Electricity regulatory order classified as normative act; time-barred annulment action quashed and remanded.

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 31.12.2019, reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniiul Energiei, repunerea în termenul de formulare a acţiunii în anularea Ordinului nr. 12/2016 prevăzut de art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 aprobată prin Legea nr. 160/2012, iar în temeiul art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007 aprobată prin Legea nr. 160/2012 şi art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, a solicitat:

- anularea Ordinului nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanţă pentru serviciul de transport al energiei electrice şi pentru serviciul de sistem publicat în M.O. nr. 279 din data de 13 aprilie 2016 şi obligarea intimatei la modificarea prevederilor art. 13 alin. (3) al Standardului aprobat prin ordinul contestat, respectiv a pct. 1 de la Anexa 5, ori la emiterea unui Ordin care să vizeze "compensarea" exclusiv a consumatorilor, clienţii finali casnici, prin excluderea formulării actuale "utilizatorii RET", în speţă pin excluderea "producătorilor", cu cheltuieli de judecată, pentru următoarele motive:

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 139 din 9 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de repunere în termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune.

A admis excepţia tardivităţii introducerii cererii şi a respins cererea formulată de reclamanta S.N. Nuclearelectrica S.A., în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniiul Energiei, având ca obiect "anulare acte emise de autorităţile de reglementare - ORDIN NR. 12/2016 - email", ca fiind tardiv introdusă.

A admis în parte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2017, privind modificarea şi completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 şi Legii gazelor nr. 351/2004, aprobată prin Legea Nr. 160 din 2 octombrie 2012.

A respins, în rest, ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 139 din 9 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat critici ce se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a dezvoltat următoarele critici:

Instanţa de fond a reţinut: analizând conţinutul Ordinului Preşeditelui ANRE nr. 12/20.03.2016 privind aprobarea Standardului de performanţă pentru serviciul de transport al energiei electrice şi pentru serviciul de sistem, curtea reţine că acesta are natura juridică a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică centrală, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1) Ut. c din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar acţiunea în anulare a Ordinului nr. 12/30.03.2016 trebuie să fie introdusă în termen de 30 de zile de la data publicării acestuia în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prin recalificarea naturii juridice a actului contestat, Ordinul nr. 12/2016, din act normativ cu caracter secundar cum pretindem noi, în act administrativ individual, Curtea de Apel a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, ceea ce constituie motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 4 C. proc. civ.

Astfel, atunci când legiuitorul, în cazul de faţă chiar puterea legiuitoare - Parlamentul României, a făcut deja calificarea ordinelor ca fiind acte normative, judecătorul nu putea interveni peste această calificare legală atribuind, fără temei legal - aspect încadrabil la art. 488 pct. 8 C. proc. civ. -, o altă natură juridică actului atacat de noi.

Prin legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, la art. 3 alin. (2), legiuitorul a indicat ordinele ca făcând parte din categoria actelor normative: Normele de tehnică legislativă se aplică, în mod corespunzător, şi la elaborarea şi adoptarea proiectelor de ordine, instrucţiuni şi de alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autorităţile administraţiei publice locale.

In aceeaşi lege, se reconfirmă apartenenţa ordinelor la categoria actelor normative şi la art. 11 alin. (1) In vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

De altfel noţiunea de "intrare în vigoare", aplicabilă ordinelor, nu se poate referi la un act administrativ individual care se comunică exclusiv subiectului/subiecţilor de drept cărora un asemenea act li se adresează şi care, de la momentul comunicării, începe să producă efecte juridice.

O a treia confirmare a voinţei clare şi explicite a legiuitorului vine din cuprinsul Capitolului VIII al Legii nr. 24/2000: Norme cu privire la ordinele, instrucţiunile şi celelalte acte normative emise de conducătorii ministerelor şi ai altor organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau de autorităţile administrative autonome, care cuprinde Art. 77: Actele date în executarea unui act normativ

Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor Guvernului. In formula introductivă a acestor acte normative vor fi cuprinse toate temeiurile juridice prevăzute la art. 42 alin. (4).

Or, în preambulul Ordinului nr. 12/2016 se arată explicit de către ANRE: Având în vedere prevederile art. 3 pct. 71 şi 79 şi ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare,

In temeiul prevederilor art. 9 alin. (1) Ut. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei emite următorul ordin: (...)

Recurenta-reclamantă apreciază că se află în ipoteza descrisă de art. 77 din Legea nr. 24/2000, ordinul ANRE fiind emis pe baza şi în executarea unor legi, întrucât acest ordin a venit în întâmpinarea unei nevoi de reglementare la nivel secundar a unor chestiuni pe piaţa de energie electrică.

O a patra confirmare din cuprinsul Legii nr. 24/2000 se regăseşte la Art. 78: Sfera reglementării: Ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte trebuie să se limiteze strict Ia cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.

Or, dacă titlul Legii nr. 24/2000 arăta, de la bun început, că se referă la acte normative, nu se poate face o recalificare a Ordinului nr. 12/2000 ca act administrativ individual în contra voinţei legiuitorului, apelând la prevederile Legii contenciosului administrativ, pentru că se încalcă separaţia puterilor în stat, instanţa depăşindu-şi atribuţiile strict jurisdicţionale.

Voinţa legiuitorului fiind clară şi explicită, instanţa nu putea proceda la interpretarea acesteia, urmând a o denatura grav, aşa cum s-a întâmplat în speţă. Puterea de intervenţie a instanţei de judecată prin interpretarea voinţei legiuitorului se exercită numai atunci când voinţa legiuitorului se manifestă în texte legale distincte, ce trebuie coroborate, ori când ea nu se suficient de evidentă din textul actului normativ, ceea ce aici nu este cazul.

Faţă de menţinerea unei calificări a Ordinului nr. 12/2016 ca fiind act administrativ individual ce poate fi contestat oricând pe calea excepţiei de nelegalitate, câtă vreme există pe rol dosarul nr. x/2020 în care hotărârea este neredactată, aşadar nedefinitivă, recurenta apreciază că poate invoca excepţia de nelegalitate în cadrul soluţionării căii de atac a apelului, ANRE însuşi va fi pus în situaţia de a nu se putea apăra acolo, nefiind parte, spre deosebire de împrejurarea analizării actului ca act normativ în cadrul procesual de faţă, unde este parte şi se poate apăra. Calificarea ca act administrativ individual este, în concluzie, chiar în defavoarea ANRE care a invocat-o fără a analiza şi anticipa situaţia profund defavorabilă în care se pune singură.

În ceea ce priveşte susţinerea motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 Codn proc. civ., recurenta apreciază că motivarea instanţei este prea sumară, în sensul că aceasta nu pare să fie analizat motivele invocate şi nu a expus raţionamentul pentru care a considerat că invocarea pentru prima dată împotriva noastră a unei interpretări inedite a Ordinului nr. 12/2016 (în sensul că s-ar cuveni compensări numai în cazul nerespectării standardului de performanţă şi acestea limitate la suma de 2.000 de RON) ar fi putut fi anticipată de la publicarea în Monitorul Oficial.

Cu privire la al treilea motiv de recurs, încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii raportat la soluţia de admitere a excepţiei de tardivitate şi nelegalitatca calificării termenului de exercitare a acţiunii în contenciosul administrativ special pe O.U.G. nr. 33/2007 recurenta apreciază că excepţia tardivităţii poate fi admisă în raport de nerespectarea unui termen de decădere, a unui termen procedural stabilit de lege sau judecător pentru înfăptuirea unor acte de procedură.

În cauză, Legea specială, O.U.G. nr. 33/2007, prevede, la art. 5 alin. (7), un termen de 30 de zile de la data la care au fost notificate actele administrative cu caracter individual părţilor interesate. Acest termen este doar mai scurt decât cel de la art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, dar are aceeaşi natură juridică: este termen de prescripţie, nu de decădere.

Confundarea unui termen de decădere cu unul de prescripţie este nelegală. Confuzia pe care o face instanţa de fond asupra naturii juridice a termenelor, fără a remarca paralelismul sau similitudinea dintre reglementările din legea specială şi din cea generală este evidentă. Motivul poate fi încadrat şi la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme există calificarea legală, dată de legiuitor, a naturii termenului de exercitare a acţiunii în contencios administrativ ca termen de prescripţie (iar prescripţia este o excepţie de fond, peremptorie, nu o excepţie de procedură), calificare pe care o instanţă de judecată nu o poate înlătura, căci demersul său excede puterii judecătoreşti (art. 488 pct. 4 C. proc. civ.).

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglemnetare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare la data de 18.05.2021 prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, precum şi în conformitate cu art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este fondat în considerarea celor în continuare arătate.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea reclamantei ca fiind tardiv introdusă, apreciind în esenţă că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanţă pentru serviciul de transport al energiei electrice şi pentru serviciul de sistem are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual.

Înalta Curte, în dezacord cu opinia instanţei de fond care a stat la baza soluţiei de admitere a excepţiei tardivităţii introducerii cererii, constată, mai întâi, că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 privind aprobarea Standardului de performanţă pentru serviciul de transport al energiei electrice şi pentru serviciul de sistem este emis având în vedere prevederile art. 3 pct. 71 şi 79 şi ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012, cu modificările şi completările ulterioare, prevederile art. 9 alin. (1) lit. h) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012

Totodată, Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, astfel că Înalta Curte reţine că acest ordin A.N.R.E. are un caracter normativ.

În doctrina de specialitate şi jurisprudenţa secţiei de specialitate a instanţei supreme, actele administrative cu caracter individual au ca obiect soluţionarea unei probleme punctuale şi se adresează unui subiect determinat/unor subiecte determinate sau determinabile în procesul de aplicare a actului administrativ individual respectiv. În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ acestea au în vedere reglementarea unei situaţii/unor situaţii generale, iar efectele acestora se produc erga omnes/se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi.

Nu se poate reţine că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016, are un grad de adresabilitate limitat ci vizează toţi participanţii la întreaga piaţă de energie electrică. Relevante în acest sens sunt prevederile art. 7, art. 17 alin. (2) lit. d), e) şi f) şi alin. (3), art. 19 alin. (2), art. 29, sau art. 41 din Anexa Ordinului.

Cu toate acestea pentru stabilirea caracterului normativ sau individual al unui act administrativ, nu interesează numărul concret al destinatarilor, ci modul de redactare al normei; dacă aceasta cuprinde o formulare cu caracter generic şi impersonal, adresată unor destinatari neidentificaţi expres prin norma respectivă, atunci are caracter normativ; dacă destinatarii sunt individualizaţi prin chiar actul respectiv, atunci cu siguranţă actul are caracter individual.

Nu se poate reţine că simpla stabilire a unei anumite condiţii privind destinatarii, duce la stabilirea caracterului individual al actului; în general, orice act normativ are un anumit "public" căruia i se adresează, specializat în raport de specificul actului respectiv.

În ceea ce priveşte cerinţa ca destinatarii actului administrativ să fie individualizaţi, simpla precizare a unei categorii de subiecte, fie ea restrânsă numeric sau chiar identificabilă în baza evidenţelor oficiale, nu este suficientă, ceea ce determină existenţa unui act administrativ cu caracter normativ.

Actul administrativ cu caracter normativ cuprinde reglementări cu caracter general- obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecţi, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, iar nu fiecare beneficiar în parte. Pe când, actul administrativ individual se adresează unui anume destinatar sau unei pluralităţi de destinatari, determinaţi expres în conţinutul său.

Înalta Curte reţine, astfel, caracterul de act normativ al ordinului atacat, pentru că acesta nu individualizează expres destinatarii săi astfel că Ordinul nr. 12 din 30 martie 2016 este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, respectiv art. 3 pct. 71 şi 79 şi ale art. 36 alin. (1) din Legea energiei electrice şi a gazelor naturale nr. 123/2012.

Un argument suplimentar al caracterului normativ al acestuia este publicarea acestuia în Monitorul Oficial, conform art. 5 alin. (5) din O.U.G. nr. 33/2007, care instituie în sarcina ANRE obligaţia de publicare a ordinelor. Astfel, aplicând argumentul per a contrario, dacă Ordinul nr. 12/2016 ar fi fost un act administrativ cu caracter individual, nu ar exista nici un temei legal pentru ca acesta să fi fost publicat în Monitorul Oficial.

Deopotrivă, Înalta Curte consideră că sfera persoanelor vizate de prevederile actului administrativ în discuţie şi în privinţa cărora acesta produce efecte juridice sunt evidenţiate clar în prevederile art. 2 din Ordin, conform cărora: "Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A. şi operatorii economici din sectorul energiei electrice duc la îndeplinire prevederile prezentului ordin, iar entităţile organizatorice din cadrul Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei urmăresc respectarea prevederilor prezentului ordin." Din cuprinsul acestui articol se desprinde clar ideea ca actul administrativ atacat produce efecte erga omnes, deoarece nu sunt nominalizaţi expres operatorii economici vizaţi de ordin, ci alături de Compania Naţională de Transport al Energiei Electrice "Transelectrica" - S.A sunt menţionaţi la modul general şi operatorii economici din domeniul energiei.

Faţă de această constatare trebuie reţinut că, un act administrativ este fie normativ, fie individual, şi în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al unei anexe a acelui act.

Cu privire la natura normativă a Ordinelor emise de ANRE care vizează un număr larg de subiecţi, s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin decizia nr. 3913/24.07.2020, în dosar nr. x/2016, prin care a respins recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei împotriva încheierii din 17 martie 2017 şi a sentinţei civile nr. 2558 din 23 iunie 2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat, dar şi prin Decizia nr. 676 din 4 februarie 2021 pronunţată în Dosarul nr. x/2016, unde s-a validat raţionamentul privitor la caracterul normativ al unui Ordin ANRE emis în aceleaşi condiţii.

Faţă de toate acestea, Înalta Curte apreciază că Ordinul nr. 12/2016 emis de Preşedintele A.N.R.E. este un act cu caracter normativ, astfel cum această noţiune este definită în doctrină şi jurisprudenţă, în sensul că este vorba de acte administrative care vizează reglementarea unei situaţii/unor situaţii generale, iar efectele acestora se produc erga omnes, respectiv, se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi.

Totodată, Înalta Curte, în ceea ce priveşte termenul de atacare a unor astfel de acte normative, reţine că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, prin care se stabileşte un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de preşedintele A.N.R.E. în exercitarea atribuţiilor sale, au fost declarate neconstituţionale prin Decizia nr. 136/2015. Astfel, luând în considerare specificul actelor emise în această procedură, precum şi lipsa unei reglementări care să pună legea în acord cu decizia Curţii Constituţionale, devine aplicabil principiul prevăzut de art. 5 alin. (3) din C. proc. civ., referitor la judecarea pricinilor potrivit dispoziţiilor edictate pentru instituţia juridică cea mai apropiată, în speţă, a regimului juridic aplicabil acţiunii în contencios administrativ exercitate conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte, apreciind că în speţă este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., urmează a casa sentinţa recurată şi a trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond, unde cu ocazia rejudecării, Curtea de Apel Bucureşti va stabili corect cadrul procesual în raport de natura juridică a actului contestat, faţă de care instanţa de recurs a apreciat mai sus, ca fiind un act administrativ normativ. La analiza cauzei, instanţa de fond va avea în vedere şi Decizia nr. 136/2015 pronunţată de Curtea Constituţională şi argumentele care au stat la baza acesteia.

Pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 496 alin. (2) şi ale art. 497 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A. împotriva sentinţei civile nr. 139 din 9 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.