Classification of government decree as individual administrative act and time-bar of annulment action

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea la data de 6.01.2022, reclamanţii A., B. şi C. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Administraţia Naţionala Apele Române - Administraţia Bazinală de Apa Buzau-Ialomiţa, au solicitat anularea parţiala a anexei 12 la H.G. nr. 1705/2006 în privinţa suprafeţei de 2238 m.p (din acte 2600 mp) situată pe raza comunei Siriu, judeţul Buzău, tarlaua x, parcela x, punctul lunca fără nume nr. de carte funciara x a U.A.T. Siriu, respectiv suprafaţa de 2000 m.p. teren fâneaţă situat tot pe raza comunei Siriu, judeţul Buzău, tarlaua x, parcela x punctul "la casoca pe pod".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 110 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată de pârâţi şi de intervenientul accesoriu.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Finanţelor în favoarea pârâtului Guvernul României.

A respins acţiunea formulată de reclamanţii A., B. C. în contradictoriu cu pârâţii Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, Guvernul României, şi intervenientul Ministerul Finanţelor, ca tardiv formulată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs A., B. şi C., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, reclamanţii susţin în esenţă că instanţa de fond a greşit în alegerea ordinii de soluţionare a excepţiilor şi a omis a se pronunţa pe o excepţie prioritară, fata de toate celelalte, împrejurare care conduce la nulitatea hotărârii.

În acest sens, recurenţii arată că:

- prioritară era excepţia de necompetenţă teritorială, coroborat cu obligaţia instanţei de judecată în verificarea competenţei şi estimarea duratei cercetării procesului - art. 131 C. proc. civ., context în care, chiar dacă pârâta a renunţat la aceasta prima excepţie, nu se reţine în mod precis din practicaua sentinţei dacă instanţa de fond s-a declarat competentă, existând doar o apreciere deductibilă.

- instanţa avea obligaţia să stabilească cadrul procesual, respectiv soluţionarea în conformitate cu exigenţele procesual civile a cererii de intervenţie accesorie, după punerea in discuţie a excepţiei lipsei calităţii procesual pasive ridicate de una dintre pârâte, care era prioritară faţă de excepţia tardivităţii acţiunii.

În opinia recurenţilor, instanţa de fond procedând astfel, a încălcat norme imperative care prevăd obligativitatea verificării cadrului procesual, din această perspectiva a şi fost soluţionată cererea de intervenţie anterior excepţiei tardivităţii, sancţiunea fiind nulitatea hotărârii.

Recurenţii critică soluţia de respingere a acţiunii ca tardive, susţinând că raţionamentul instanţei este greşit din perspectiva următoarelor aspecte:

In primul rând, termenul de 30 de zile şi întreaga procedură descrisă de art. 7 se referă la procedura prealabilă, nu la termenul de sesizare a instanţei de judecată.

Pe de alta parte, acest termen este un termen de prescripţie, iar problema tardivităţii nu putea fi ridicata decât de Guvernul României destinatarul de drept al procedurii prealabile şi numai prin răspunsul la procedura prealabilă.

Nefiind ridicata această susţinere de Guvernul României prin răspunsul la procedura prealabilă, echivalează cu însuşirea acestei proceduri prealabile, cunoscut fiind că prescripţia este o problemă privată care poate fi ridicată de doar de pârâţi, neridicată în prezenta cauza.

Nu in ultimul rând, art. 7 alin. (1)1 din Legea 554/2004 prevede că în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

In cazul de faţă, o hotărâre de guvern, nu poate fi un act administrativ cu caracter individual ci doar cu caracter normativ.

Recurenţii-reclamanţi menţionează că instanţa de fond a stabilit că este lipsit de relevanţă că plângerea prealabilă şi acţiunea după comunicarea răspunsului-22.06.2021, sunt realizate în termen, pentru că oricum a fost depăşit termenul de 1 an prevăzut de alin. (2) art. 11 din Legea 554/2004.

Aprecierea instanţei de fond este greşită pentru că nu analizează în principal natura juridică a hotărârii de guvern atacate şi nici nu ia în considerare R.I.L-ul nr. 22/2019, prin care în mod obligatoriu instanţa supremă stabileşte că termenul nu poate să curgă de la data comunicării actului, dezlegare care are înrâurire şi asupra prezentei cereri.

Dispoziţiile art. 11 sunt aplicabile doar actelor administrative individuale nu şi celor normative, astfel încât raţionamentul instanţei de fond este total greşit.

De altfel, instanţele de fond şi cele de control în dosarele prin care au fost atacate actele de proprietate invocându-se proprietatea publica conferita prin acest H.G., au stabilit cu putere de lucru judecat - prin respingerea excepţiilor de nelegalitate, că H.G. nu poate fi decât un act administrativ normativ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României solicită, în principal, anularea cererii de recurs pe cale de excepţie, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

Intimatul-pârât Guvernul României susţine excepţia nulităţii recursului sub aspectul neîndeplinirii exigenţelor prevăzute de art. 486 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., apreciind că în cauză, nu a fost ataşată dovada achitării taxei de timbru.

În opinia sa, sunt aplicabile dispoziţiile art. 24 din O.U.G nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, astfel încât, dacă taxa judiciară de timbru nu a fost plătită în cuantumul legal, în momentul înregistrării acţiunii sau cererii, sancţiunea este anularea cererii.

Pe fondul cauzei, intimatul-pârât solicită respingerea recursului ca nefondat, susţinând că acţiunea a fost introdusă abia la data de 04.01.2022, astfel că, în mod întemeiat, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii şi a respins acţiunea ca tardiv formulată.

4.2. Intimata-pârâtă Administraţia Naţională Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând, în esenţă, că în mod corect a reţinut instanţa de fond că în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că excepţia nulităţii recursului, invocate de intimatul-pârât Guvernul României pentru lipsa ataşării taxei de timbru la cererea de recurs, este nefondată.

Din analiza actelor de la dosar, Înalta Curte constată că prin rezoluţia din data de 12.08.2022(fila x), instanţa a stabilit în sarcina recurenţilor obligaţia achitării taxei de timbru de 200 de RON, iar recurenţii au depus dovada achitării taxei de timbru aferente cererii de recurs la data de 19.08.2022,

Prin urmare, se constată că recurenţii s-au conformat dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din O.U.G. potrivit cărora "Determinarea cuantumului taxelor judiciare de timbru pentru acţiunile şi cererile introduse la instanţele judecătoreşti se face de către instanţa de judecată.", astfel că în cauză nu se impune aplicarea sancţiunii anulării cererii de recurs.

2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi de apărările din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte constată că recursul declarat, este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanţii au investit instanţa cu o cerere prin care au solicitat anularea parţială a Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului pentru imobilul baraj Siriu, cod de clasificare 8.18.03, nr. MF x, în limita suprafeţei de 2238 mp (din acte 2600 mp), pentru care reclamanţii pretind că au drept de proprietate.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii în anulare şi a respins acţiunea ca tardivă.

Din cercetarea motivelor de recurs formulate de reclamanţi, se constată că acestea sunt centrate pe câteva aspecte esenţiale, pe larg dezvoltate în cadrul memoriului de recurs.

Printr-o primă critică adusă sentinţei de fond, recurenţii-reclamanţi susţin că instanţa de fond nu s-a pronunţat pe excepţia de necompetenţă teritorială, apreciind că soluţionarea acestei excepţii este prioritară soluţionării excepţiei tardivităţii acţiunii.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, Înalta Curte constată că, deşi pârâta Administraţia Naţională Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a renunţat la a mai susţine excepţia de necompetenţă teritorială, totuşi prima instanţă s-a pronunţa pe această excepţie, reţinând prin practicaua sentinţei atacate că, faţă de faptul că doi reclamanţi au domiciliul în judeţul Călăraşi, iar al treilea reclamant are domiciliul în circumscripţia Curţii de Apel Ploieşti, în cauză sunt incidente prevederile art. 112 alin(1) C. proc. civ., potrivit cărora cererea de chemare în judecată a mai multor pârâţi poate fi formulată la instanţa competentă pentru oricare dintre aceştia, în ipoteza în care competenţa instanţei este determinată după domiciliile reclamanţilor.

De asemenea, sunt nefondate criticile referitoare la punerea in discuţie cu prioritate a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Administraţia Naţională Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa, Înalta Curte constatând că din practicaua sentinţei nr. 110 din 7 iunie 2022 rezultă că la termenul de judecată din data de 07.06.2022, pârâta Administraţia Naţională Apele Române-Administraţia Bazinală de Apă Buzău-Ialomiţa a precizat că renunţă la susţinerea acestei excepţii, astfel că în mod corect prima instanţă a analizat cu prioritate excepţia tardivităţii acţiunii.

Sub aspectul naturii juridice a H.G. nr. 1705/2006, Înalta Curte constată că susţinerile recurenţilor, în sensul că H.G. nr. 1705/2006 are caracter normativ aşa încât acţiunea nu este tardivă, nu pot fi primite.

În analizarea excepţiei tardivităţii formulării acţiunii, instanţa de fond a pornit mai întâi de la clarificarea naturii actului administrativ atacat în cauză - H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, stabilind corect că actul administrativ în discuţie nu poate fi calificat ca fiind un act administrativ normativ, întrucât nu cuprinde norme cu caracter general, obligatorii pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Înalta Curte observă că H.G. nr. 1705/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care, potrivit art. 1 "Se aprobă inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în anexele nr. 1 -46*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre, actualizate la data de 4 decembrie 2006".

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual, sunt: pe de o parte, scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Potrivit doctrinei, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit întotdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

Aşadar, pentru a avea caracter normativ, aşa cum greşit susţin recurenţii-reclamanţi, actul administrativ în discuţie trebuie să se adreseze tuturor subiecţilor de drept, erga omnes, fără ca aceştia să poată fi identificaţi sau identificabili, ori nu doar acelora care intră sub incidenţa sa, aşa cum este cazul de faţă. Din această perspectivă, rezultă cu puterea evidenţei că actul administrativ a cărui anulare se solicită, este unul individual deoarece este un act de aprobare a unui inventar cu bunurile proprietate publică, atât persoanele destinatare cât şi drepturile fiind precis determinate.

Prin urmare, fiind vorba despre un act administrativ individual devin incidente prevederile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaştere dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni, termen reglementat pentru situaţiile prevăzute la lit. a) - e).

Conform art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

În speţă, ipoteza aplicabilă recurenţilor-reclamanţi dintre cele enumerate de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privinţa momentului de la care începe a se calcula termenul de un an pentru introducerea acţiunii în contencios administrativ, este cea privind "data luării la cunoştinţă" de către terţul interesat de actul pretins vătămător pentru acesta.

Din actele aflate la dosar rezultă că recurenţii-reclamanţi au luat cunoştinţă de conţinutul actului atacat la data de 01.07.2020, când aceştia au formulat apărări în dosarul nr. x/2020 al Judecătoriei Pătârlagele, ce avea obiect acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa în contradictoriu cu pârâţii A., B., C. şi alţii. În motivarea acestei cereri, reclamanta Administraţia Naţională Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa a anexat H.G. nr. 1705/2006, susţinând că actele contestate includ în parte un bun de interes naţional, respectiv imobilul Acumulare Siriu (baraj Siriu) care este cuprins în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aprobat prin H.G. nr. 1705/2006.

Aşadar, câtă vreme reclamanţii din prezenta cauză au luat cunoştinţă de conţinutul actului atacat la data de 01.07.2020, dovadă în acest sens fiind notele de şedinţă depuse de aceştia în dosarul nr. x/2020 al Judecătoriei Pătârlagele la data de 01.07.2020(dosarul de fond), iar prezenta acţiune a fost formulată la data de 4.01.2022 (data depunerii la oficiul poştal prin scrisoare recomandată), corect a reţinut instanţa de fond că aceasta este tardiv formulată.

Înalta Curte constată că referirile recurenţilor la dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi la însuşirea procedurii prealabile de către Guvernul României, sunt lipsite de relevanţă juridică, în condiţiile în care aceste argumente sunt grefate pe ipoteza naturii de act administrativ normativ a H.G. nr. 1705/2006, iar în cauză, instanţa de fond a stabilit în mod corect că această hotărâre este un act administrativ individual.

De asemenea, Înalta Curte constată că referirile recurenţilor la considerentele Deciziei nr. 22/2019 privind examinarea recursului în interesul legii se bazează pe o confuzie, întrucât această decizie se referă la momentul de la curge termenul pentru formularea acţiunii de despăgubire, fără relevanţă în prezenta cauză.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, nefiind motive care să conducă la nelegalitatea sentinţei prin care acţiunea în anulare a fost respinsă ca tardiv formulată.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României.

Respinge recursul formulat de reclamanţii A., B. şi C. împotriva sentinţei nr. 110 din 7 iunie 2022 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.