Administrative act status of interpretative correspondence on disability employment quotas

Şedinţa publică din data de 9 noiembrie 2022

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi, Copii şi Adopţii, următoarele:

- în temeiul art. 1, art. 8 şi art. 181 din Legea nr. 554/2004, anularea, în parte, a adresei nr. x/29.04.2020, emisă de către Agenţie şi răspunsul acesteia nr. 10747/09.06.2020;

- obligarea Agenţiei să-i recunoască dreptul de a angaja persoane care au un grad de handicap III, cu norma de 4 ore, fiecare dintre aceşti angajaţi urmând să fie luat în calcul la stabilirea procentului legal necesar de 4% persoane cu dizabilităţi conform Legii nr. 448/2006 (1 angajat cu 4 ore=un post);

- obligarea Autorităţii să emită un răspuns cu respectarea normelor legale;

- anularea adreselor şi pentru motivul nerespectării drepturilor persoanelor cu dizabilităţi - în concret, Agenţia stabilind că pentru persoanele cu grad III de invaliditate norma de muncă este de 8 ore, deşi aceste persoane nu pot munci mai mult de 4 ore şi să se constate încălcarea intereselor legitime atât ale reclamantei cât şi ale persoanelor cu dizabilităţi;

- în baza art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004, să se constate că Agenţia a comis un exces de putere, erijându-se în putere legislativă, întrucât deşi nu există o prevedere legală care să susţină cele menţionate de Agenţie, iar Adresele nu sunt motivate în drept, totuşi Agenţia a stabilit o situaţie juridică nouă, nereglementată de lege, cu efecte juridice asupra Societăţii, sub acest aspect actele atacate fiind nule absolut;

- în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004 să se dispună suspendarea efectelor actelor până la pronunţarea unei hotărâri definitive;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 148 din 10 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea privind cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi, Copii şi Adopţii, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că actele atacate sunt emise în baza unei interpretări greşite a prevederilor legale incidente în exercitarea activităţii recurentei, iar instanţa de fond a considerat, în mod greşit, că acestea nu produc efecte juridice asupra recurentei şi constituie un "punct de vedere".

În opinia recurentei reclamante, instanţa de fond a ignorat faptul că recurenta trebuie să respecte "punctele de vedere" ale autorităţilor, dacă doreşte să îşi desfăşoare activitatea în conformitate cu legea.

De asemenea, recurenta a precizat că instanţa de fond a ignorat efectele juridice ale Adreselor asupra acesteia, precum şi faptul că "punctul de vedere" este diferit de restul răspunsurilor primite de la alte autorităţi.

Aşadar, recurenta a susţinut că excepţia inadmisibilităţii a fost admisă în mod nelegal, prin interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Referitor la efectele juridice ale actelor atacate, recurenta reclamantă a învederat că, deşi nu există nicio prevedere legală expresă conform căreia angajările persoanelor cu handicap se fac cu o normă obligatorie de 8 ore, în Adresa contestată (ultimele două paragrafe), intimata, cu nerespectarea Legii, impune ca salariaţii cu handicap, angajaţi în vederea îndeplinirii contribuţiei legale (numărului legal de angajaţi cu handicap), să fie angajaţi în aşa fel încât pentru fiecare post necesar acoperirii contribuţiei, să fie acoperită o normă de 8 ore. Cu alte cuvinte, Adresa impune, nu recomandă, angajarea cu o normă de 8 ore pentru fiecare poziţie.

Recurenta a învederat că, deşi instanţa de fond a reţinut că această obligaţie stabilită de Autoritate în Adrese, de a acoperi o norma de 8 ore pentru fiecare post, nu produce efecte juridice, în realitate, Adresa contestată produce efecte juridice, în sensul că obligă recurenta să angajeze un numar dublu de persoane cu handicap.

Totodată, recurenta a susţinut că intimata este Autoritatea care veghează, conform legii, la aplicarea dispoziţiilor în domeniu, astfel încât Autoritatea nu a emis o "îndrumare", iar adresa nu poate fi considerată "consultativă".

În continuare, recurenta a arătat că actul atacat este emis cu încălcarea legii.

Legalitatea sau nelegalitatea actelor contestate nu a fost examinată de instanţa de fond.

În opinia recurentei, Adresa este contrară Legii nr. 448/2006, care nu conţine nicio dispoziţie referitoare la acoperirea unei "norme de referinţă de 8 ore". Mai mult, legea impune ca pentru aceste persoane locul de muncă să fie adaptat posibilităţilor lor, conform documentaţiilor medicale. Or, în condiţiile în care Adresa contestată impune obligaţii care nu sunt prevăzute de lege, recurenta a apreciat că acest document nu este o adresă de informare.

Recurenta a susţinut că actul atacat este un act administrativ întrucât a fost emis de autoritate în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii; dă naştere la noi raporturi juridice şi obligaţii, neprevăzute de lege; conţine dispoziţii cu privire la modul executării în concret a legii; dă naştere unor raporturi juridice, în sensul că stabileşte că pentru a avea numărul prevăzut de lege de angajaţi cu dizabilitati, pentru fiecare dintre aceste posturi este necesară o normă de 8 ore; stabileşte obligaţia de a achita un salariu corespunzător unei poziţii întregi şi de a acoperi 8 ore pentru o poziţie.

De asemenea, a apreciat că adresa contestată este un act administrativ individual. Astfel, a precizat că actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului competent care creează, modifică sau sting drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate. Acest act nu conţine reguli impersonale şi generale.

De altfel, recurenta a subliniat că legea nu prevede nicio dispoziţie referitoare la forma actului administrativ, iar faptul că este o adresă nu are relevanţă. În susţinerea acestui argument a invocat decizia nr. 953 din 07.03.2008 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Aşadar, recurenta a arătat că, indiferent de denumirea dată de autoritate documentului, acesta are toate caracteristicile prevăzute de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral, emis de autoritate în regim de putere publică, care a produs efecte juridice faţă de reclamantă de la data comunicării, instituind în sarcina acesteia obligaţia de a angaja un număr dublu de persoane cu handicap faţă de cel prevăzut de lege.

Prin urmare, actul nu are caracter de recomandare şi nu aduce la cunoştinţă o situaţie, ci stabileşte obligaţii în sarcina reclamantei, adăugând la lege.

În concluzie, recurenta a susţinut că, având în vedere efectele juridice care se produc asupra acesteia, actul administrativ atacat nu este un "punct de vedere" ci un veritabil act administrativ, cererea de chemare în judecata fiind admisibilă.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că instanţa de fond, în hotărârea atacată, a relatat cuprinsul Adresei contestate, dupa care, într-un paragraf de 4 rânduri, a motivat admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

Recurenta a precizat că, din cuprinsul motivării nu se înţelege care este "situaţia de fapt necontestată" de aceasta.

De asemenea, instanţa nu a stabilit că Adresele contestate respectă legea.

Totodată, a subliniat că Adresele nu sunt puncte de vedere, având în vedere că emitentul este Autoritatea care veghează la respectarea Legii nr. 448/2006 şi nu au un caracter general, întrucât se referă în mod specific la recurentă şi au în vedere doar angajatorii care trebuie să aibă angajate persoane cu handicap.

Deopotrivă, a reiterat că Adresele sunt emise cu interpretarea greşită a Legii şi produc efecte juridice.

Faţă de argumentele expuse, recurenta a apreciat că instanţa de fond a încălcat dreptul la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 alin. (1) din C. proc. civ., situaţie care nu poate fi remediată decât prin casarea deciziei recurate.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de dispziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că au fost încălcate prevederile art. 425 din C. proc. civ., întrucât hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au stat la baza rationamentului judecătorului.

Faţă de cele anterior expuse, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

4. Apărările formulate de intimat

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi, Copii şi Adopţii a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că recurenta reclamantă a invocat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., în susţinerea căruia a invocat încălcarea prevederilor art. 425 din C. proc. civ., apreciind că hotărârea atacată nu cuprinde motivele de fapt şi de drept care au stat la baza rationamentului judecătorului. Aceste critici nu pot fi, însă, subsumate cazului de casare indicat, ci se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., respectiv cazului de casare care sancţionează lipsa de motivare a hotărârii atacate, susţinerile recurentei urmând a fi analizate din această perspectivă.

În ceea ce priveşte cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

În cauza dedusă judecăţii, hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii. De altfel, această împrejurare este confirmată şi de faptul că recurenta reclamantă a fost în măsură să formuleze critici privind soluţia adoptată.

Analizând, în continuare, susţinerile recurentei reclamante care pot fi circumscrise dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că acestea nu sunt întemeiate.

Înalta Curte reţine că recurenta reclamantă A. S.R.L. a solicitat intimatei pârâte Autoritatea Naţională pentru Drepturile Persoanelor cu Dizabilităţi, Copii şi Adopţii să-i comunice dacă, potrivit legii, persoanele cu dizabilităţi, angajate la societate cu norma de 4 ore, ocupă un loc întreg de muncă şi dacă numărul angajaţilor cu 4 ore reprezintă şi este egal cu numărul legal de persoane cu dizabilităţi pe care să le angajeze.

În urma solicitării, recurenta reclamantă A. S.R.L. a primit adresa nr. x/29.04.2020, din conţinutul căreia a rezultat, în esenţă, că o persoană cu dizabilităţi angajată cu 4 ore nu acoperă un post întreg dintre cele necesare conform legii, pe un singur post urmând să fie angajate două persoane cu norma de 4 ore.

Ulterior acestei comunicări, recurenta reclamantă a revenit cu o adresă către intimata pârâtă, prin care i-a solicitat să reconsidere aspectele menţionate în adresa x/29.04.2020.

Prin adresa nr. x/09.06.2020, intimata pârâtă şi-a menţinut punctul de vedere exprimat anterior.

Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat anularea adresei nr. x/29.04.2020 şi a răspunsului nr. x/09.06.2020.

Instanţa de recurs observă, aşa cum în mod corect a reţinut şi judecătorul fondului, că adresa şi răspunsul deduse judecăţii nu au natura juridică a unor acte administrative, ele reprezentând o corespondenţă administrativă, o informare cu caracter general, în legătură cu interpretarea unor prevederi din Legea nr. 448/2006, după cum rezultă din conţinutul acestora.

Condiţia esenţială de atacare a unui act în faţa instanţei de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Analizând conţinutul Adresei nr. x/29.04.2020 şi a Răspunsului nr. x/09.06.2020, Înalta Curte constată, contrar celor susţinute de recurenta reclamană, că acestea nu întrunesc toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-le dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ele însele, efecte juridice.

Astfel, deşi Adresa nr. x/29.04.2020 şi Răspunsul nr. x/09.06.2020 reprezintă acte unilaterale, emise de o autoritate publică, conţinutul acestora nu dă naştere, nu modifică şi nici nu stinge raporturi juridice, limitându-se la a comunica recurentei reclamante A. S.R.L. (la solicitarea acesteia), că interpretarea prevederilor art. 78 din Legea nr. 448/2006 se realizează conform art. 2 din Anexa 1 a Ordinului nr. 590/2008 privind aprobarea Instrucţiunilor pentru aplicarea art. 78 din Legea nr. 448/2006, respectiv că salariaţii cu handicap care nu pot fi încadraţi cu normă întreagă din diferite motive (recomandare comisie, pensionar invaliditate gradul III), vor fi incluşi în numărul de salariaţi cu handicap necesar îndeplinirii contribuţiei legale proporţional cu timpul de lucru prevăzut în contractul individual de muncă. Cu alte cuvinte, actele contestate în cauză au caracterul unei informări a recurentei reclamante A. S.R.L. asupra interpretării unei prevederi legale, fără a dispune măsuri în regim de putere publică.

Înalta Curte apreciază că este nefondată susţinerea recurentei reclamante cu privire la efectele juridice produse de Adresa şi Răspunsul a căror anulare parţială se solicită, întrucât obligaţia persoanelor juridice, publice sau private, care au cel puţin 50 de angajaţi, de a angaja persoane cu handicap într-un procent de cel puţin 4% din numărul total de angajaţi, nu reprezintă o consecinţă a emiterii şi comunicării adresei nr. x/29.04.2020 ori a răspunsului nr. x/09.06.2020, ci este rezultatul aplicării prevederilor art. 78 alin. (2) din Legea nr. 448/2006, fiind impusă, aşadar, de actul normativ incident.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 148 din 10 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 9 noiembrie 2022.