Scope of Administrative Anulment: Moratory Interest Type and Liability Attribution to School-Level Committees

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU. şi VV., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- anularea parţială a Ordinului ministrului educaţiei naţionale nr. 4004/2019 privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 389/17.05. 2019, respectiv, anularea alin. (1) al art. 4 din acest ordin;

- obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii printre s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 132/2021 din 15 iunie 2021, a admis în parte acţiunea, astfel cum a fost precizată de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, atât în nume propriu, cât şi în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D. şi E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi, în consecinţă, a anulat art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 din privind metodologia de calcul şi plată a sumelor reprezentând daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale prevăzute în titlurile executorii, pentru personalul din unităţile/instituţiile de învăţământ de stat, Ministerul Educaţiei Naţionale şi alte unităţi din subordinea/coordonarea acestuia, în anul 2019, emis de pârât şi a respins, în rest, cererea reclamantei, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs atât reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ, în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., cât şi de pârâtul Ministerul Educaţiei au declarat recurs.

3.1. Reclamanata Federaţia Sindicatelor Libere din Învăţământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E., a formulat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei recurate, în sensul admiterii capătului doi de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui nou ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv modificarea art. 2 din acest ordin astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea în rest a sentinţei recurate

În motivarea cererii de recurs, sunt redate dispoziţiile art. III din O.U.G. nr. 23/2019, art. 1535 din C. civ. şi art. 1 alin. (3) din O.U.G. nr. 3/2011, recurenta susţinând că daunele interese moratorii sub forma dobânzii legale acordate de instanţe reprezintă dobânda legală penalizatoare astfel că se impunea menţionarea expresă în art. 2 din Ordinul MEN nr. 4004/2019 a dobânzii legale penalizatoare şi sub acest aspect în mod greşit judecătorul fondului a reţinut că stabilirea felului dobânzii ţine de executarea hotărârii judecătoreşti şi nu de nelegalitatea art. 2 din Ordin.

În opinia recurentei, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă Ordinul nr. 4004/2019 care a fost emis în baza şi în executarea art. III din O.U.G. nr. 23/2019 (articol în care se menţionează expres că se au în vedere hotărârile judecătoreşti având ca obiect acordarea de daune interese moratorii sub forma dobânzii legale, pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ) şi a O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, respectă normele legale în baza cărora ordinul a fost emis.

De asemenea, arată recurenta că, din cauza reglementărilor, inserate în cuprinsul O.M.E.N. nr. 4004/2019, membrii de sindicat au fost vătămaţi în dreptul lor de a beneficia de repararea integrală a prejudiciului suferit ca urmare a executării eşalonate a hotărârilor judecătoreşti prin care li s-au acordat drepturile salariale, reparare integrală ce se realizează prin acordarea beneficiului de care au fost lipsiţi, şi anume daune moratorii (dobânda legală penalizatoare).

Susţine recurenta că instanţa de fond trebuia să ţină cont de adeverinţa aflată la dosar din care a rezultat faptul că deşi unitatea era obligată, prin sentinţa judecătorească la plata daunelor interese moratorii sub forma dobânzii legale (respectiv dobânda legală penalizatoare conform art. 1 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011) aceasta a procedat la calculul şi plata dobânzii legale remuneratorii, deşi trebuia calculată şi plătită dobânda legală penalizatoare, fiind invocate dispoziţiile art. 1535 din C. civ. care prevăd expres că daunele interese moratorii se cuvin pentru plata cu întârziere a unei sume de bani, precum şi dispoziţiile art. 1 alin. (2) şi alin. (3) din O.G. nr. 13/2011 care fac distincţie clară între dobânda remuneratorie şi dobânda penalizatoare.

În concluzie, ţinând cont şi de argumentele prezentate pe larg în cererea de chemare în judecată, solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei civile nr. 132/2021 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, în sensul admiterii şi capătului II de cerere privind obligarea ministerului la emiterea unui ordin de modificare a Ordinului nr. 4004/2019, respectiv, modificarea art. 2 din ordin, astfel încât să se prevadă expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea în rest a sentinţei civile nr. 132/2021.

3.2. Pârâtul Ministerul Educaţiei a formulat recurs întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. solicitând instanţei de judecată, admiterea recursului, casarea parţială a sentinţei recurate, iar în rejudecare respingerea acţiunii.

Printr-o primă critică arată că instanţa de judecată a interpretat şi aplicat în mod eronat dispoziţiile art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 precum şi prevederile Ordinului nr. 4004/2019.

Sunt redate dispoziţiile art. 96 alin. (3) din Legea nr. 1/2011, recurentul-pârât susţinând că această prevedere legală se referă la componenţa consiliilor de administraţie, precum şi dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul 4004/2019, iar instanţa de fond în mod eronat a susţinut faptul că prin acest articol se modifică componenţa consiliului de administraţie prin obligaţia stabilită în sarcina reprezentanţilor sindicale de a avea calitatea de membru.

Sintagma "din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale" se referă strict la componenţa comisiilor constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ şi nu la componenţa consiliului de administraţie.

Recurentul-pârât susţine că nu există nicio prevedere legală care să interzică prezenţa membrilor de sindicat în comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ, iar prin instituirea de atribuţii comisiilor de la nivelul unităţilor şcolare privind calculul şi plata dobânzilor legale s-a avut în vedere responsabilizarea tuturor factorilor implicaţi în luarea deciziilor care angajează cheltuieli publice.

Prin cea de-a doua critică se susţine că au fost aplicate în mod eronat dispoziţiile art. 33 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât instanţa nu a verificat dacă interesul membrilor de sindicat în numele cărora s-a formulat acţiunea (sindicatul având doar calitatea de reprezentant al acestor membrii) este determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Sub acest aspect afirmă recurentul că instanţa de fond ar fi trebuit să verifice dacă vreunul din cei 10 membrii de sindicat au vreun interes pentru a solicita anularea normei, susţinând că niciunul din cei 10 membrii de sindicat nu a dovedit că ar fi fost constrâns să devină membru în vreun consiliu de administraţie sau vreo comisie în temeiul ordinului respectiv, nu a dovedit că are vreun interes determinat, legitim, personal, născut şi actual în ceea ce priveşte anularea art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019, şi nu s-a menţionat prin acţiune ca şi motiv de nelegalitate, faptul că acesta adaugă la componenţa consiliului de administraţie sau că alcătuirea comisiilor stabilită prin ordin ar fi fost nelegală.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei susţinând, în esenţă, că reprezentanţii organizaţiilor sindicale nu au responsabilităţi legale în angajarea de cheltuieli întrucât nu au calitatea legală de ordonator de credite şi nici nu sunt membrii ai consiliului de administraţie al unităţii, iar participarea reprezentanţilor organizaţiilor de sindicat nu le conferă drept de vot, şi deci nici responsabilitate în adoptarea deciziilor consiliului de administraţie.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cadrul analizei recursului formulat de reclamantă, se constată că aceasta a criticat respingerea capătului doi al cererii ce vizează modificarea art. 2 din Ordinul 4004/2019, în sensul de a se prevedea expres că, în cazul hotărârilor judecătoreşti având drept obiect acordarea de daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii prin care s-au acordat drepturi salariale personalului din învăţământ, se calculează şi se plăteşte dobânda legală penalizatoare şi menţinerea în rest a sentinţei civile nr. 159/2021 din 17 mai 2021.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a statuat în mod corect faptul că potrivit regulilor de interpretare sistematică, textele se interpretează unele prin altele, dând fiecăreia înţelesul ce rezultă din ansamblul actului normativ, art. 2 alin. (2) din Ordinul nr. 4004/2019 se impune a fi coroborat cu art. 2 alin. (1), care prevede expres plata tipului de dobândă legală specificat în hotărârea judecătorească. Ca urmare, se plăteşte dobânda legală prevăzută în fiecare hotărâre judecătorească, în parte, aspect ce se circumscrie principiului legalităţii executării unei hotărâri judecătoreşti, în raport de drepturile ce au fost efectiv stabilite de instanţă.

Stabilirea tipului de dobândă care trebuie plătită fiecărui salariat beneficiar ţine de executarea fiecărei hotărâri judecătoreşti în parte, ca atare reprezintă o chestiune de executare a hotărârilor, nefiind de natură a constitui un motiv de nelegalitate a Ordinului.

Argumentele recurentei-reclamante nu au legătură cu anularea unui act, ci în fapt, pretinzându-se o lipsă de claritate a actului, se doreşte o menţiune expresă în legătură cu calculul şi plata dobânzii.

Este evident faptul că acest lucru nu poate fi primit nefiind o problemă de legalitate, întrucât problema în sine, corect subliniată de către judecătorul fondului, este doar una de executare a dispoziţiilor unor hotărâri judecătoreşti.

În ce priveşte recursul formulat de pârâtul Ministerul Educaţiei, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 4004/2019 "(1) Ordonatorii de credite secundari şi terţiari, consiliile de administraţie, precum şi comisiile constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ, din care obligatoriu fac parte reprezentanţii federaţiilor sindicale, răspund de corectitudinea privind calculul şi plata dobânzilor legale şi au obligaţia de a angaja şi de a utiliza creditele bugetare alocate numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 3 alin. (2) şi alin. (3) din acelaşi Ordin:

"(2) Ordonatorii de credite efectuează calculul dobânzilor legale, potrivit prevederilor prezentului ordin, pentru sumele totale datorate, indiferent de plăţile efectuate până la data intrării în vigoare a prezentului ordin. Sumele plătite se scad din sumele totale datorate, calculate potrivit prevederilor prezentului ordin, şi se plăteşte diferenţa.

(3) Sumele care urmează a fi plătite se aprobă în consiliul de administraţie al unităţii/instituţiei".

Din interpretarea acestor dispoziţii legale reiese că obligaţia de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată în sarcina consiliilor de administraţie, aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă.

Înalta Curte reţine că prin dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordin, răspunderea pentru corectitudinea calculelor a fost stabilită şi în sarcina unei entităţi care nu are atribuţii cu privire la calculul şi plata dobânzilor - comisiile constituite la nivelul unităţilor/instituţiilor de învăţământ, din care fac parte obligatoriu reprezentanţii organizaţiilor sindicale, însă această comisie nu îşi găseşte reglementarea în cadrul Ordinului atacat, sub aspectul constituirii, al compunerii (cu excepţia reprezentanţilor federaţiilor sindical) şi al atribuţiilor.

Practic, prin aceste dispoziţii se instituie răspunderea în sarcina unei comisii şi implicit a membrilor acesteia, inclusiv a reprezentanţilor sindicali, pentru faptele altor persoane, cărora le revin atribuţiile de efectuare a calculelor şi a plăţii, nefiind vorba de vreo confuzie între componenţa comisiilor constituite la nivelul unităţii/instituţiei de învăţământ şi componenţa consiliului de administraţie, cum greşit susţine recurentul-pârât.

Prin urmare, critica referitoare la interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 96 alin. (3) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 precum şi prevederile Ordinului nr. 4004/2019 este nefondată, şi nu poate fi primită.

Nefondată este şi critica referitoare la lipsa interesului reclamanţilor - membrii de sindicat - în formularea prezentei acţiuni.

S-a susţinut prin cererea de recurs că instanţa de fond nu a verificat dacă membrii de sindicat au vreun interes în formularea prezentei acţiuni de anulare a dispoziţiilor art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019, critică pe care Înalta Curte o găseşte nefondată.

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este recunoscut dreptul la acţiune, în ceea ce priveşte persoana reclamantului, astfel: "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Vătămarea interesului se apreciază prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului administrativ, deoarece conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004 prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Aşa fiind, se poate statua că acţiunile persoanelor fizice se pot întemeia, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, şi chiar dacă interesul nu este născut şi actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv ameninţat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente şi care nu s-ar putea repara. Or, în prezenta cauză, câtă vreme prin dispoziţiile art. 4 din Ordinul nr. 4004/2019 obligaţia de a efectua calculul sumelor care urmează a fi plătite cu titlu de dobândă legală a fost stabilită în sarcina ordonatorilor de credite, iar aprobarea sumelor de plată este în sarcina consiliilor de administraţie a unităţii, reclamanţii justifică un interes în anularea acestei dispoziţii legale.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta Federaţia Sindicatelor Libere din Învătământ în nume propriu şi în numele membrilor de sindicat: A., B., C., D., E. şi de pârâtul Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 132/2021 din 15 iunie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.