Judicial enforcement of reparatory indemnity funding obligations: Ministry of Finance excluded as liable party under statutory allocation rules

Şedinţa publică din data de 15 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 06.10.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, ca prin hotărârea pe care instanţa o va pronunţa să dispună:

- obligarea Ministerului Finanţelor Publice la executarea obligaţiei stabilite de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 341/2004, raportată la prevederile art. 4 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 341/2004;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 129 din 9 decembrie 2020, Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată, cererea având ca obiect "obligaţia de a face", formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a prezentat următoarele critici:

Instanţa de fond consideră în mod eronat că Ministerul Finanţelor Publice, nu are atribuţii legate de obligaţia de plată a indemnizaţiei reparatorii care este achitată din bugetul Ministerului Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei, prin intermediul caselor judeţene de pensii.

În realitate, sumele aferente plăţii indemnizaţiilor reparatorii se suportă de la bugetul de stat, prin bugetul Ministerului Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei.

Sumele aferente plăţii indemnizaţiilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 341/2004 se efectuează în limita valorii sumelor aprobate de către Ministerul Finanţelor Publice potrivit destinaţiei stabilite prin legea specială. Autoritatea bugetară în vederea efectuării plăţii indemnizţiilor reparatorii în cuantum majorat aparţine Ministerul Finanţelor Publice, Ministerului Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei având obligaţia de a solicita sumele necesare pentru plata indemnizaţiilor reparatorii cu respectarea limitei creditelor bugetare aprobate.

Hotărârea nr. 129/2020 09.12.2020 statuează, în esenţă, că exercitarea atribuţiilor Ministerul Finanţelor Publice se poate face fără a ţine seama de cadrul legislativ existent, exonerând intimatul pârât de obligaţia stabilită de art. 13 din Legea nr. 341/2004 dar şi de art. 21 din Legea nr. 24/2000, care prevede că în activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina practica Curţii Constituţionale în acel domeniu, jurisprudenţa în materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului, practica instanţelor judecătoreşti în aplicarea reglementărilor în vigoare, precum şi doctrina juridică în materie.

Recurentul susţine că Ministerul Finanţelor Publice iniţiază şi semnează din 2010 şi până în prezent un şir de acte normative care plafonează indemnizaţia reparatorie la nivelul anului 2010 cu încălcarea sistematică art. 21 din Legea nr. 24/2000.

Prezentarea şirului de O.G. si O.U.G.., date în vederea neaplicării Legii nr. 341/2004, pe care a făcut-o în conţinutul răspunsului la întâmpinare depus la dosar în data de x/2020, este pur şi simplu ignorată de către instanţa de fond, deşi este dovada încălcării art. 21 din Legea nr. 24/2000 şi a art. 13 din Legea nr. 341/2004.

Instanţa de fond reţine că în răspunsul pe care recurentul-reclamant l-a primit de la Ministerul Finanţelor Publice nu sunt relevate elemente care să demonstreze excesul de putere pe care acesta l-a reclamat reclamat.

Recurentul contrar acestei opinii consideră că este relevantă pentru susţinerea sa decizia nr. 444/25.06.2018 a Curţii Constituţionale care la paragraful 31 aliniat ultim menţionează că, atunci când o dispoziţie legală este în vigoare şi prevede plata anumitor beneficii, iar condiţiile stipulate sunt respectate, autorităţile,.. nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atâta timp cât dispoziţiile legale rămân în vigoare.

Instanţa de fond subliniază că era necesar să obţină în prealabil recunoaşterea temeiniciei pretenţiilor sale, indicând mijlocul şi cadrul procesual adecvat, pentru a putea obliga Ministerul Finanţelor Publice să aloce fonduri pentru aplicarea generică a Legii nr. 341/2004.

Recurentul nu este de acord cu acest raţionament şi consideră că este consecinţa unei insuficiente aprecieri a probatoriului administrat în cauză.

Recurentul susţine că a depus la dosar copii ale adreselor din perioada 2018-2019 pe care Secretariatului de stat pentru recunoaşterea meritelor luptătorilor împotriva regimului comunist instaurat în România în perioada 1945-1989 le a trimis Ministerul Finanţelor Publice solicitând revenirea la modul de ca cui prevăzut de Legea nr. 341/2004 pentru indemnizaţiile reparatorii.

Reprezentanţii Secretariatului de Stat semnalează că s-a ajuns «la iniţierea unor acţiuni în instanţă de către beneficiarii Legii nr. 341/2004 împotriva Caselor de Pensii Publice, iar instanţele de judecată, inclusiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 23/19.03.2018, MOF 490/14.06.2018), au statuat, în majoritatea cazurilor, obligaţia Statului Român de a recalcula indemnizaţia lunară prin aplicarea coeficientului prevăzut de Legea nr. 341/2004 prin raportare la câştigul salarial mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale şi, mai mult, plăţi retroactive şi penalităţi.

Acest text arată existenţa, certă unor beneficiari ai Legii nr. 341/2004 care au obţinut recunoşterea temeiniciei pretenţiilor şi cu toate acestea, Ministerul Firianţelor Publice refuză să aloce fonduri pentru aplicarea generică a Legii nr. 341/2004. Această situaţie demonstrează abuzul de putere exercitat de Ministerul de Finanţe şi invalidează susţinerea că recunoaşterea prealabilă a dreptului pretins ar duce la alocarea de fonduri pentru aplicarea legii.

Cu privire la speţa dedusă judecăţii, concluzionează recurentul neaplicarea, în esenţa sa, a unor dispoziţii legale privind modalităţi de plată deja stabilite, la care Statul s-a obligat.

Istoricul actelor normative de prorogare a termenelor, aşa cum le a evidenţiat, este unul semnificativ, de natură a-i leza dreptul de proprietate.

În ceea ce priveşte condiţiile în care se analizează ca standard protecţia dreptului de proprietate la CEDO, ele se circumscriu punctual principiului respectării proprietăţii, privarea de proprietate să fie strict determinată în interes public şi condiţiile în care aceasta poate fi făcută şi controlul folosinţei bunurilor.

Spre deosebire de reducerile salariale din 2010, care au afectat bugetarii şi care au fost considerate de CEDO ca fiind în marja de apreciere a Statului în ceea ce priveşte politica bugetară (a se vedea cauza Viaşcu v. România) în cu totul alt mod se apreciază obligaţia Statului de a respecta formula de calcul editată prin legi, aşa cum este cazul său şi de analiza îndeplinirii acestei obligaţii (a se vedea Cauza Kechko v. Ucraina).

În condiţiile în care există o formulă determinată, ca în cazul său, dar soluţia juridică găsită este plafonarea şi nu aplicarea unui coeficient de multiplicare, ea nu poate fi decât cu titlu temporar şi justificat.

Niciuna dintre situaţiile descrise nu poate avea o astfel de calitate.

Formula de calcul legal stabilită de Legea nr. 341/2004, care prevede că indemnizaţiile reparatorii se calculează prin aplicarea coeficienţilor de multiplicare asupra câştigului salariat mediu brut utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat sunt lipsite de eficacitate din cauza că aceste dispoziţii legale nu sunt aplicabile ca urmare a textelor adoptate, prin care a fost plafonat cuantumul indemnizaţiilor prin raportare la salariul mediu brut din anul de referinţă.

Dreptul de proprietate astfel determinat, prin edictarea unei formule de calcul legal stabilite, este garantat de art. 44 din Constituţie şi de art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, având în vedere că, fără a fi abrogate dispoziţiile legale cu privire la aceste drepturi s-a restrâns aplicarea acestora.

În concret, fără a avea o justificare rezonabilă şi obiectivă, plata acestor indemnizaţii a fost plafonată prin prevederi legale succesive.

Indemnizaţia prevăzută de Legea nr. 341/2004 reprezintă un "bun" în sensul art. 1 din Protocolul 1 Adiţional la Convenţie, asa cum a statuat si Curtea Constituţională în considerentele Deciziei 88/2013.

Or, plafonarea în mod repetat pentru perioade mari de timp, a condus la lipsirea de conţinut a prevederilor Legii nr. 341/2004 care reglementează modul de determinare a indemnizaţiilor.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului investit cu soluţionarea cererii de recurs, s-a fixat termen de judecată

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate şi a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

În ceea ce priveşte condiţiile care au dus la starea litigioasă dintre părţi, Înalta Curte reţine că reclamantul A. în calitate de "Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător rănit" beneficiar al indemnizaţiei de revoluţionar a solicitat pe cale administrativă Ministerului Finanţelor Publice să facă aplicarea prevederilor art. 4 pct. 3 lit. e) din Legea nr. 341/2004 faţă de dispoziţiile art. 13 pct. 1 şi 2, din aceiaşi lege.

Cu privire la această solicitare prin adresa nr. x/24.09.2020 Ministerul Finanţelor Publice a răspuns recurentului-reclamant, aducând la cunoştinţa acestuia că menţinerea în plată a indemnizaţiei în perioada 2019-2021 la nivelul cuvenit în decembrie 2018 este prevăzută de art. 40 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018.

În acest context, apreciind că răspunsul intimatului-pârât Ministerul Finanţelor Publice a fost dat cu exces de putere, a formulat cerere de chemare în judecată motivând, în esenţă, că Ministerului Finanţelor Publice nu îşi îndeplineşte obligaţiile prevăzute de lege şi nu asigură executarea drepturilor cuvenite potrivit Legii nr. 341/2004.

Aşadar, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul A., în calitate de "Luptător pentru Victoria Revoluţiei din decembrie 1989 - Luptător rănit" beneficiar al indemnizaţiei de revoluţionar, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor Publice la executarea obligaţiei stabilite de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 341/2004, prin raportare la prevederile art. 4 pct. 3 lit. e) din acelaşi act normativ.

În soluţionarea cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a reţinut în esenţă că Ministerului Finanţelor Publice, ca minister ce asigură implementarea programului naţional de guvernare în domeniul finanţelor publice, nu poate fi obligat la cererea unui beneficiar să aloce fonduri pentru aplicarea generică a unei legi, fiind necesar ca acesta să obţină în prealabil recunoaşterea temeiniciei pretenţiilor sale, identificând mijlocul şi cadrul procesual adecvat.

Înalta Curte în analiza criticilor dezvoltate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs, concentrate pe argumentul conform căruia instanţa de fond apreciază în mod eronat că Ministerul FInanţelor Publice nu are atribuţii legate de obligaţia de plată a indemnizaţiei reparatorii care este achitată de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului Muncii Solidarităţii Sociale şi Familiei prin intermediul Caselor Judeţene de Pensii, apreciază că acestea sunt nefondate, instanţa de fond pronunţând o hotărâre temeinică şi legală.

În speţă, în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 341/2004: "Ministerele şi celelalte instituţii ale administraţiei publice centrale sunt obligate să urmărească şi să asigure aplicarea prevederilor prezentei legi.", iar în conformitate cu prevederile art. 131din aceeaşi Lege: "Sumele aferente plăţii indemnizaţiilor pentru beneficiarii prezentei legi se suportă de la bugetul de stat, prin bugetele Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Afacerilor Interne şi Serviciului Român de Informaţii."

Faţă de prevederile legale citate anterior, Înalta Curte în acord cu opinia instanţei de fond apreciază că plata indemnizaţie de revoluţionar este achitat conform legii din din bugetul Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, prin intermediul caselor judeţene de pensii, în speţă neexitând un alt text de lege, care să confere această obligaţie în sarcina Ministerului Finanţelor Publice.

În consecinţă, intimatul-pârât a emis un răspuns întemeiat pe dispoziţiile legale în vigoare faţă de cererea adresată pe cale administrativă de către recurentul-reclamant prin care solicita acordarea indemnizaţiei de revoluţionar în conformitate cu prevederile art. 4 pct. 3 lit. e) din Lega nr. 341/2004, respectiv de a i se acorda o indemnizaţie lunară reparatorie calculată pe baza coeficientului de multiplicare aferent, ce va fi aplicat asupra salariului mediu brut pe economie din luna anterioară celei în care se face plata.

Aşadar, în condiţiile în care Ministerul Finanţelor Publice nu are prin lege atribuţii în zona de acordare a acestei indemnizaţii, ci dintr-o perspectivă mai largă are obligaţia de a asigura resursele financiare prin care se acoperă nevoile bugetare anuale a tuturor celorlalte ministere, recurentul-reclamant nu prezintă argumente atât de facto, cât şi de legis prin care să se nedreptăţit prin răspunsul emis de către acest Minister prin adresa nr. x/24.09.2020.

Înalta Curte este în acord cu raţionamentul instanţei de fond conform căruia intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice nu poate fi obligat să aloce fonduri pentru aplicarea generică a unei legi la cererea unei persoane interesate, în contextul în care legea în temeiul căreia se formulează această solicitare instituite această obligaţie în sarcina unor ministere expres prevăzute.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 129 din 9 decembrie 2020 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 129 din 9 decembrie 2020 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 15 noiembrie 2022.