2014, registrul fermei venituri şi subvenţii, fişa de verificare privind menţinerea criteriilor de eligibilitate şi selecţie - toate aferente cererii de plată tranşa IV înregistrată la data de 01.09.2014;

- Cerere de plată, identificare financiară, certificat privind înscrierea în Registrul Fermierilor, identificare financiară, raport de execuţie, tabel privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere - toate aferente cererii de plată tranşa V înregistrată la data de 22.10.2015;

- Declaraţia 221/22.05.2013;

- Declaraţia 221/23.05.2016.

În opinia recurentului, sentinţa recurată este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă în faţa ANI, Raportul contestat fiind întocmit cu nerespectarea garanţiei dreptului la apărare al persoanei evaluate, având în vedere ignorarea completă şi evidentă a punctului de vedere exprimat de persoana evaluată.

Recurentul mai arată că la momentul la care a fost ales în funcţia de primar al Oraşului Târgu Ocna (18.06.2012) se afla deja (încă din anul 2010) în desfăşurarea Proiectului Ferma de semi-subzistenţă.

Astfel, recurentul precizează că a înfiinţat în anul 2010 (cu aproximativ 2 ani înainte de a fi ales în funcţia de Primar) Întreprinderea Individuală A. strict pentru a se putea încadra în Proiectul menţionat anterior, proiect care de altfel a fost aprobat la data de 10.08.2011 (conform deciziei de finanţare).

La momentul alegerii în funcţia de Primar, Întreprinderea Individuală A. se afla în al 2-lea an de derulare a Proiectului, adică deja primise ajutoarele financiare aferente primei tranşe.

Proiectul Ferma de semi-subzistenţă, în care era implicată Întreprinderea Individuală A., se derula pe o perioadă de 5 ani, motiv pentru care era necesară/obligatorie menţinerea Întreprinderii Individuale pe toată această perioadă.

Se mai susţine că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal cuprinse în Directiva 95/46 faţă de dispoziţiile din dreptul românesc cuprinse în art. 15 din Legea 176/2010.

După cum a reiterat şi ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia 45/2016 (pct. 83), instanţa trebuie să aplice dreptul, care îi este cunoscut, inclusiv dreptul european şi hotărârile interpretative ale CJUE, care au caracter obligatoriu pentru instanţele statelor membre şi se bucură de prioritate în aplicare, potrivit art. 148 alin. (2) din Constituţie.

• Efectele Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara asupra evaluărilor efectuate de Agenţia Naţională de Integritate - ANI

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice şi juridice, conducătorii autorităţilor, ai instituţiilor sau ai societăţilor publice ori private, precum şi cei ai regiilor autonome sunt obligaţi să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informaţiile, înscrisurile şi documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum şi date, informaţii sau documente pe care le deţin, care ar putea conduce la soluţionarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător şi în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilităţii [art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010].

În prezenta cauză, intimata-pârâtă ANI a solicitat şi obţinut date cu caracter personal ce îl vizează pe recurent, aşa cum se reţine în Raportul contestat.

•Articolul 15 din Legea nr. 176/2010 nu poate constitui o informare prealabilă, în sensul art. 10 din Directivă.

Soluţia care solicită să fie pronunţată în prezenta cauză - anularea actului administrativ emis cu încălcarea legislaţiei UE privind datele cu caracter personal, aşa cum a fost interpretată prin Hotărârea Bara - a fost confirmată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care prin Decizia nr. 2041/17.05.2018 a respins recursurile declarate de pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 64 din 14.12.2015, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

În consecinţă, sentinţa Curţii de Apel Cluj, prin care s-a anulat protocolul dintre Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, pentru că încălca dreptul UE, aşa cum a stabilit CJUE prin Hotărârea Bara, a fost menţinută de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Recurentul mai arată că sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene faţă de normele cuprinse în legislaţia naţională, referitoare la lipsa de efecte juridice, după 1 decembrie 2009, a Deciziei Comisiei Europene 2006/928/CE, precum şi a legislaţiei naţionale de implementare a Deciziei sus-amintite, în speţă Legea 176/2010.

Problema care se pune este în ce măsură Decizia MCV se mai încadrează în limitele competenţelor Uniunii, după reaşezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 1.12.2009.

Dacă Decizia MCV este caducă după 1.12.2009, atunci legislaţia naţională de implementare a Deciziei, în speţă Legea 176/2010, este la rândul ei caducă, fiind lipsită de efecte juridice, şi atunci şi procedura de evaluare a intimatei-reclamante B., desfăşurată în baza acestei legi, este lovită de nulitate.

Discuţia privind temeiul legal al Deciziei MCV este cu atât mai relevantă cu cât unul din elementele-cheie ale procesului de reformă a UE care a condus la Tratatul de la Lisabona a fost clarificarea competenţelor Uniunii .

De asemenea, recurentul apreciază că sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003 în sensul că Recurentul-reclamant nu a exercitat efectiv calitatea de comerciant persoană fizică.

Or, în prezenta speţă, concluziile raportului de evaluare sunt eronate. Aşa cum am arătat, veniturile din activităţi agricole au fost înregistrate în nume propriu (pe CNP) şi nu prin intermediul Întreprinderii Individuale, lucru care rezultă cu evidenţă din declaraţiile depuse care la rubrica "identificarea contribuabilului/asocierii fără personalitate juridică" cuprind numele A. identificat cu CNP şi nu Întreprinderea Individuală A. identificată cu cod de identificare fiscală (CIF).

Din scurta motivare a sentinţei, rezultă că instanţa se raportează doar la 2 ani în care recurentul ar fi realizat venituri din activităţile agricole (2013 şi 2016). Or, recurentul a realizat venituri din activităţi agricole si în alţi ani, ani ce nu au fost luaţi în considerare de către prima instanţă, nefiind menţionaţi în cuprinsul sentinţei. Astfel singura concluzie care poate fi trasă este că veniturile agricole realizate in alţi ani, în afară de 2013 şi 2016, nu generează o stare de incompatibilitate. Practic, prin sentinţa recurată, aceeaşi situaţie este interpretată diametral opus, ceea ce este de neconceput, motiv pentru care se impune casarea sentinţei apelate.

Mai mult decât atât, chiar şi în ipoteza reţinută de prima instanţă că a realizat venituri din activităţi agricole), acest aspect trebuia să fie analizat coroborat cu alte motive invocate de către recurentul-reclamant, respectiv că ulterior momentului în care a fost ales în funcţia de Primar, acesta a împuternicit-o pe numita C. să administreze şi să reprezinte Întreprinderea Individuală A. în relaţia cu terţii, conform Procurii speciale autentificată sub nr. x/07.06.2012.

Interpretând coroborat aceste argumente, prima instanţă ar fi ajuns la concluzia că scopul prevăzut de lege/finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea legii, respectiv asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei nu este îndeplinit în ceea ce-l priveşte pe recurentul-reclamant D..

În opinia recurentului, împrejurarea că a împuternicit-o pe soţia sa, printr-o procură autentică, să se ocupe de administrarea şi reprezentarea "Întreprinderii Individuale A.", în mod evident a împiedicat existenţa stări de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea 161/2003.

4. Ulterior, recurentul a formulat cerere de sesizarea a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare şi o cerere prin care solicită emiterea unui aviz consultativ de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului

4.1. Reclamantul a solicitat ca următoarele întrebări să fie adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene:,,1. Posibilitatea (perspectiva) exercitării unei evaluări a averii, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese, de către Agenţia Naţională de Integritate - ANI, în privinţa judecătorilor care compun completurile de judecată ce soluţionează contestaţiile tuturor persoanelor vizate de rapoartele Agenţiei şi în care Agenţia este parte - posibilitate care nu este îngrădită sau însoţită de garanţii - este contrară articolului 2 TUE, privind statul de drept, şi articolului 19 alin. (1) TUE, coroborat cu articolul 47 alin. (1) şi (2) CDFUE, privind dreptul la protecţie jurisdicţională efectivă, pentru că nu exclud orice îndoială legitimă privind existenţa unei influenţe exterioare asupra activităţii de judecată a acestor contestaţii şi nu înlătură astfel o lipsă a aparenţei de independenţă sau de imparţialitate a acestora, care aduce atingere încrederii pe care justiţia trebuie să o inspire justiţiabililor într-o societate democratică şi într-un stat de drept?

2. Articolele 10,11 şi 13 din Directiva 95/46 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date trebuie interpretate în sensul că se opun unor măsuri naţionale precum cele în discuţie în litigiul principal, care permit unei autorităţi a administraţiei publice a unui stat membru să transmită date personale unei alte autorităţii a administraţiei publice cu atribuţii în evaluarea conflictelor de interese şi incompatibilităţilor persoanelor care ocupă funcţii publice şi prelucrarea lor ulterioară, fără ca persoanele vizate să fi fost informate despre această transmitere sau despre această prelucrare?

3. Principiul proporţionalităţii, ca principiu general de drept al Uniunii, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?

4. Dreptul de a fi ales, garantat de articolele 39 şi 40 din Cartă, precum şi dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil, garantat de articolul 47 din Cartă, trebuie interpretat în sensul că se opun unei prevederi din legislaţia naţională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unei stări de incompatibilitate a unei persoane ce ocupă o funcţie publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancţiuni proporţionale cu abaterea săvârşită?"

În motivarea cererii s-a arătat că la 13 decembrie 2016 Comisia Europeană a adoptat Decizia 2006/928/CE de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei (denumită în continuare şi Decizia MCV), după data aderării la Uniunea Europeană (denumită în continuare şi UE sau "Uniunea").

Obiectivele de referinţă pe care România trebuie să le atingă, incluse în Anexa la Decizia MCV, prevăd la punctul 2: "Înfiinţarea conform celor prevăzute, a unei agenţii pentru integritate cu responsabilităţi în domeniul verificării patrimoniului, al incompatibilităţilor şi al conflictelor de interes potenţiale, precum şi cu capacitatea de a adopta decizii obligatorii care să poată duce la aplicarea unor sancţiuni disuasive".

Punctul 2 din Decizia 2006/928/CE a fost transpus în legislaţia română prin Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate. Această lege a fost declarată neconstituţională în mare parte prin Decizia CCR 415/2010. În scopul punerii în acord a legii cu Constituţia, a fost adoptată ulterior Legea nr. 176/2010 privind integritatea şi exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative.

Aşadar, Legea 176/2010 este legislaţie de implementare pentru Decizia MCV.

Problema care se pune este următoarea: în ce măsură Decizia MCV se mai încadrează în limitele competenţelor Uniunii, după reaşezarea acestora prin Tratatul de la Lisabona, intrat în vigoare la 01.12.2009.

Efectele Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în Cauza C-201/14 Bara şi alţii asupra evaluărilor efectuate de Agenţia Naţională de Integritate - ANI.

Întrebarea nr. 2 este prilejuită de o hotărâre preliminară pronunţată recent de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene la solicitarea unei instanţe din România, în privinţa interpretării Directivei 95/46 privind protecţia datelor cu caracter personal (denumită în continuare şi "Directivă"), în cauza C-201/14 Bara şi alţii.

Cererea de trimitere preliminară a fost formulată în cadrul unui litigiu între d-na E. şi alţii, pe de o parte, şi preşedintele Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, pe de altă parte, privind prelucrarea unor date personale.

Problema transmiterii datelor cu caracter personal fără informarea persoanei vizate se pune şi în cazul evaluărilor privind incompatibilităţile efectuate de ANI.

Scopul Agenţiei Naţionale de Integritate-ANI este asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice (art. 8 din Legea 176/2010).

Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenţiei se desfăşoară cu privire la situaţia averii existente pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor persoanelor care îndeplinesc funcţii şi demnităţi publice.

În temeiul art. 15 din Legea 176/2010, pe parcursul desfăşurării evaluării averii, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii.

Astfel, la solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice şi juridice, conducătorii autorităţilor, ai instituţiilor sau ai societăţilor publice ori private, precum şi cei ai regiilor autonome sunt obligaţi să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informaţiile, înscrisurile şi documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum şi date, informaţii sau documente pe care le deţin, care ar putea conduce la soluţionarea lucrării.

Aceste prevederi se aplică în mod corespunzător şi în cazul evaluării conflictului de interese sau incompatibilităţii (art. 20 alin. (5) din Legea 176/2010).

Argumentul reţinut de instanţa europeană în Cauza Bara cu privire la art. 315 din Legea 95/2006, este valabil, mutatis mutandis, în privinţa prevederilor art. 15 din Legea 176/2010, în sensul că acesta din urmă nu face decât să se refere, în principiu, la transmiterea acestor date personale deţinute de autorităţi, de instituţii publice şi de alte instituţii, în timp ce definiţia informaţiilor transmisibile, precum şi modalităţile de efectuare a transmiterii acestor informaţii au fost elaborate nu prin intermediul unei măsuri legislative, ci prin intermediul unor protocoale administrative, care nu fac obiectul unei publicări oficiale.

Conformitatea sancţiunii complementare a interdicţiei exercitării de funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi şi principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Potrivit art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010: "Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului".

Această prevedere legală are drept consecinţă, în privinţa reclamantului, faptul că acesta se expune unor sancţiuni grave şi anume încetarea funcţiei publice şi interdicţia de a mai ocupa orice funcţie publică aleasă, timp de 3 ani, în cazul în care contestaţia sa împotriva Raportului de evaluare AN,I este respinsă.

Legea 76/2010 este legislaţie de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispoziţiile Cartei se adresează şi statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanţiile conţinute de Cartă se aplică şi în privinţa Legii 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani (aşa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014)-sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat, în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă o serie de drepturi şi principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporţionalităţii pedepselor.

În acelaşi timp, problema conformităţii cu Carta se pune şi în privinţa art. 15 alin. (1), care garantează dreptul de a-şi alege ocupaţia, precum şi în privinţa dreptului de a fi ales, drept garantat de art. 39-40.

4.2. De asemenea, recurentul a solicitat admiterea cererii de solicitare a Curţii Europene a Drepturilor Omului emitere a unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului:

1. Procedura de evaluare a situaţiilor de incompatibilitate desfăşurată de ANI în temeiul Legii 176/2010, care potrivit legislaţiei naţionale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii?

2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, procedurii de evaluarea a situaţiilor de incompatibilitate i se aplică principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor?

3. Sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice (alese) pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, care se aplică direct/automat, în virtutea legii, în cazul constatării definitive a unei situaţii de incompatibilitate este compatibilă cu principiul proporţionalităţii şi pedepselor (art. 3, 6 şi 7 CEDO)?

4. Imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, sancţiune care intervine automat, în temeiul legii, reprezintă o ingerinţă nejustificată/disporporţionată a dreptului de acces la justiţie/la o cale de atac efectivă şi astfel contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

În motivarea cererii se susţine că, în scopul asigurării unei jurisprudenţe cât mai unitară între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum şi al degrevării instanţei europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, Curtea a adoptat Protocolul nr. 16 la Convenţie, protocol care reglementează procedura de emitere a unui aviz consultativ cu rolul de a facilita/îndruma aplicarea Convenţiei şi a jurisprudenţei aferente de către instanţele naţionale.

Anul acesta, Protocolul 16 CEDO a fost ratificat şi de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 560 din 08.06.2022).

În conformitate cu dispoziţiile articolului 2 din Legea 173/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate solicita Curţii EDO, în cauzele în care este învestită cu judecarea cauzei în recurs, emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la acesta, în cazul în care apreciază că un astfel de aviz îi este necesar pentru soluţionarea litigiului cu care a fost sesizată.

Prin Raportul de evaluare nr. x/22.10.2018, întocmit de către Agenţia Naţională de Integritate în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 176/2010, s-a reţinut încălcarea de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor întrucât . . . . . . . . . .

Împotriva Raportului de evaluare întocmit de către intimata Agenţia Naţională de Integritate, recurentul-reclamant a formulat contestaţie, solicitând anularea acestuia ca fiind netemeinic şi nelegal.

Prin sentinţa nr. 73 din 21.10.2020, Curtea de Apel Bacău a respins contestaţia formulată de către recurentul-reclamant D..

Împotriva acestei sentinţe, recurentul-reclamant A. a formulat recursul care face obiectul prezentului dosar.

Cu privire la primele două chestiuni de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a incompatibilităţilor, desfăşurată potrivit Legii 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) CEDO, căreia i se aplică principiile şi garanţiile CEDO în această materie, cea mai importantă care îşi găseşte aplicabilitatea în prezenta cauză fiind proporţionalitatea pedepselor şi a sancţiunilor.

A subliniat că domeniul incompatibilităţilor este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât şi prin gravitatea sancţiunilor aplicabile.

Potrivit unei jurisprudenţe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului naţional (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracţiuni, ci şi unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcţie de alte două criterii alternative, aşa cum a decis Curtea în Cauza Engel ş.a. c. Olandei: Natura abaterii, Natura şi gravitatea sancţiunii.

În privinţa naturii abaterii, dacă aceasta urmăreşte un scop punitiv, şi nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenţiei. Referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităţilor, din conţinutul art. 25 din Legea 176/2010, care o defineşte, observă că are un caracter exclusiv punitiv: atât sancţiunea principală a eliberării din funcţie, cât şi sancţiunea interdicţiei de a ocupa orice funcţie publică electorală timp de 3 ani sunt sancţiuni cu caracter punitiv (de pedeapsă).

De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, sfera de aplicabilitate a incompatibilităţilor este foarte largă, vizând practic toate persoanele care îşi desfăşoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaţilor din economie. Cu alte cuvinte, una din trei persoane angajate în România se supune acestui regim al incompatibilităţilor.

Totodată, CEDO a stabilit că o procedură este penală atunci când este desfăşurată de o autoritate publică cu competenţe legale privind aplicarea unor măsuri de constrângere. Or, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfăşurată de ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competenţa legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicare unor sancţiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale - încetarea funcţiei, interdicţii ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfăşura o activitate economică pentru o perioadă predefinită de 3 ani.

De asemenea, sancţiunea este penală, dacă prin norma în cauză se urmăreşte protecţia unui interes general, de regulă, instituită prin norme de drept penal. Interesul general legat de integritatea în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi de prevenirea corupţiei instituţionale, care sunt scopurile declarate expres ale Legii nr. 176/2010, este apărat, de regulă, prin mijloace penale, respectiv infracţiunile de corupţie şi de serviciu din C. pen.

La aceeaşi concluzie se ajunge şi dacă se analizează şi cel de-al treilea criteriu impus de CEDO, şi anume gravitatea sancţiunilor aplicabile: potrivit aceluiaşi articol de lege, incompatibilitatea se pedepseşte (printre altele) cu interdicţia de a ocupa funcţii publice alese timp de 3 ani, care este identică cu o pedeapsă penală, şi anume "interzicerea exercitării, pentru o perioadă de la 1 la 5 ani, a dreptului de a fi ales în autorităţile publice sau în orice alte funcţii publice", pedeapsă penală complementară prevăzută de art. 66, alin. (1), lit. a) din C. pen.

Se poate considera că interdicţia conţinută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 e chiar mai gravă decât pedeapsă penală complementară, prevăzută de art. 66, alin. (1), lit. a) din C. pen., fiindcă sancţiunea disciplinară se aplică exclusiv pentru o perioadă de 3 ani, care nu permite individualizarea proporţională, în timp ce pedeapsa penală permite aplicarea ei într-un cuantum mai redus decât acela de 3 ani.

De asemenea, interdicţiile aplicate ca urmare a incompatibilităţilor sunt făcute publice, fiind afişate on-line pe site-ul de internet al ANI.

Spre deosebire de acest "cazier administrativ" on-line ad hoc, nereglementat prin lege, cazierul judiciar, în care se înscriu condamnările penale, potrivit Legii 290/2004, nu poate fi accesat decât de persoana în cauză şi de autorităţile publice din sistemul de apărare, ordine publică, siguranţă naţională şi justiţie, aşadar nu poate fi accesat de orice persoană, cum se întâmplă cu interdicţiile aplicate ca urmare a unui incompatibilităţi, afişate public pe internet.

Elementul înscrierii în cazierul judiciar a fost luat în considerare de Curte când a analizat caracterul penal al abaterii.

Pe cale de consecinţă, având în vedere argumentele prezentate anterior, apreciază că fiind fără dubiu că abaterea administrativă a incompatibilităţilor prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 urmăreşte un scop exclusiv punitiv şi conduce la aplicarea unor sancţiuni grave, de natură penală, deci această faptă este de natură penală, iar procedura de evaluare a incompatibilităţi este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenţie.

Cu toate acestea, prin raportare la jurisprudenţa naţională cu privire la această chestiune care este neunitară, consideră că se impune ca instanţa să solicite emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea EDO fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Aplicarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor în materia incompatibilităţi şi conformitatea interdicţiei exercitării de funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010, cu drepturi şi principii garantate de Convenţie (art. 3, 6 şi 7).

Potrivit art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010:

"Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau fală de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului."

Această prevedere legală are drept consecinţă, în privinţa recurentei-reclamante, aplicarea interdicţiei de a mai ocupa orice funcţie publică numită (care nu a fost obţinută prin alegeri, ne-electorală, cum o numeşte legea), cât şi interdicţia de a ocupa orice funcţie aleasă, timp de 3 ani.

Această sancţiune de o gravitate extremă se aplică fără a fi individualizată, potrivit principiului proporţionalităţii, atât sub aspectul duratei, cât şi a sferei funcţiilor interzise: se aplică exclusiv pentru o durată de 3 ani, iar funcţiile interzise sunt toate funcţiile alese, de la consilier local până la Preşedintele Republicii.

În acest context, se pune problema dacă sancţiunea interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani, sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă drepturile şi principiile garantate de Convenţie.

Severitatea unei sancţiuni trebuie să corespundă gravităţii încălcării în cauză, o astfel de cerinţă decurgând din articolele 3, 6 şi 7 din Convenţie (a se vedea în acest sens cauza Vinter şi alţii împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09,130/10 şi 3896/10, punctul 836 şi 1027).

În concluzie, principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea aplicată să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca la determinarea sancţiunii, precum şi la stabilirea cuantumului sancţiunii să se ţină seama de împrejurările individuale ale speţei. Or, aceste aspecte al proporţionalităţii sunt încălcate de sancţiunea interdicţiei privind ocuparea oricărei funcţii alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

Imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicţiei de a mai ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

Art. 13 CEDO impune/garantează existenţa (în dreptul intern) unei căi de atac în faţa unei "instanţe naţionale competente" care să ofere posibilitatea Recurentului de a obţine examinarea conţinutului unui capăt de cerere justificabil precum şi acordarea unei reparaţii corespunzătoare (a se vedea în acest sens cauzele Powell şi Rayner împotriva Regatului Unit, 1990, pct. 31, De Souza Ribeiro împotriva Franţei (MC), 2012, pct. 78; Centrul de Resurse Juridice în numele lui Valentin Câmpeanu împotriva României (MC), 2014, pct. 148).

Astfel, recurenta-reclamantă F. trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunţarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenţia sa (respectiv analiza interdicţiei prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporţionalităţii).

Cu toate acestea, în prezenta cauză, o eventuală soluţie de respingere a recursului formulat de recurenta-reclamantă F. atrage în mod automat aplicarea sancţiunii interdicţiei de 3 ani în temeiul legii, ope legis. Aşadar este exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancţiuni. De altfel, sancţiunea în cauză este conţinută de raportul de evaluare contestat, fiind menţionată expres în penultima pagină a acestui raport, la secţiunea de concluzii.

Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicţii (sancţiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept:

"51. Cât priveşte dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de trei ani (...)

52. Această sancţiune operează automat atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. (...) Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunţate aceste consecinţe juridice este lipsit de relevanţă, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziţia prefectului cu privire la această sancţiune, iar instanţa de judecată nu ar putea înlătura aceste consecinţe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative".

Lipsa unei alte proceduri în cadrul căreia interdicţia de a mai ocupa funcţii publice pe o perioadă de 3 ani să fie analizată/individualizată rezultă şi din analiza comparată a actualei reglementări (art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010) şi a reglementării anterioare (art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007). Astfel, art. 47 alin. (2) din Legea 144/2007 prevedea "Interdicţia se dispune ca sancţiune complementară, prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă, în cazul confiscării unei părti din averea dobândită sau a unui bun determinat ori în cazul conflictelor de interese". Spre deosebire de vechea reglementare, în Legea 176/2010 nu mai există nicio dispoziţie similară, care să reglementeze procedura de aplicare a interdicţiei.

Cu alte cuvinte, este evident că sancţiunea interdicţiei intervine automat, de drept (ope legis), sancţiune care nu mai face obiectul unei alte proceduri, administrative sau judiciare, aşa că aplicarea. întinderea si efectele ei se impune a fi clarificate prin solicitarea de emitere a unui aviz consultativ, pentru că, odată încheiată această procedură şi rămas definitiv raportul ANI, interdicţia începe să producă efecte în temeiul legii.

Aşadar, chestiunea de principiu vizată de recurenta-reclamantă derivă din imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii, aspect ce pune în discuţie compatibilitatea acestei prevederi cu dreptul la o cale de atac efectivă, garantat de art. 13 din Convenţie.

5. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi Oficiul Naţional al Registrului Comerţului şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

De asemenea, au formulat puncte de vedere în legătură cu cererile formulate de reclamant, pe care au solicitat să fie respinse.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând, cu prioritate, cererile subsumate chestiunilor prejudiciale reprezentate de necesitatea pronunţării unei hotărâri preliminare de către CJUE respectiv comunicarea avizului motivat de către CEDO, Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în privinţa acestora, concluzie susţinută de considerentele în continuare arătate.

1. În ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, Înalta Curte constată că aceasta este inadmisibilă.

Potrivit dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Prin urmare C.J.U.E. are competenţa de a răspunde la întrebări preliminare care au ca obiect interpretarea sau validitatea unei norme comunitare.

Procedura preliminară, reprezintă o formă de colaborare, constând în adresarea de către instanţele naţionale a unor întrebări preliminare organelor jurisdicţionale comunitare, în vederea interpretării tratatelor şi a normelor derivând din acestea.

Această procedură instituie un mecanism prin care jurisdicţiile interne şi C.J.U.E. intră în dialog pentru a aplica în mod corect o normă comunitară ce intră în conflict cu o prevedere legală naţională.

Potrivit art. 92 alin. (1) din Regulamentul de procedură, Curtea Europeană de Justiţie se pronunţă prin ordonanţă motivată când: a) Curtea este în mod vădit necompetentă (adică obiectul întrebărilor nu intră în domeniul de aplicare a dreptului Uniunii, cu alte cuvinte litigiul este pur intern, deci Curtea nu are competenţa materială să se pronunţe); b) cererea preliminară este vădit inadmisibilă.

Litigiul este pur intern dacă, ţinând seama de împrejurările speţei, dreptul Uniunii nu poate fi aplicat nici direct, nici indirect.

În mai multe rânduri, Curtea s-a declarat competentă să statueze asupra unor cereri de pronunţare a unor hotărâri preliminare referitoare la dispoziţii ale dreptului Uniunii în cazuri în care situaţia de fapt din cauza principală se situa în afara domeniului de aplicare al acestuia, fiind, prin urmare, de competenţa exclusivă a statelor membre, dar în care aplicabilitatea respectivelor dispoziţii de drept al Uniunii fusese determinată de dreptul naţional, ca urmare a trimiterii realizate de acesta din urmă la conţinutul acelor dispoziţii (ex.: Hotărârea din 3 decembrie 1998, Schoonbroodt, C-247/97, Hotărârea din 7 iulie 2011, Agafiţei, C-310/10).

Din cuprinsul actelor dosarului nu rezultă o astfel de situaţie care să determine aplicabilitatea dispoziţiilor de drept ale Uniunii.

În ceea ce priveşte cauzele de inadmisibilitate a unei cereri preliminare în interpretare, dezvoltate pe parcursul anilor de către Curtea de Justiţie în scopul unei mai bune desfăşurări a procedurii preliminare, acestea sunt următoarele: cererea preliminară nu cuprinde o descriere adecvată a situaţiei de fapt şi de drept; instanţa de trimitere nu explică adecvat de ce îi este necesar răspunsul Curţii pentru soluţionarea litigiului; întrebările nu sunt pertinente pentru soluţionarea litigiului dedus judecăţii instanţei de trimitere sau sunt ipotetice; organismul de trimitere nu întruneşte criteriile pentru a constitui instanţă de trimitere în sensul art. 267 T.F.U.E.; faptele din litigiul principal s-au petrecut înaintea aderării la UE a statului membru căruia îi aparţine instanţa de trimitere; litigiul nu este autentic, ci creat artificial în scopul de a provoca o trimitere preliminară.

Instanţa a cărei decizie în cazul concret nu este supusă niciunei căi de atac în dreptul intern este obligată să se adreseze C.J.U.E. atunci când sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 267 T.F.U.E., adică în cazul în care apreciază că o decizie a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu privire la interpretarea tratatelor sau validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii, îi este necesară pentru soluţionarea cauzei.

Prin urmare, pentru sesizarea C.J.U.E., în această procedură, este necesar ca întrebările adresate să fie pertinente pentru soluţionarea litigiului, adică să aibă legătură cu obiectul litigiului iar normele a căror interpretare se solicită să fie relevante pentru soluţionarea cauzei, adică să se aplice în situaţia care face obiectul acesteia, astfel încât răspunsul Curţii de Justiţie să fie util pentru rezolvarea litigiului.

Aprecierea relevanţei întrebărilor revine instanţei de trimitere.

Astfel, potrivit unei jurisprudenţe constante a C.J.U.E., numai instanţele naţionale care sunt sesizate cu soluţionarea litigiului şi care trebuie să îşi asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunţată au competenţa să aprecieze, luând în considerare particularităţile fiecărei cauze, atât necesitatea unei hotărâri preliminare pentru a fi în măsură să pronunţe propria hotărâre, cât şi pertinenţa întrebărilor pe care le adresează Curţii (a se vedea printre altele Hotărârea din 18 octombrie 1990, Dzodzi, C-297/88 şi C-197/89, punctele 33 şi 34, Hotărârea din 17 iulie 1997, Leur-Bloem, C-28/95, punctul 24, Hotărârea din 8 septembrie 2010, Winner Wetten, C-409/06, Hotărârea din 7 iulie 2011, Agafiţei, C-310/10, punctul 25).

De asemenea, în conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre CJUE şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din Tratatul privind Uniunea Europeană, este de competenţa instanţei naţionale, care este învestită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

Având în vedere această misiune, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a considerat că nu se poate pronunţa cu privire la o întrebare preliminară, când interpretarea dreptului comunitar sau examinarea validităţii unei norme comunitare, cerute de instanţa naţională, nu au nici o legătură cu situaţia de fapt sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea Hotărârea din 16 iunie 1981, Salonia, considerentul 6, 126/80, Rec. p. 1563 şi, nu în ultimul rând, Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 9).

Luând în considerare aceste principii stabilite în practica sa, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12), sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

Instanţa în faţa căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre.

Chiar şi instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanţa unei cereri pentru întrebare preliminară.

Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.

Tot jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Raportat la consideraţiile şi reperele jurisprudenţiale mai sus expuse, Înalta Curte reţine lipsa de pertinenţă, dar şi de utilitate, a întrebărilor propuse, fapt ce determină respingerea cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, formulată în cauză.

Constată Înalta Curte că prin acţiunea dedusă instanţei de fond reclamantul a criticat raportul emis de intimata pârâtă din perspectiva unor cu totul alte motive de nelegalitate, decât cele în temeiul căroraînţelege să formuleze cererile preliminare în recurs.

În acest sens, reclamantul a arătat că raportul contestat este nelegal, dat fiind că a fost întocmit în ciuda faptului că intervenise prescripţia extinctivă a răspunderii administrative a reclamantului, motiv pentru care se impune anularea acestuia.

De asemenea, reclamantul a susţinut că actele efectuate de pârâta ANI în lucrarea nr. x/20.11.2017, inclusiv Raportul de evaluare nr. x/22.10.2018, cu care a fost finalizată această lucrare, sunt lovite de nulitate absolută în temeiul art. 20, coroborat cu art. 13 alin. (2) din Legea 176/2010. În cadrul lucrării nr. 42447/A/ll/20.11.2017, finalizată prin Raportul de evaluare nr. x/22.10.2018, reclamantul a fost informat şi invitat să prezinte un punct de vedere după ce pârâta ANI solicitase şi obţinuse deja de la autorităţi publice date şi informaţii ce îl privesc pe reclamant.

În fine, reclamantul a susţinut că raportul contestat este nelegal şi pentru că nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât situaţia de fapt reţinută în speţă nu întruneşte elementele unei incompatibilităţi.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ca inadmisibilă, întrucât prin întrebările nr. 3 şi nr. 4 se tinde la obţinerea unui răspuns asupra unei chestiuni cu care instanţa fondului nu a fost legal învestită.

Constată Înalta Curte că în cuprinsul contestaţiei formulate de reclamant nu se regăsesc critici subsumate caracterului disproporţionat al soluţiei legislative prevăzute la art. 25 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010.

Atare critici, circumscrise noţiunii de cauză a acţiunii civile, era necesar a fi formulate în faţa instanţei de fond, pentru că invocarea lor direct în recurs încalcă dispoziţiile art. 478 alin. (3) C. civ., potrivit cărora în apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi, dispoziţii aplicabile în mod corespunzător şi în recurs.

Faptul că reclamantul a solicitat instanţei de fond să adreseze CJUE o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare nu are consecinţa învestirii legale a instanţei cu verificarea altor motive de fapt şi de drept subsumate noţiunii de cauză a acţiunii, motive ce trebuie deduse prin cererea introductivă sau prin eventuala cerere completatoare sau modificatoare, cu respectarea condiţiilor art. 204 C. proc. civ.

Referitor la întrebarea nr. 2, soluţia de inadmisibilitate se impune în considerarea faptului că instanţa europeană a pronunţat hotărârea în cauza C-201/14 Bara, în care abordează chestiunea prelucrării datelor cu caracter personal.

În ceea ce priveşte întrebarea nr. 1, Înalta Curte constată că recurentul reclamant nu tinde la obţinerea unei hotărâri de principiu, prin care CJUE să statueze asupra interpretării unor norme din dreptul european ci emite o serie de aprecieri de ordin general, prin care îşi manifestă rezerva asupra imparţialităţii judecătorilor învestiţi cu soluţionarea contestaţiilor formulate împotriva rapoartelor de constatare a incompatibilităţii sau a conflictului de interese, în contextul în care şi magistraţii pot fi supuşi evaluării respectării normelor de integritate tot de către autoritatea pârâtă.

2. În ceea ce priveşte cererea de sesizarea a Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ, Înalta Curte constată că rămând valabile considerentele expuse cu privire la cererea de sesizare a CJUE, fiind de sesizat faptul că motivele pentru care solicită declanşarea mecanismului de cooperare reglementat prin Protocolul nr. 16 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sunt străine pricinii, instanţa de contencios administrativ nefiind învestită cu analiza legalităţii sau temeiniciei raportului de evaluare din perspectiva încălcării garanţiilor inerente unei proceduri considerate de recurentul reclamant ca fiind de natură penală precum şi a proporţionalităţii consecinţelor produse de raportul de evaluare.

Prin urmare, pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că cererea este neîntemeiată, motiv pentru care o va respinge ca atare.

3. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinările formulate, precum şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte costată că recursul este nefondat.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Raportul de evaluare din 22.10.2018, pârâta a reţinut că reclamantul a exercitat mandatul de primar în perioada 2012-2016, iar începând cu data de 24.06.2016 exercită mandatul 2016-2020 de primar al oraşului Târgu Ocna, judeţul Bacău. În Registrul Comerţului persoana evaluată figurează ca deţinând calitatea de titular întreprindere individuală "A. Întreprindere Individuală", începând cu data de 27.10.2010 şi calitatea de membru cooperator şi administrator la Valea Trotuşului Cooperativă Agricolă, începând cu data de 16.02.2012. Din documentele depuse la dosar de persoana evaluată, rezultă că la data de 26.03.2012 acesta a predat administrarea Cooperativei agricole, calitatea de asociat unic, începând cu data de 28.11.2001 şi funcţia de administrator în intervalul 28.11.2001-06.04.2003 la S.C. G. S.R.L.

Reclamantul a exercitat calitatea de titular întreprindere individuală "A. Întreprindere Individuală", în intervalul 18.06.2012-23.05.2015, semnând în această perioadă diferite documente după cum urmează: dosar cerere de plată tranşă II înregistrată la data de 22.08.2012 (cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere, fişa de verificare tehnică şi financiară); dosar cerere de plată tranşă III înregistrată la data de 27.08.2013 (cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, declaraţie pe propria răspundere, fişa de verificare tehnică şi financiară); dosar cerere de plată tranşa IV înregistrată la data de 1.09.2014 (cerere de plată, identificare financiară, raport de execuţie, tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere, fişa de verificare tehnică şi financiară, borderou de achiziţii din data de 26.03.2014, registru-jurnal de încasări şi plăţi pentru perioada 2011-2014, registrul exploataţiei, registrul fermei pentru perioada 2011-2014, registrul fermei venituri din premii şi subvenţii, fişa de verificare privind menţinerea criteriilor de eligibilitate şi selecţie); dosar cerere de plată tranşa V înregistrată la data de 22.10.2015 (cerere de plată, fişa de verificare tehnică şi financiară, certificat privind înscrierea în Registrul Fermierilor, identificare financiară, raport de execuţie, tabelul privind stabilirea dimensiunii economice a fermei, declaraţie pe propria răspundere).

Se menţionează, de asemenea că în perioada 18.06.2011-23.05.2015 "A. Întreprindere Individuală" a realizat venituri din comercializarea animalelor (purcei, viţei) şi a produselor de origine animală (lapte) în sumă totală de 122.025 RON (aşa cum rezultă din raportul de execuţie din data de 15.08.2012, valoare comercializată 33.000 RON, raportul de execuţie din data de 21.08.2013, valoare comercializată 34.500 RON, raportul de execuţie din data de 20.08.2014, valoare comercializată 26.220 RON şi raportul de execuţie din data de 07.09.2015, valoare comercializată 28.800 RON).

Referitor la presupusa incidenţă a motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 din Noul C. proc. civ., după cum rezulta din conţinutul recursului, recurentul nu dezvoltă acest motiv de casare, nu indică care sunt regulile de procedură pe care le-ar fi încălcat instanţa de fond, fiind indicat doar în mod generic.

Pe de altă parte, raportat la conţinutul normei legale, invocarea acestui motiv de casare este nefondată, întrucât instanţa de fond, prin prisma soluţiei date, respectiv de respingere a acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată, nu a încălcat nicio regulă de procedură (ex: necompetenţa instanţei, lipsa procedurii de citare a părţii, incompatibilitatea judecătorului), de natură să atragă sancţiunea nulităţii prevăzută de legiuitor la art. 174 din Noul C. proc. civ.

Referitor la presupusa nemotivare a sentinţei (motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ.), invocată de recurentul-reclamant, acesta este nefondat, întrucât sentinţa recurată este amplu motivată, şi nu cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea normelor imperative de drept material privitoare la prescripţia extinctivă a răspunderii administrative Înalta Curte constată că, situaţia de incompatibilitate a fost reţinută în sarcina recurentului pentru perioada în intervalul 18.06.2012 - 23.05.2016, iar activitatea de evaluare a fost declanşată la data de 20,11.2017, astfel că nu este incident termenul de prescripţie de 3 ani la care face referire recurentul.

În ceea ce priveşte criticile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este nelegală întrucât raportul nu are temei legal, acesta întemeindu-se pe o serie de dispoziţii echivoce, neclare şi greu de înţeles, imprevizibilitatea acestora reprezentând o cauză care înlătură o eventuală răspundere juridică, Înalta Curte constată că acestea sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Textul art. 87, alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 a fost supus controlului de constituţionalitate, Curte Constituţională, prin deciziile pronunţate considerându-l constituţional, sens în care a reţinut că, "incompatibilitatea stabilită prin dispoziţiile legale criticate reprezintă o măsură/necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, precum şi pentru prevenirea si combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice ".

Nu poate fi reţinute ca fondate susţinerile recurentului întrucât legiuitorul a prevăzut la art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ. că "în cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ., referirile la comercianţi se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerţului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/21990 privind registrul comerţului republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu cele aduse prin prezenta lege ".

Nici susţinerile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât actele efectuate de inspectorul de integritate sunt lovite de nulitate absolută, în raport cu dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, nu sunt întemeiate şi nu pot fi primite.

În procedura de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, reglementată în secţiunea a 3-a a Legii nr. 176/2010, legiuitorul a permis inspectorilor de integritate să demareze activitatea de evaluare chiar anterior informării persoanei în cauză, o atare activitate implicând evaluarea declaraţiilor şi "obţinerea altor date şi informaţii". Interpretarea gramaticală a textului legal citat conduce la concluzia că inspectorilor de integritate li s-a permis derularea activităţii de evaluare chiar prin colectarea de date şi informaţii de la persoane fizice ori juridice, anterior informării persoanei şi solicitării punctului de vedere al acesteia, o atare măsură fiind necesară doar în ipoteza în care s-au identificat, în cursul activităţii astfel derulate, elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate sau de conflict de interese, în speţă, inspectorul de integritate, urmare a declanşării procedurii de evaluare cu privire la respectarea regimului juridic al conflictelor incompatibilităţilor pe perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice în lucrarea înregistrată cu.nr: x/20.11.2017, a trimis către, recurent informarea cu privire la declanşarea evaluării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, informare ce a fost înregistrată sub nr. x;2017. Informarea a fost trimisă la adresa de domiciliu a reclamantului, prin scrisoare recomandată, cu confirmare de primire.

Cum procedura evaluării s-a declanşat în data de 20.11.2017, inspectorul de integritate a solicitat informaţii referitoare la reclamant de la instituţiile şi autorităţile publice, persoane juridice de drept public sau privat numai după informarea trimisă recurentului şi menţionată anterior.

Astfel, după informarea reclamantului, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, s-a procedat la solicitarea de date, documente şi informaţii care nu sunt publice, de la instituţii şi autorităţi publice, persoane fizice şi juridice, care sunt necesare desfăşurării activităţii de evaluare, începând cu data de 13.12.2017 (Primăria oraşului Târgu Ocna, O.N.R.C, Serviciul Fiscal municipal Oneşti).

Recurentul a fost informat prin adresa nr. x/29.05.2018 cu privire la faptul că au fost identificate elemente în sensul existenţei unei stări de incompatibilitate, potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, şi a fost informat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de către un avocat, adresa fiind primită de recurent la data de 05.06.2018.

În ceea ce priveşte criticile recurentului potrivit cărora sentinţa este dată cu încălcarea dispoziţiilor privind dreptul la apărare în procedura administrativă, având în vedere ignorarea punctului de vedere exprimat, Înalta Curte reţine că din analiza informaţiilor transmise de instituţiile competente, a rezultat faptul că acesta a deţinut simultan două funcţii incompatibile, respectiv pe cea de primar şi pe cea de comerciant persoană fizică.

Pe de altă parte, tocmai pentru a garanta respectarea dreptului la apărare al persoanelor evaluate, Legea nr. 176/2010 stipulează în mod expres la art. 22 faptul că "(1) Persoana care face obiectul evaluării poate contesta raportul de evaluarea conflictului de interese sau a incompatibilităţii în termen de 15 zile de la primirea acestuia, la instanţa de contencios administrativ".

Prin urmare, dreptul la apărare al recurentului a fost respectat în cauză prin însăşi exercitarea şi formularea contestaţiei împotriva Raportului de evaluare, acesta având posibilitatea de a formula toate apărările considerate a fi oportune.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este pronunţată cu ignorarea totală a unei cauze exoneratoare a răspunderii şi anume respectarea dispoziţiilor legale care reglementau Proiectul Ferma de semi-subzistenţă Înalta Curte reţine faptul că "renunţarea la întreprinderea Individuală (...) ar fi îndemnat încălcarea dispoziţiilor legale (atât europene cât şi naţionale) ce reglementau Proiectul Ferma de semisubzistenţă" nu înlătură starea de incompatibilitate reţinută în sarcina sa.

Incompatibilităţile funcţiei de primar sunt expres prevăzute de Legea nr. 161/2003, printre acestea regăsindu-se şi exercitarea acestei funcţii simultan cu deţinerea calităţii de comerciant persoană fizică, fără ca legiuitorul să reglementeze vreo cauza exoneratoare.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din legislaţia Uniunii Europene privind protecţia datelor cu caracter personal, prin raportare la Cauza Bara, Înalta Curte reţine că analogia nu îşi găseşte aplicabilitate în speţă, având în vedere faptul că nu se poate asimila un act administrativ emis de o autoritate publica centrală (cum s-a întâmplat în cauza Bara) şi un act normativ cu caracter special, emis de puterea legislativă, cum este cazul Legii nr. 176/2010.

Transmiterea de date şi de informaţii de la instituţiile sau autorităţile statului sau de la alte persoane de drept privat către Inspectorii de integritate are bază legală în conţinutul art. 15 din Legea nr. 176/2010, ceea ce este reglementat prin protocoale fiind doar procedurile pe care această transmitere o implică.

Situaţia este semnificativ diferită faţă de cea expusă Curţii Europene în cauza Bara, care supuneau atenţiei o serie de norme cuprinse doar în unele protocoale încheiate între două autorităţi publice centrale şi prin intermediul cărora erau valorificate date ce nu erau destinate publicităţii.

Referitor la susţinerile recurentului potrivit cărora sentinţa recurată este pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legeanr. 161/2003, Înalta Curte constată că în mod temeinic şi legal instanţa de fond a reţinut faptul că: "susţinerea reclamantului precum că nu a desfăşurat activitate comercială este nefondată."

Astfel, aşa cum rezultă din rapoartele de execuţie din perioada 2012 - 2015, A. Întreprindere Individuală a realizat venituri din comercializarea animalelor (purcei, viţei) şi a. produselor de origine animală (lapte) în sumă totală de 122.025 RON.

De asemenea, din adresele transmise de către O.R.C. privind menţiunile făcute cu referire la întreprinderea Individuală înfiinţată de recurent din 2010, a rezultat faptul că acesta a semnat declaraţii privind veniturile din activităţi, agricole impuse pe norme de venit (aşa cum rezulta din evidenţele Administraţiei Judeţene a Finanţelor Publice Bacău).

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că nu are relevanţă şi nu poate constitui cauză de înlăturare a acestui caz de incompatibilitate faptul că în perioada exercitării funcţiei de primar, administrarea întreprinderii individuale "A. Întreprindere Individuală" a fost deţinută de soţia sa, C. în baza procurii speciale autentificată sub nr. x/07.06.2012, întrucât, deşi există această procură, recurentul a exercitat în mod efectiv calitatea de titular întreprindere individuală (a semnat diferite documente în vederea obţinerii tranşelor II -V din proiectul "Fermă de semi-subzistenţă a Î.I. A. în oraşul Tg. Ocna, jud. Bacău" şi declaraţiile privind veniturile din activităţi agricole impuse pe norme de venit).

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt. neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene ca inadmisibilă.

Respinge cererea de solicitare a avizului consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 73/2020 din 21 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.