Validity of judicial inspection regulations issued during interim mandate and the permissibility of preliminary reference to EU law regarding judicial independence

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. x/2021 urmare a disjungerii dispuse prin încheierea de şedinţă din data de 18.08.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi B.-Inspector Şef în cadrul Inspecţiei Judiciare, anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018 (completat şi modificat succesiv prin ordinele nr. 10, 34,080 şi 102 din 2020), precum şi suspendarea acestui Regulament, în temeiul art. 15 din Legea 554/2004.

Prin sentinţa civilă nr. 86/18.08.2021 din dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată de pârâta Inspecţia Judiciară prin întâmpinare şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară şi pârâtul B., având ca obiect cererea de suspendare şi de anulare a Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018 (completat şi modificat succesiv prin ordinele nr. 10, 34,080 şi 102 din 2020), în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Învestită prin declinare de competenţă, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 250/15.09.2021, a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a constatat invit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Soluţionând conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia 5354/05.11.2021, a stabilit competenţa de soluţionare a litigiului în favoarea Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, dosarul fiind reînregistrat pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2021*.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 34 din 3 martie 2022 Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, având ca obiect cererea de suspendare şi de anulare a Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018 (completat şi modificat succesiv prin ordinele nr. 10, 34,080 şi 102 din 2020), a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul B., ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, respingând, totodată cererea de intervenţie în interes propriu şi cererea de intervenţie accesorie formulate de intervenientul C..

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs recurenta-reclamantă A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea capătului de cerere privind anularea Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018 (completat şi modificat succesiv prin ordinele nr. 10, 34,080 şi 102 din 2020),

În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea cuprinde considerente contradictorii, în condiţiile în care instanţa a făcut referire la Hotărârea pronunţată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/109, prin care s-a stabilit că reglementările care guvernează organizarea justiţiei în România, cum sunt cele referitoare la numirea interimară în funcţiile de conducere a Inspecţiei Judiciare, intră în domeniul de aplicare al Deciziei nr. 2006/928, astfel că acestea trebuie să respecte cerinţele care decurg din dreptul Uniunii şi în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE, respectiv ca "instanţa să fie învestită cu acţiune împotriva ordonanţelor Guvernului, în condiţiile art. 9 din Legea 554/2004 (p.12 hotărâre)."

În sine, aceste dispoziţii sunt contradictorii, întrucât s-a afirmat că nu există un act administrativ prin care s-a dispus numirea/prelungirea numirii în funcţie a organului administrativ emitent al ordinului a cărui anulare şi suspendare se solicită, inspectorul-şef fiind numit direct prin ordonanţă a Guvernului.

A precizat recurenta că nu a înţeles să îşi întemeieze acţiunea pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care presupuneau o procedură distinctă, ce includea sesizarea Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstitutionalitate, ci a invocat efectul direct al tratatelor europene, în interpretarea hotărârii din 18 mai 2021 a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, care este înzestrată cu aceeaşi putere ca tratatele. Art. 2 şi art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum şi Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale adoptate de Guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcţiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare şi cu exercitarea acţiunii disciplinare împotriva judecătorilor şi a procurorilor, fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional, atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii respectivilor judecători şi procurori sau de control politic al acestei activităţi.

În considerentele hotărârii recurate se regăsesc şi alte constatări, care trebuiau interpretate sistematic, cum ar fi reţinerea conform căreia, "dat fiind faptul că persoanele care ocupă funcţiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influenţă determinantă asupra activităţii sale, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcţii trebuie să fie concepute astfel încât să nu poată da naştere niciunei îndoieli cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor organului menţionat ca instrument de presiune asupra activităţii judiciare sau de control politic al acestei activităţi (pct. 200); că o reglementare naţională poate genera îndoieli precum cele menţionate la punctul 200 când are ca efect, fie şi cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcţiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară împotriva judecătorilor şi a procurorilor cu încălcarea procedurii de numire prevăzute de dreptul naţional.

Acestea se completează cu interpretarea pe care Curtea o conferă Deciziei 2006/928/CE şi obiectivelor de referinţă care figurează în anexa la aceasta, care trebuie să ţină seama, în temeiul principiului cooperării loiale prevăzut la art. 4 alin. (3) TUE, de rapoartele întocmite de Comisie pe baza Deciziei nr. 2006/928, în special de recomandările formulate în rapoarte.

Decizia 2006/928/CE a Comisiei din 13 decembrie 2006, de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi a luptei împotriva corupţiei, precum şi rapoartele întocmite de Comisia Europeană pe baza acestei decizii, constituie acte adoptate de o instituţie a Uniunii, care pot fi interpretate de Curte în temeiul articolului 267 TFUE. 2) Articolele 2, 37 şi 38 din Actul privind condiţiile de aderare a Republicii Bulgaria şi a României şi adaptările tratatelor pe care se întemeiază Uniunea Europeană, coroborate cu articolele 2 şi 49 TUE trebuie interpretate în sensul că Decizia 2006/928 intră, în ceea ce priveşte natura sa juridică, conţinutul şi efectele în timp, în domeniul de aplicare al Tratatului între statele membre ale Uniunii Europene şi Republica Bulgaria şi România privind aderarea Republicii Bulgaria şi a României la Uniunea Europeană. Această decizie este obligatorie pentru România, nefiind abrogată.

Dacă ar fi avut îndoieli, judecătorul fondului ar fi trebuit să consulte Raportul MCV din iunie 2021, în care se reiterează recomandarea MCV din 2018, respectiv numirea imediată, de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecţiei Judiciare şi numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecţiei Judiciare.

Instanţa de fond a refuzat tocmai aplicarea efectului direct al tratatelor Uniunii, reţinut în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, din moment ce nu a motivat de ce în cauză era necesar să se mai parcurgă procedura prevăzută la art. 9 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care efectul direct a operat prin îndepărtarea de la aplicare a dispoziţiilor cuprinse în O.U.G. nr. 77/2018, care nu mai poate fi supusă niciunei alte interpretări a instanţelor interne, iar prelungirea mandatului inspectorului-şef a devenit lipsită de temei legal, fiind de neînţeles care mai este ordonanţa sau dispoziţia din ordonanţă care ar putea fi supusă procedurii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004. De asemenea, prima instanţă a considerat că prevederile O.U.G. nr. 77/2018 sunt în continuare în vigoare, deoarece numai aşa ar putea fi supuse, în opinia judecătorului, procedurii prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la principiul aplicabilităţii directe şi al efectului direct, recurenta a invocat Hotărârea pronunţată în cauza Van Gend en Loos, Hotărârea pronunţată în Cauza 27/67, Fink-Frucht GmbH c. Hauptzollamt Munchen-Landsbergerstrasse, Hotărârea pronunţată în Cauza 2/74, Jean Reyners c. Belgiei. Mai mult, unele principii, precum principiul statului de drept şi principiul respectării drepturilor omului pot avea efect direct atunci când aplicarea acestora nu este dependentă de transpunerea lor în dreptul intern (CJ, 144/04, Werner Mangold c. Riidiger Helm, Hotărârea din 22 noiembrie 2005). Totodată, instanţa europeană a acceptat (CJ, 43/76, Gabrielle Defrenne c. Societe anonyme belge de navigation aerienne Sabena, Hotărârea din 8 aprilie 1976) producerea efectului direct al unei norme europene, chiar dacă aceasta era condiţionată de intervenţia statelor.

În opinia recurentei, prin emiterea actului de către inspectorul - şef B., care a fost numit printr-o procedură neconformă cu dreptul Uniunii şi ignorarea motivului de nelegalitate care rezultă din hotărârea C.J.U.E. precizată, ce a fost îndepărtat din ordinea juridică internă prevederile O.U.G. nr. 77/2018, conduce la concluzia că hotărârea recurată a fost pronunţată cu ignorarea dispoziţiilor de drept material, respectiv a art. 11 alin. (2) şi art. 20 alin. (1) şi (2) din Constituţie, precum şi a dispoziţiilor art. 148 alin. (2) şi (4) din Constituţie. De asemenea, Hotărârile C.J.U.E au aplicabilitate obligatorie şi efectivă în orice litigiu, în condiţiile în care aceastea au legătură cu soluţionarea procesului.

A mai invocat recurenta şi motivarea contradictorie referitoare la garanţiile prevăzute de C. proc. civ. şi oglindirea lor în procedura administrativă, prin raportare la art. 32 alin. (2) din Ordinul nr. 136/2018, afirmând că procedura în faţa Inspecţiei Judiciare, spre deosebire de procedura desfăşurată în faţa Consiliului Superior al Magistraturii este o procedură administrativă, iar nu administrativ-jurisdicţională. Astfel, judecătorul a reţinut garanţii procedurale aferente fazei publice cu cele compatible cu o fază nepublică pentru a le conferi, în mod eronat, aceeaşi valoare. În dezacord cu cele reţinute de către instanţa de fond, s-a arătat că pentru publicarea actului administrativ atacat, cu caracter normativ, nu este necesară dispoziţie specială în Legea nr. 317/2004, ci sunt suficiente dispoziţiile Legii nr. 24/2004 (art. 11 alin. (2), cu caracter general. Deşi Inspecţia Judiciară nu este o autoritate publică autonomă, funcţionarea ei în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii impune respectarea art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2004.

Nu în ultimul rând, recurenta a precizat că înţelege să susţină şi să reia toate criticile formulate prin cererea de chemare în judecată, în privinţa nelegalităţii Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136 din data de 11 decembrie 2018.

4. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Prin răspunsul la întâmpinare şi la punctul de vedere depus de Inspecţia Judiciară, recurenta-reclamantă A. a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, cu următoarele întrebări:

"1. Principiul independenţei judecătorilor, consacrat de art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, cu referire la art. 2 TUE şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi principiul colaborării loiale, prevăzut de art. 4 din TUE, se opun unei dispoziţii naţionale, precum aceea a art. 148 alin. (2) din Constituţia României, astfel cum a fost interpretată de Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 390/2021, conform căreia instanţele naţionale nu pot ţine seama de prevederile Deciziei Comisiei Europene 2006/928 şi de recomandările formulate în Rapoartele MCV pentru punerea în aplicare a obiectivelor de referinţă, cu motivarea că "instanţele judecătoreşti naţionale nu ar fi abilitate să colaboreze cu o instituţie politică a Uniunii Europene?"

2. Principiul independenţei judecătorilor, consacrat de art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE cu referire la art. 2 TUE şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, se opune unei dispoziţii naţionale care permite Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, printr-o decizie cu caracter obligatoriu, pronunţată într-o procedură de unificare a jurisprudenţei (precum Decizia nr. 15 din 14 martie 2022), să blocheze judecătorului ordinar orice posibilitate de a aplica cu prioritate hotărârea CJUE ?"

În susţinerea acestei cereri s-a arătat că trimiterea instanţei la dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, nu are aplicabilitate în cauză, întrucât acestea presupuneau o procedură distinctă, ce includea sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a textului de lege arătat, în condiţiile în care considerentele şi dispozitivul hotărârii din 18 mai 2021 a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauzele C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, 6-355/19 şi C-397/19 statuează art. 2 şi 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, precum şi Decizia 2006/928 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale adoptate de Guvernul unui stat membru care îi permite acestuia din urmă să facă numiri interimare în funcţiile de conducere ale organului judiciar însărcinat cu efectuarea cercetărilor disciplinare şi cu exercitarea acţiunii disciplinare împotriva judecătorilor şi a procurorilor fără respectarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii respectivilor judecători şi procurori sau de control politic al acestei activităţi.

Mai mult, în Hotărârea CJUE nr. C-357/19, pronunţată la 21.12.2021, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit la pct. 4 din dispozitiv că principiul supremaţiei dreptului Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări sau unei practici naţionale potrivit căreia instanţele naţionale de drept comun sunt ţinute de deciziile Curţii Constituţionale naţionale şi nu pot din acest motiv şi cu riscul săvârşirii unei abateri disciplinare, să lase neaplicată din oficiu jurisprudenţa rezultată din deciziile menţionate, chiar dacă consideră, în lumina unei hotărâri a Curţii, că această jurisprudenţa este contrară art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE, art. 325 alin. (1) TFUE sau Deciziei 2006/928. Or, în speţă, instanţa nu a dat relevanţă dreptului Uniunii în virtutea principiului supremaţiei şi a impus sesizarea Curţii Constituţionale, fără a dezvolta o motivare coerentă.

Cât priveşte instituţiile recuzării şi abţinerii, s-a arătat că art. 33 alin. (3) din Ordinul nr. 136/2018 prevede că în cursul cercetării disciplinare, inspectorii care o efectuează nu pot fi recuzaţi. Practica Inspecţiei Judiciare a fost răsturnată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a reţinut că abţinerea şi incompatibilitatea nu pot fi inaplicabile în procedura cercetării disciplinare, indiferent de etapa în care se află acesta, ori de câte ori inspectorul judiciar, indiferent dacă ocupă sau nu o funcţie de conducere, ştie că există un motiv care l-ar împiedica să-şi desfăşoare activitatea cu respectarea obligaţiei de independenţă şi imparţialitate, iar pe de altă parte, că aplicarea acestor dispoziţii, ca de altfel şi cele privind incidenţa cauzelor de nulitate sau anulabilitate, în faza administrativă a procedurii disciplinare, se impune în temeiul prevederilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 şi art. 6 din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 136/2018.

C.J.U.E. a constatat că dreptul UE se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018, prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare fără procedura legală de numire prevăzută de art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, reţinându-se în respectiva hotărâre la pct. 200 şi 205, că, întrucât persoanele care ocupă funcţiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influenţă determinantă asupra activităţii acestuia, normele care guvernează procedura de numire trebuie să fie concepute astfel încât să nu poată da naştere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor organului menţionat ca instrument de presiune asupra activităţii judiciare sau de control politic al acestei activităţi.

De asemenea, potrivit pct. 177 al respectivei hotărâri, pentru a se conforma obiectivelor de referinţă enunţate în anexa la Decizia nr. 2006/928, România trebuie să ţină seama în mod corespunzător de cerinţele şi de recomandările formulate în rapoartele întocmite de Comisie în temeiul acestei decizii. În special, acest stat membru nu poate adopta sau menţine în domeniile acoperite de obiectivele de referinţă măsuri care ar risca să compromită rezultatul pe care acestea îl prevăd.

Or, în mod constant, în anii 2018 şi 2019, rapoartele întocmite de Comisia Europeană au subliniat această deficienţă a sistemului judiciar din România privind acţiunea guvernului de a face numiri în funcţiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară împotriva judecătorilor şi a procurorilor, cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional. Una dintre cerinţele raportului întocmit în anul 2018 de către Comisie în temeiul Deciziei 2006/928 era numirea imediată de către Consiliul Superior al Magistraturii, a echipei interimare de conducere a Inspecţiei Judiciare şi numirea, în termen de trei luni, prin concurs, a unei noi conduceri a Inspecţiei Judiciare. or, Consiliul Superior al Magistraturii nu a procedat la rezolvarea acestor sarcini, încălcând obiectivul trasat în raportul Comisiei Europene din anul 2018 şi principiul supremaţiei dreptului Uniunii Europene, fără a ţine cont de faptul că prevederile dreptului Uniunii Europene îndepărtează de la aplicare dispoziţiile contrare din dreptul naţional.

Prin urmare, prevederile legislative naţionale (O.U.G. nr. 77/2018) privind numirea interimară a înspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare, nu se vor mai aplica, din pricina contrarietăţii cu dreptul Uniunii Europene, astfel că toate actele emise în perioada interimatului de acest inspector-şef, printre care şi Regulamentul atacat ori actele de numire în funcţie a unor inspectori sunt nule. Caracterul obligatoriu al hotărârilor Curţii de Justiţie a Uniunii Europene a fost stabilit şi de către Curtea Constituţională, prin Deciziile nr. 1039/2012, nr. 390/2021.

Pe de altă parte, invocă Hotărârea din 20 aprilie 2021, pronunţată în Cauza C-896/19, punctele 62-64, prin care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut principiul menţinerii nivelului de protecţie a valorilor Uniunii. La pct. 64 din respectiva hotărâre s-a reţinut că statele membre sunt obligate să asigure evitarea oricărei reduceri, în raport cu această valoare, a legislaţiei lor în materie de organizare a justiţiei, abţinându-se să adopte norme care ar aduce atingere independenţei judecătorilor. Acest principiu a fost încălcat continuu de Statul Român, prin menţinerea reglementării legislative actuale a Inspecţiei Judiciare, adoptând norme care aduc atingere independenţei judecătorilor prin Ordonanţa de urgenţă nr. 77/2018 şi prin Legea nr. 234/2078.

Mai mult, în vederea unificării practicii judiciare, la solicitarea Inspecţiei Judiciare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat Decizia nr. 15 din 14 martie 2022, stabilind că dispoziţiile art. 11 din O.U.G. nr. 77/2018, pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi.

Menţionează că la data de 1 septembrie 2018 a expirat mandatul conducerii Inspecţiei Judiciare; la data de 5 septembrie 2018 a fost publicată O.U.G. nr. 77/2018, iar la data de 7 septembrie 2018 a fost semnată de către inspectorul-şef interimar desemnat prin actul normativ indicat anterior, rezoluţia privind începerea cercetării disciplinare a Preşedintelui Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru "refuzul de a pune în aplicare legea", respectiv desemnarea prin tragere la sorţi a unor noi completuri de judecată de cinci judecători. Eventual, O.U.G. putea fi emisă pentru a da posibilitatea C.S.M. să delege provizoiu în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare, iar nu pentru o numire directă.

Prin încheierea pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal la 10.03.2022, s-a dispus sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o cerere de decizie preliminară (cauza C-205/22, CD.-A.) în legătură strânsă cu principiile statului de drept, solicitându-se a se răspunde dacă, în interpretarea CJUE, principiul independenţei judecătorilor, consacrat de art. 19 alin. (1) al doilea paragraf TUE cu referire la art. 2 TUE şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi principiul colaborării loiale, prevăzut de art. 4 din TUE, se opun unei dispoziţii naţionale, precum aceea a art. 148 alin. (2) din Constituţia României, astfel cum a fost interpretată de Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr. 390/2021, conform căreia instanţele naţionale nu pot ţine seama de prevederile Deciziei Comisiei Europene 2006/928 şi de recomandările formulate în Rapoartele MCV pentru punerea în aplicare a obiectivelor de referinţă, cu motivarea că "instanţele judecătoreşti naţionale nu ar fi abilitate să colaboreze cu o instituţie politică a Uniunii Europene". În concluziile prezentate la 20 ianuarie 2022 în cauza C-430/21, Avocatul general CJUE, D., a remarcat că cele statuate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 390/2021 sunt de natură să suscite îndoieli serioase cu privire la respectarea de către această instanţă a principiilor esenţiale ale dreptului Uniunii. astfel cum au fost interpretate de Curte în Hotărârea Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, iar pe de altă parte, că în speţă, Curtea Constituţională nu a sesizat Curtea de Justiţie cu o cerere de decizie preliminară, în temeiul articolului 267 al treilea paragraf TFUE, pentru a preveni riscul unei interpretări eronate a dreptului Uniunii.

Totodată, prin Hotărârea CJUE (Marea Cameră) din 23 noiembrie 2021, pronunţată în cauza C-564/19, s-a stabilit că "Articolul 267 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca instanţa supremă a unui stat membru să constate, în urma unui recurs în interesul legii, nelegalitatea unei cereri de decizie preliminară cu care Curtea a fost sesizată de o instanţă inferioară în temeiul acestei dispoziţii pentru motivul că întrebările adresate nu sunt relevante şi necesare pentru soluţionarea litigiului principal, fără a afecta totuşi efectele juridice ale deciziei care conţine această cerere. Principiul supremaţiei dreptului Uniunii impune acestei instanţe inferioare să înlăture o astfel de decizie a instanţei supreme naţionale dacă apreciază că prin aceasta se aduce atingere prerogativelor care le sunt recunoscute prin articolul 267 TFUE şi, în consecinţă, eficacităţii cooperării dintre Curte şi instanţele naţionale, instituită prin mecanismul trimiterii preliminare."

Apreciind că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a C.J.U.E., respectiv întrebările formulate au legătură directă cu soluţionarea cauzei, în special pentru aceea că privesc o apărare ridicată expres de intimată, iar problema priveşte independenţa sistemului judecătoresc, este una nouă, actuală şi nu a fost analizată de Instanţa Europeană, întrucât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este instanţă de ultim grad, care judecă în recurs şi pronunţă o hotărâre definitivă, recurenta a apreciat că instanţa de recurs are obligaţia de a sesiza C.J.U.E., conform criteriilor enunţate de Curte în cauza C-238/81 CILFIT, reluate în cauza C-495/03 Intermodal Transport BV vs. Statssecretaries vas Financiern.

5. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a depus întâmpinare, dar şi note scrise cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, solicitând respingerea acesteia ca inadmisibilă, precum şi a recursului promovat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, cu titlu preliminar, Înalta Curte aminteşte că în conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă fiind obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

Părţile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, articolul 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părţilor într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susţină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene (UE), pentru ca instanţa naţională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare.

Instanţa în faţa căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre.

Chiar şi instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanţa unei cereri pentru întrebare preliminară. În acest sens, în cauza Cilfit, Curtea de Justiţie a stabilit că dacă o parte susţine că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului comunitar nu este suficient pentru ca instanţa să fie obligată să considere că se află într-o situaţie prevăzută de art. 234, iar instanţele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeaşi putere de evaluare cu toate instanţele, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc nici unei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluţionare a întrebării puse.

Tot jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Astfel, chiar în cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Analizând cererea formulată în speţă, Înalta Curte constată că, prin maniera de formulare a solicitării, recurenta-reclamantă tinde în realitate să obţină o veritabilă decizie de îndrumare în soluţionarea în concret a cauzei de către instanţa naţională, din partea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ceea ce excede competenţei sale. Astfel cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se poate introduce numai în situaţia în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare. Prin urmare, instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.

Înalta Curte reţine că, în materie, Curtea de Justiţie a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare. Întrebarea ce se poate adresa de către instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

Astfel, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că cererea formulată de către recurenta - reclamantă nu este o veritabilă cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, aceasta urmărind soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), iar pe de altă parte, interpretarea solicitată Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu este utilă şi pertinentă soluţionării cauzei, astfel că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene pentru sesizarea instanţei europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare.

Întrebările formulate de recurentă vizează modalitatea de interpretare a unor dispoziţii din Tratatul privind Uniunea Europeană şi din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin raportare la situaţia de fapt dedusă judecăţii şi la legislaţia naţională incidentă în cauză, activitate judiciară ce se circumscrie sferei de competenţă a instanţei naţionale.

De asemenea, în cuprinsul motivării cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, recurenta-reclamantă a invocat hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 18 mai 2021, pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19, ca urmare a sesizării cu o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea aceloraşi dispoziţii ale dreptului Uniunii Europene, prin care C.J.U.E. a făcut deja aprecieri şi a dat îndrumări cu privire la interimatul inspectorului şef.

Mai mult decât atât, prin Decizia nr. 15/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că:

"Dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi."

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, astfel cum a fost formulată şi motivată, în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, ca neîntrunind condiţiile de a fi utilă şi pertinentă în soluţionarea litigiului, conform art. 267 din TFUE. Pentru a fi necesară trimiterea preliminară, trebuie să existe un dubiu serios şi legitim în ceea ce priveşte înţelegerea, interpretarea sau aplicarea dispoziţiilor art. 19 par. 1 al doilea alineat din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, precum şi a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, cu referire la art. 2 din TUE, dubiu care să reiasă cu evidenţă din chiar dispoziţiile comunitare invocate.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar reţine că Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, prevăd următoarele:

"12. Cu toate acestea, o instanţă ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere, cu excepţia cazului în care există deja o jurisprudenţă în materia respectivă (iar în contextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în speţă această jurisprudenţă) sau a cazului în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în cauză este evidentă.

13. Astfel, o instanţă naţională poate, în special în situaţia în care se consideră suficient de lămurită de jurisprudenţa Curţii, să decidă ea însăşi cu privire la interpretarea corectă a dreptului Uniunii şi cu privire la aplicarea acestuia la situaţia de fapt pe care o constată. Cu toate acestea, o trimitere preliminară se poate dovedi deosebit de utilă atunci când se ridică o nouă problemă de interpretare care prezintă un interes general pentru aplicarea uniformă a dreptului Uniunii sau atunci când jurisprudenţa existentă nu pare a fi aplicabilă unei situaţii de fapt inedite."

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu se impune sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebările formulate de recurenta-reclamantă, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, constatând totodată că ceea ce se solicită a fi trimis spre lămurire la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cade în sarcina exclusivă a instanţei naţionale, care are obligaţia de a utiliza toate pârghiile legislative naţionale şi comunitare pentru a realiza o interpretare conformă dreptului comunitar.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte urmează să respingă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, formulată de recurenta-reclamantă.

În privinţa recursului formulat, se reţine că recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune îndreptată împotriva pârâţilor Inspecţia Judiciară şi Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării şi anularea Ordinului inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/11.12.2018 (de aprobare a regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie) .

Prima instanţă a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul B., ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă şi ca neîntemeiată acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, având ca obiect cererea de suspendare şi de anulare a Ordinului pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie nr. 136/11.12.2018.

Reclamanta A. a declarat recurs împotriva soluţiei anterior menţionate, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Primul motiv de recurs - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situaţia hotărârii care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei. Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut. De asemenea, în considerente, instanţa a reţinut susţinerile recurentei-reclamante din cererea de chemare în judecată, cât şi considerentele hotărârii C.J.U.E. la care aceasta a făcut referire, soluţia recurată fiind argumentată şi prin prisma acestora.

Potrivit celui de-al doilea motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, iar soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin Ordinul inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, cu modificările şi completările ulterioare, emis de pârâtul Inspectorul - şef al Inspecţiei Judiciare, s-au instituit normele metodologice pentru realizarea atribuţiilor de analiză, verificare şi control ale Inspecţiei Judiciare.

O primă critică formulată de recurentă a vizat nelegalitatea ordinului contestat rezultată din nepublicarea acestuia în Monitorul Oficial la României.

Potrivit dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspecţia Judiciară funcţionează ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul Bucureşti. (2) Inspecţia Judiciară este condusă de un inspector-şef - judecător numit prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, ajutat de un inspector-şef adjunct - procuror, desemnat de inspectorul-şef. (3) Inspecţia Judiciară acţionează potrivit principiului independenţei operaţionale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanţele judecătoreşti, parchetele de pe lângă acestea şi în relaţia cu celelalte autorităţi publice, exercitându-şi atribuţiile de analiză, verificare şi control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii şi pentru asigurarea respectării acesteia. (4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie se aprobă de către inspectorul-şef, prin regulament. (5) Inspectorul-şef este ordonator principal de credite."

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, având rang de lege organică, nu prevăd necesitatea publicării ordinului în Monitorul Oficial şi este neîndoielnic faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea ca ordinele pentru aprobarea regulamentului privind lucrările de inspecţie să nu fie astfel publicate.

Intenţia legiuitorului de a nu institui o astfel de obligaţie rezultă din faptul că în reglementarea anterioară, dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 instituiau obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie (concomitent cu stabilirea competenţei de aprobare a regulamentului de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii). Cu prilejul modificării prin Legea nr. 234/2018 a dispoziţiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, această obligaţie a fost înlăturată.

În prezent, aceste dispoziţii legale sunt în vigoare, aşadar nepublicarea în Monitorul Oficial al României a regulamentului menţionat este în concordanţă cu dispoziţiile legale ale art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Caracterul neîndoielnic al voinţei legiuitorului de a nu institui obligaţia publicării acestui regulament în Monitorul Oficial al României rezultă şi din împrejurarea că în cuprinsul aceluiaşi act normativ, Legea nr. 317/2004, în ipotezele în care s-a intenţionat instituirea condiţiei publicării actului în Monitorul Oficial al României, s-a prevăzut în mod expres această obligaţie. Astfel, potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Judiciare, structura organizatorică şi atribuţiile compartimentelor se aprobă prin ordin al inspectorului-şef se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prevederi care instituie obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României se găsesc şi în cuprinsul art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (3), art. 19 alin. (4), art. 21, art. 23 alin. (5), art. 37 lit. b), art. 38 alin. (2), art. 38 alin. (6), art. 67 alin. (2), art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Aşadar, rezultă că problema publicării în Monitorul Oficial al României a format obiect al analizei legiuitorului şi al reglementării în cazul fiecărei instituţii juridice cuprinse în Legea nr. 317/2004, faptul neprevederii cerinţei publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie nefiind aşadar rezultatul unei omisiuni.

Pe de altă parte, prin încheierea din data de 28.02.2022, instanţa de fond a admis cererea formulată de recurenta A. şi a sesizat Curtea Constituţională a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 65 alin. (4), din Legea nr. 317/2004.

O altă critică formulată de recurentă se referă la nelegalitatea ordinului atacat rezultată din adoptarea lui de către inspectorul şef în perioada de interimat în temeiul O.U.G. nr. 77/2018. Se susţine că potrivit hotărârii Marii Camere a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19 la data de 18 mai 2021, dreptul UE se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018, prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare fără procedura legală de numire prevăzută de art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi procurorilor sau de control politic al acestei activităţi.

Înalta Curte constată că potrivit hotărârii Marii Camere a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 şi C-397/19, CJUE a stabilit că reglementările care guvernează organizarea justiţiei în România, cum sunt cele referitoare la numirea interimară în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare, intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928, astfel încât acestea trebuie să respecte cerinţele care decurg din dreptul Uniunii şi în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE.

La paragrafele 199 - 206 din hotărârea menţionată, Curtea a statuat următoarele:

"199 În plus, după cum a arătat în esenţă domnul avocat general la punctul 268 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 şi C 355/19, întrucât perspectiva iniţierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esenţial ca organul competent să efectueze cercetările şi să exercite acţiunea disciplinară să acţioneze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv şi imparţial şi în acest scop să fie la adăpost de orice influenţă exterioară.

200 Prin urmare, dat fiind că persoanele care ocupă funcţiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influenţă determinantă asupra activităţii acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcţii trebuie să fie concepute, după cum a arătat în esenţă domnul avocat general la punctul 269 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 şi C 355/19, astfel încât să nu poată da naştere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor organului menţionat ca instrument de presiune asupra activităţii judiciare sau de control politic al acestei activităţi.

201 Revine în cele din urmă instanţei de trimitere sarcina de a se pronunţa cu privire la acest aspect după ce va fi efectuat aprecierile necesare în acest scop. Astfel, trebuie să se amintească faptul că articolul 267 TFUE nu abilitează Curtea să aplice normele dreptului Uniunii la o speţă determinată, ci numai să se pronunţe cu privire la interpretarea tratatelor şi a actelor adoptate de instituţiile Uniunii. Cu toate acestea, conform unei jurisprudenţe constante, în cadrul cooperării judiciare create prin articolul 267 TFUE, Curtea, plecând de la elementele dosarului, poate furniza instanţei naţionale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să îi fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispoziţiile acestuia [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. şi alţii (Independenţa Camerei Disciplinare a Curţii Supreme), C 585/18, C 624/18 şi C 625/18, EU:C:2019:982, punctul 132, precum şi Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. şi alţii (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C 824/18, EU:C:2021:153, punctul 96].

202 În acest sens trebuie arătat că simplul fapt că membrii cu funcţii de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară în privinţa judecătorilor şi a procurorilor sunt numiţi de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naştere unor îndoieli precum cele menţionate la punctul 200 din prezenta hotărâre.

203 Situaţia este aceeaşi în ceea ce priveşte dispoziţiile naţionale care prevăd că interimatul unei funcţii de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situaţia vacantării acestei funcţii ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcţii în condiţiile legii.

204 Cu toate acestea, condiţiile de fond şi modalităţile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători trebuie să fie concepute astfel încât să îndeplinească cerinţele amintite la punctul 199 din prezenta hotărâre.

205 Mai exact, o reglementare naţională poate genera îndoieli precum cele menţionate la punctul 200 din prezenta hotărâre atunci când are ca efect, fie şi cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcţiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară împotriva judecătorilor şi a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional.

206 Revine instanţei de trimitere sarcina de a verifica, ţinând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt şi de drept naţional, dacă reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului naţional o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi dacă a putut da naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi".

În contextul acestei hotărâri C.J.U.E şi pentru că revine oricăreia dintre instanţele naţionale în faţa cărora se invocă dreptul Uniunii să analizeze dacă, în concret, legislaţia naţională în discuţie respectă standardele impuse de normele europene prin prisma elementelor de interpretare oferite de CJUE, devine inevitabilă pronunţarea unor hotărâri contradictorii, în funcţie de aprecierea fiecărei instanţe.

Or, fiind în prezenţa unor interpretări divergente, a rezultat cu evidenţă că este iminentă apariţia unei practici judiciare neunitare care ar avea un impact negativ semnificativ asupra sistemului judiciar atât timp cât ar da naştere unor îndoieli asupra legalităţii exercitării funcţiilor de conducere de inspector-şef şi inspector-şef adjunct ale Inspecţiei Judiciare, cu consecinţe asupra procedurilor disciplinare derulate în perioada asigurării interimatului acestor funcţii în temeiul dispoziţiilor art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, astfel că a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu chestiunilor de drept în analiză.

Prin Decizia nr. 15/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că:

"Dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi."

În cuprinsul acestei decizii Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a arătat:

"66. Aşadar, atât în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, cât şi în jurisprudenţa sa din cauze similare [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. şi alţii (Independenţa Camerei Disciplinare a Curţii Supreme), C-585/18, C-624/18 şi C-625/18, EU:C:2019:982], CJUE acceptă, de principiu, că interimatul, în situaţii de felul celei în cauză, nu este de natură să genereze, per se, îndoieli precum cele la care se raportează instanţa europeană (paragraful 203 din hotărâre), fiind necesară verificarea condiţiilor de fond şi de procedură în care se realizează numirile respective.

67. Însă, chiar şi în aceste condiţii, se impune a fi subliniat faptul că, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, Guvernul nu a procedat la numirea directă a persoanelor care au exercitat cu caracter interimar funcţiile de inspector-şef şi inspector-şef adjunct din cadrul Inspecţiei Judiciare. Acest act normativ nu conţine dispoziţii propriu-zise de numire a unor persoane determinate în funcţiile de conducere respective, neavând, prin urmare, caracter intuitu personae.

68. Examinând dispoziţiile art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, prin care se introduc, în cuprinsul art. 67 din Legea nr. 317/2004, alin. (7) şi (8), care reglementează procedura de asigurare a interimatului în situaţia vacantării funcţiilor de inspector-şef şi inspector-şef adjunct din cadrul Inspecţiei Judiciare, ca urmare a expirării mandatului ori a altor situaţii, se constată că acestea reprezintă un eveniment legislativ menit a asigura soluţionarea unei ipoteze neacoperite de dispoziţiile în vigoare.

69. În aceste condiţii, este evident că legiuitorul delegat a urmărit completarea cadrului normativ existent cu norme cu aplicabilitate generală şi permanentă, iar nu doar la acel moment. Drept urmare, soluţia normativă introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 se regăseşte în prezent în fondul activ al legislaţiei, constituind forma actuală a art. 67 din Legea nr. 317/2004.

70. Deopotrivă, nu poate fi asimilat unei numiri directe nici faptul că dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 vizează situaţia particulară a vacanţei funcţiilor de conducere la data intrării sale în vigoare, ipoteză în privinţa căreia Executivul a dispus aplicarea aceleiaşi soluţii legislative, respectiv ca interimatul să fie asigurat de inspectorii aflaţi în funcţie ale căror mandate expiraseră la acel moment.

71. Din perspectiva tehnicii de reglementare, prin modul de redactare şi măsurile instituite cu privire la derularea situaţiilor juridice aflate în curs la data intrării în vigoare, dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 prezintă caracteristicile unor norme tranzitorii în sensul art. 54 din Legea nr. 24/2000, articol care prevede obligaţia emitentului de a reglementa expres şi în privinţa raporturilor juridice născute anterior, dar ale căror efecte continuă să se producă şi după adoptarea actului normativ, nefiind aşadar epuizate la intrarea în vigoare a acestuia."

Pe lângă argumentele mai sus redate, referitor la caracterul special al normelor din cuprinsul Legii nr. 317/2004 sub aspectul publicării în Monitorul Oficial al României, se observă şi faptul că nici din cuprinsul normelor cu caracter general ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu se poate desprinde obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Aşadar, obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României priveşte actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate.

Potrivit art. 116 din Constituţia României, revizuită, administraţia publică centrală de specialitate are în structura sa ministerele, care se organizează numai în subordinea Guvernului şi alte organe de specialitate, care se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.

Potrivit art. 117 alin. (3) din Constituţia României, revizuită, autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin lege organică.

În noua reglementare a art. 69 din O.U.G. nr. 57/2019 autorităţile administrative autonome au fost definite ca fiind "autorităţi ale administraţiei publice centrale a căror activitate este supusă controlului Parlamentului, în condiţiile prevăzute de legile lor de înfiinţare, organizare şi funcţionare şi care nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvern, de ministere sau faţă de organele de specialitate ale acestora".

Cum Inspecţia Judiciară este o structură în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu personalitate juridică, care nu face parte din administraţia publică centrală de specialitate, actele administrative cu caracter normativ emise de conducătorul acesteia nu sunt supuse publicării în Monitorul Oficial al României în temeiul dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

În acelaşi timp, contrar susţinerilor recurentei, se constată că prima instanţă a a analizat în mod judicios, cauzele de nulitate intrinsecă invocate de aceasta prin cererea de chemare în judecată. Astfel, dispoziţiile art. 32 alin. (2) din Ordinul 136/2018 nu încalcă prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 şi art. 2 alin. (2), art. 14 şi art. 17 C. proc. civ., care instituie principiul aplicabilităţii generale, principiul contradictorialităţii şi al publicităţii, câtă vreme procedura în faţa Inspecţiei Judiciare, spre deosebire de procedura desfăşurată în faţa Consiliului Superior al Magistraturii, este o procedură administrativă, iar nu administrativ jurisdicţională. În mod justificat, procedura administrativă derulată în cadrul cercetării disciplinare are un caracter nepublic şi necontradictoriu, întrucât această etapă este premergătoare formulării unui act de sesizare pentru exercitarea acţiunii disciplinare, iar art. 46 alin. (1) din Legea 317/2004 instituie garanţiile necesare în sensul asigurării dreptului la apărare, respectiv posibilitatea prezentării de probe.

Instanţa de fond a reţinut, în mod corect şi legalitatea dispoziţiilor art. 14, art. 33 alin. (3) şi art. 14 alin. (2) din ordinul contestat, apreciind, contrar susţinerilor recurentei, că în etapa administrativă desfăşurată de Inspecţie ca organ administrativ nejurisdicţional existenţa garanţiilor prevăzute în C. proc. civ. nu trebuie să ducă la concluzia aplicării procedurii specifice unei etape jurisdicţionale. Dispoziţiile criticate prevăd posibilitatea redistribuirii lucrării prin repartizare aleatorie, cu excluderea inspectorului desemnat iniţial, aceasta fiind o garanţie suficientă în etapa pur administrative, câtă vreme Inspecţia Judiciară nu are rolul unei instanţe în cadrul procedurii reglementate, iar potrivit dispoziţiilor art. 44 din Legea 317/2004 rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare îl îndeplineşte Consiliul Superior al Magistraturii .

Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a formulat critici în privinţa soluţiei pronunţate asupra capătului de cerere vizând suspendarea executării ordinului contestat, soluţie care a intrat, astfel, în puterea de lucru judecat.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea recurentei de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, dar şi recursul promovat în cauză, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra întrebărilor formulate de recurenta A..

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 34 din 3 martie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 3 noiembrie 2022.