Scope of review of administrative salary orders: prohibition on challenging underlying grading parameters when the act merely applies a sectoral reference value

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamantul A. a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să revoce în parte Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 440/05.02.2020, prin care se face majorarea drepturilor sale salariale, corespunzător funcţiei de director adjunct. în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, pentru perioada 01.12.2016 - 31.12.2017, conform unui VRS de 484,18 RON, cu privire la cuantumul veniturilor salariale şi să le recalculeze conform algoritmului aplicabil atât personalului INEC, cât şi Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, personalului auxiliar al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea, respectiv întregii familii "Justiţie", şi obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 4039 din data de 1.09.2020 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII a conflicte de muncă şi asigurări sociale s-a admis excepţia necompetenţei materiale şi s-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal prin sentinţa nr. 206 din 17 februarie 2021, a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 206 din 17 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii primei instanţe şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În contextul expunerii situaţiei de fapt, a arătat recurentul - reclamant că instanţa de fond nu a înţeles obiectul cererii de chemare în judecată, sau a omis să se pronunţe asupra acestui aspect, care viza recalcularea drepturilor salariale cu aplicarea legislaţiei în vigoare la acea dată, situaţie în care motivele invocate pentru respingerea acţiunii sunt total străine de natura cauzei.

A precizat recurentul că nu a contestat legalitatea ordinelor emise anterior şi nici nu a cerut schimbarea modalităţii de calcul a drepturilor salariale aplicate la stabilirea salariului în acele ordine, întrucât acestea au fost corect aplicate la data la care au fost emise.

Recurentul a susţinut că a solicitat aplicarea corectă a prevederilor legale în vigoare la data la care se face recalcularea, prin aplicarea unui V.R.S. de 484,18 RON, în discuţie fiind doar modul de aplicare a tranşelor de vechime în muncă şi a sporului de fidelitate.

Astfel calculul trebuia făcut ţinând cont de valorile claselor de salarizare suplimentare, aplicate succesiv în funcţie de gradaţia corespunzătoare transelor de vechime în muncă (Legea cadru nr. 284/2010, art. 11, alin. (3), iar sporul de fidelitate este acordat procentual 5% pentru fiecare 5 ani de vechime în funcţie însumând un total maxim de 20% pentru vechimea în funcţie mai mare de 20 de ani. Or, calculul făcut de personalul din cadrul Ministerului Justiţiei a fost făcut prin aplicarea procentului acordat pentru vechimea în munca în cuantum de 25% la salariul de baza, fără a se mai tine cont de creşterea graduală procentuală raportată la salariul anterior, ceea ce contravine modalităţii de aplicare a legii, iar calculul salariului a avut la baza modalitatea şi legislaţia anterioară, respectiv Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară

Instanţa de fond nu a motivat în niciun fel de ce algoritmul de calcul pe care l-a aplicat pârâtul este corect şi legal, invocând în schimb legalitatea actului (pe care nu a contestat-o), sau faptul că ordinul avea ca scop recalcularea drepturilor salariale în raport de valoarea de referinţă sectorială de 484,18 RON, iar nu schimbarea modalităţii de calcul a salariilor stabilite anterior, astfel că instanţa şi-a susţinut soluţia de respingere pe motive străine de natura cauzei.

Contestarea unui ordin de salarizare are în vedere, în special, faptul că nu respectă legislaţia aplicabilă, diminuându-se prin aceasta drepturile salariale ale angajatului, acesta fiind motivul contestaţiei.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 din C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Instanţa avea obligaţia, în funcţie de solicitarea din acţiunea principală, să verifice dacă au fost respectate normele legale incidente la momentul în care se face recalcularea drepturilor salariale (01.12.2016 - 31.12.2017), lucru pe care nu l-a făcut, omiţând să se pronunţe asupra acestui aspect, prin aceasta aplicând în mod greşit normele de drept material incidente.

Instanţa nu a analizat răspunsul la întâmpinare în care a detaliat modalitatea de aplicare a legii pe care trebuia să o respecte pârâtul, mulţumindu-se să invoce, pentru respingerea acţiunii, legalitatea emiterii ordinului, care nu era contestată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând că, aşa cum şi instanţa de fond a reţinut, prin OMJ nr. 440/C/5.02.2020 nu s-a adus nicio modificare asupra modului de calcul al drepturilor salariale avut în vedere anterior emiterii acestui ordin, care a avut drept scop doar raportarea la V.R.S. 484,18 RON.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul - reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a arătat că în cazul său, neexistând nicio altă funcţie similară în cadrul familiei ocupaţionale "Justiţie", se impunea stabilirea salarizării conform algoritmului aplicat personalului din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din cadrul instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi,implicit, personalului I.N.E.C.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 440/C/2018 din 05.02.2020, reclamantului A., director adjunct al Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, i-au fost stabilite drepturile salariale, corespunzător acestei funcţii, pentru perioada 01.12.2016-31.12.2017, conform unui VRS de 484,18.

Motivul emiterii Ordinul ministrului justiţiei nr. 440/C/05.02.2020, contestat în prezenta cauză, a fost reprezentat de recalcularea drepturilor salariale pentru perioada 01.12.2016-31.12.2017, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 484,18 RON, în raport de Decizia Curţii Constituţionale nr. 794/2016 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (1ind. 1)-(14) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, prin care s-a reţinut că "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare", care trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile/definitive, urmează să se stabilească prin raportare la aceeaşi funcţie, grad, gradaţie, vechime în muncă şi în specialitate, aceleaşi condiţii de studii, din cadrul întregii categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică". S-a avut în vedere Decizia nr. 365 din data de 26 septembrie 2019 a Preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii şi Ordinul nr. 276 din 21 octombrie 2019 al Preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Potrivit prevederilor art. 7 alin (1) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Ministerul Justiţiei cu nr. 19837 din 27.02.2020, prin care a solicitat revocarea în parte a Ordinului ministrului justiţiei nr. 440/C/05.02.2020 prin care se realizează majorarea drepturilor sale salariale corespunzător funcţiei de director adj. în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, pentru perioada 1.12.2016- 31.12.2017, contestând modalitatea de calcul a salariului de bază brut lunar şi a drepturilor salariale pentru perioada 01.12.2016 - 31.12.2017 şi a solicitat recalcularea drepturilor cuvenite având în vedere adresa Institutului Naţional de Expertize Criminalistice nr. 1220/10.12.2019, înregistrată la Ministerul Justiţiei sub nr. x/10.12.2019 şi adresa nr. x/18.12.2019, înregistrată sub nr. x/19.12.2019.

Prin adresa din 16.03.2020, Ministerul Justiţiei a respins contestaţia, invocând faptul că obiectul acestui ordin a fost de recalculare a drepturilor salariale având în vedere valoarea de referinţă sectorială de 484,18 RON, iar nu schimbarea modalităţii de calcul a salariilor stabilită anterior.

Recurentul - reclamant s-a adresat Tribunalului Bucureşti, secţia de litigii de muncă şi asigurări sociale, acţiunea fiind întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Constatând că obiectul cauzei îl reprezintă o acţiune în contencios administrativ privind revocarea unui ordin de ministru (autoritate publică centrală), tribunalul şi-a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În raport de obiectul cauzei astfel cum a fost acesta prefigurat, Înalta Curte reţine că prezenta acţiune are ca obiect anularea unui Ordin de ministru (act administrativ) ce vizează interpretarea unor norme de lege cu aplicabilitate generală pentru personalul din familia ocupaţională (stabilirea salariului de bază în raport de valoarea de referinţă sectorială recunoscută), potrivit dispoziţiilor art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/5004, care reprezintă şi temeiul acţiunii formulate de reclamant.

Cum corect a reţinut şi prima instanţă, ordinul contestat nu a stabilit indemnizaţia reclamantului din perspectiva încadrării şi a modului de aplicare al tranşelor de vechime în muncă prevăzute de Legea nr. 284/2010, încadrarea sa fiind realizată prin acte anterioare care nu sunt contestate în speţă şi care nu fac obiectul verificărilor în prezenta cauză.

Din definiţia actului administrativ prevăzută de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, rezultă condiţiile de validitate ale acestuia, care se subordonează obligaţiei emiterii acestuia în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.

Astfel, instanţa are de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora au fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.

În aceste limite, raportat la cerinţele art. 22 din C. proc. civ. şi art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a analizat legalitatea emiterii Ordinul ministrului justiţiei nr. 440/C/05.02.2020.

A reţinut prima instanţă că din răspunsul la întâmpinare formulat de reclamant ar rezulta faptul că acesta contestă ordinul atacat şi prin prisma modului de aplicare a tranşelor de vechime în muncă prevăzute de Legea nr. 284/2010, de care pârâtul nu ar fi ţinut cont. Recurentul face trimitere la încadrarea pe o funcţie similară, care în opinia sa ar fi reprezentată de tehnicianul criminalist din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu acordarea unor coeficienţi de ierarhizare corespunzători şi a sporului de vechime (fidelitate).

Contrar susţinerilor recurentului - reclamant, nici în acţiunea introductivă de instanţă şi nici în plângerea prealabilă nu există un astfel de capăt de cerere, ci doar o apreciere cu caracter general privind recalcularea veniturilor salariale conform unui "algoritm" aplicabil atât personalului INEC, cât şi Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, personalului auxiliar al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea.

În aceste condiţii nu se poate reţine nici nemotivarea sentinţei şi nici omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra cererii de chemare în judecată, sau întemeierea soluţiei de respingere a acţiunii pe motive străine de natura cauzei.

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 al art. 488 din C. proc. civ. ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Un atare motiv de casare se justifică prin prisma faptului că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Este de principiu că, în conformitate cu prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., hotărârea va cuprinde considerentele, în care se va arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Raportat la cele mai sus arătate, Înalta Curte constată nefondat motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de fond pronunţându-se în limitele învestirii, în conformitate cu dispoziţiile art. 1, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente. Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a apreciat că verificarea legalităţii actului administrativ se face prin raportare la obiectul ordinului contestat, respectiv al recalculării drepturilor salariale în raport de valoarea de referinţă sectorială de 484,18 RON, iar nu la schimbarea modalităţii de calcul a salariului stabilită prin ordine anterioare.

Pe de altă parte, aminteşte Înalta Curte că omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra unui capăt de cerere poate fi corectată exclusiv pe calea procedurală a completării unei hotărâri judecătoreşti în condiţiile prevăzute de art. 444 si 445 din C. proc. civ. şi nu pe calea recursului.

În ceea ce priveşte critica privind aplicarea greşită a normelor de drept material subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., se constată că recurentul - reclamant nu precizează în mod concret care sunt textele de lege greşit aplicate sau greşit interpretate de instanţa de fond. De altfel, recurentul - reclamant a precizat expres prin motivele de recurs că nu a contestat legalitatea ordinului.

Ordinul atacat a fost emis urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/15.12.2016 prin care s-au eliminat o serie de interpretări contradictorii cu privire la aplicarea legilor de salarizare, raportate la punerea în aplicare a unor hotărâri judecătoreşti obţinute anterior şi incluse în baza de salarizare.

Acestea sunt chestiuni de principiu care stabilesc un echilibru firesc în raporturile de muncă dintre salariaţi şi angajatori care au calitatea de instituţii publice, plecând de la premisele egalităţii, nediscriminării şi transparenţei în acordarea remuneraţiei celor care lucrează în condiţii similare având aceeaşi funcţie/grad/treaptă şi gradaţie.

Potrivit deciziei Curţii Constituţionale nr. 794/15.12.2016, s-a reţinut că în cadrul aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale nu poate exista o salarizare diferită, raportată la mai multe valori sectoriale, ce rezultă din aplicarea unor hotărâri judecătoreşti definitive.

Totodată Curtea a constatat constată că, "în vederea egalizării prevăzute de art. 31 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare, care trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile/definitive, urmează să se stabilească prin raportare la aceeaşi funcţie, grad, gradaţie, vechime în muncă şi în specialitate, aceleaşi condiţii de studii, din cadrul întregii categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 206 din 17 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.