Recovery of guarantee fund payments for insolvent employers: unconstitutionality of time-bound wage claim interpretation

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată la data de 18.05.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Vâlcea a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă anularea măsurii dispuse la pct. VI.4. din procesul-verbal de control înregistrat la A.J.O.F.M. Vâlcea sub nr. x/06.12.2019 având ca obiect "stabilirea exactă a sumelor plătite nelegal din fondul de garantare cu titlu de drepturi salariale restante datorate de către S.C. A. S.A. aflată în stare de insolvenţă, aferente unor perioade care exced cadrului legal sau care au fost solicitate în afara termenului general de prescripţie şi recuperarea acestora potrivit prevederilor legale în vigoare.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1380 din data de 10.12.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Vâlcea în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă şi a anulat măsura dispusă la punctul VI.4 din procesul-verbal de control înregistrat la A.J.O.F.M. Vâlcea sub nr. x/06.12.2019.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi respingerea acesteia ca neîntemeiată.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond nu a luat în considerare aspectele privind neîncadrarea în termenul de prescripţie de 3 ani, rezumându-se la a reţine aplicabilitatea "în soluţionarea litigiului din părţi Decizia CCR nr. 565/2020 pentru considerentul că este obligatorie, potrivit prevederilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României" şi că "este neconstituţională interpretarea dată prin Decizia Î.C.C.J. nr. 16/2018, interpretare reţinută ca justificare pentru emiterea procesului-verbal litigios". În acest context, a subliniat recurenta că dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt corect examinate de către instanţă, care are în mod necesar obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi elementelor de probă, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Atâta timp cât în considerente instanţa nu analizează probele care au fost administrate, nu stabileşte împrejurările de fapt esenţiale în cauză, nu evocă normele substanţiale şi procedurale incidente şi aplicarea lor în speţa dedusă judecăţii, soluţia exprimată prin dispozitiv rămâne nesusţinută şi pur formală, nefiind corolarul motivelor ce o preced.

Potrivit doctrinei, o astfel de hotărâre devine arbitrară şi nu permite exercitarea controlului judiciar, obligând la casare. În acelaşi sens, astfel cum a hotărât Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie motivarea unei hotărâri judecătoreşti, în condiţiile în care nu sunt analizate raporturile juridice dintre părţi prin prisma susţinerilor, apărărilor şi probelor de la dosar, nu se circumscrie exigenţelor C. proc. civ. cu privire la elementele pe care trebuie să le cuprindă orice hotărâre judecătorească pentru exercitarea unul control judiciar.

Referitor la Decizia Curţii Constituţionale nr. 565/2020 vizând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 200/2006 privind constituirea şi utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanţelor salariale, în interpretarea dată prin Decizia nr. 16 din 5 martie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, avută în vedere de instanţa de fond, recurenta a subliniat faptul că aceasta produce efecte numai pentru viitor, astfel după cum se menţionează la art. 147 alin. (4) din Constituţia României, dar şi art. 31 din Legea nr. 47/1992.

Or, Decizia CCR nr. 565/2020 nu era pronunţată la data emiterii procesului-verbal de control, aceasta producând efecte de la data de de 10.11.2020, data publicării în Monitorul Oficial al României.

Pe de altă parte, implementarea măsurii dispuse la pct. VI.4 din Procesul-verbal de control presupunea verificarea de către A.J.O.F.M. Vâlcea, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 200/2006, a legalităţii plăţilor efectuate în speţă din Fondul de garantare pentru plata creanţelor salariate şi adoptarea de măsuri în consecinţă, în raport cu cele constatate şi ţinând seama de situaţia de fapt şi de drept existentă.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-reclamantă Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Vâlcea a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Intimata-reclamantă Agenţia Judeţeană pentru Ocuparea Forţei de Muncă Vâlcea a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ măsura dispusă la pct. VI.4. din procesul-verbal de control înregistrat la A.J.O.F.M. Vâlcea sub nr. x/06.12.2019, vizând "stabilirea exactă a sumelor plătite nelegal din fondul de garantare cu titlu de drepturi salariale restante datorate de către S.C. A. S.A. aflată în stare de insolvenţă, aferente unor perioade care exced cadrului legal sau care au fost solicitate în afara termenului general de prescripţie şi recuperarea acestora potrivit prevederilor legale în vigoare.

Fiind învestită cu soluţionarea recursului declarat de autoritatea pârâtă împotriva soluţiei primei instanţe de admitere a acţiunii şi de anulare a măsurii contestate, Înalta Curte reţine că primul motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, se observă că soluţia a fost adoptată ca urmare a constatării caracterului întemeiat al motivului invocat din oficiu - incidenţa deciziei CCR nr. 565/2020.

Cu toate acestea, instanţa a analizat şi argumentele reclamantei vizând pretinsa aplicabilitate a deciziei Î.C.C.J. nr. 16/2018 şi a reţinut, în mod just, că se poate vorbi despre obligativitatea acestei decizii interpretative doar începând cu data publicării în Monitorul Oficial al României - 11.04.2018, iar nu şi în cazul situaţiei de fapt din prezenta cauză, generate de plata creanţelor salariale stabilite prin dispoziţia nr. x/29.09.2017.

Sunt nefondate, aşadar, argumentele recurentei vizând neanalizarea susţinerilor părţilor şi nemotivarea hotărârii pronunţate, iar faptul că soluţia primei instanţe nu este în concordanţă cu opinia recurentei nu poate atrage casarea hotărârii prin prisma acestui motiv de recurs.

Potrivit celui de al doilea motiv de recurs invocat de recurentă - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Subsumat acestui caz de casare recurenta a invocat interpretarea şi aplicarea eronată a normelor de drept incidente, apreciind că instanţa nu trebuia să reţină incidenţa în cauză a deciziei CCR nr. 565/2020, aceasta fiind ulterioară momentului emiterii procesului-verbal contestat.

Potrivit art. 18 lit. k) din Statutul Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă, aprobat prin H.G. nr. 1610/2006, printre activităţile realizate de agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă judeţene precum şi a municipiului Bucureşti se numără şi aceea de efectuare a plăţii creanţelor salariale ce se suportă din Fondul de garantare pentru plata creanţelor salariale, în limitele şi în condiţiile prevăzute de lege. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 200/2006, creanţele salariale prevăzute la art. 13 alin. (1) lit. a), c), d) şi e) din aceeaşi lege se suportă pentru o perioadă de 3 luni calendaristice, perioadă care este anterioară datei la care se solicită acordarea drepturilor.

În motivarea procesului-verbal de constatare nr. x/B./03.07.2019 s-au reţinut considerentele deciziei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 16/2018, referitoare la perioada pentru care se pot plăti creanţele salariale suportate din fondul de garantare, conform cărora:

"- perioada de maximum 3 luni, pentru care Fondul de garantare poate prelua şi plăti creanţele salariale ale angajatorului în insolvenţă, se situează în intervalul de referinţă de 3 luni imediat anterioare deschiderii procedurii de insolvenţă - 3 luni imediat ulterioare deschiderii procedurii de insolvenţă; - perioada de 3 luni, pentru care Fondul de garantare poate prelua şi plăti creanţele salariale ale angajatorului în insolvenţă, se raportează exclusiv la data deschiderii procedurii insolvenţei.

Or, cu privire la interpretarea dată prin Decizia Î.C.C.J. nr. 16 din 5 martie 2018 anterior menţionată, la data de 8 iulie 2020 Curtea Constituţională a României a pronunţat Decizia nr. 565/2020 referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 200/2006 privind constituirea şi utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanţelor salariale, în cuprinsul căreia se menţionează că:

"106. În tot cuprinsul Legii nr. 200/2006 apare în mod frecvent alăturarea "administratorul judiciar/lichidatorul judiciar", ceea ce semnifică voinţa legiuitorului de a asigura un cadru legal flexibil pentru interpretarea şi aplicarea textelor respective, cu adaptarea la situaţia concretă/etapa specifică a procedurii insolvenţei în care se află fiecare angajator-debitor.

107. Prin urmare, Curtea constată că, la nivelul concepţiei Legii nr. 200/2006, mecanismul ce implică plata creanţelor salariale, inclusiv a celor ce se pot plăti din Fondul de garantare, implică atât administratorul judiciar, cât şi lichidatorul judiciar, ceea ce înseamnă că este avută în vedere inclusiv perioada falimentului, şi nu doar deschiderea procedurii de insolvenţă, în care se numeşte un administrator judiciar.

108. Limitarea impusă prin interpretarea dată prin Decizia nr. 16/2018 nu rezidă explicit nici din cuprinsul art. 7 din Normele de aplicare a Legii nr. 200/2006, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.850/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.038 din 28 decembrie 2006, acesta având următorul cuprins: "(1) În situaţia în care creanţele salariaţilor angajatorului în stare de insolvenţă sunt anterioare lunii în care s-a deschis procedura insolvenţei, perioada de 3 luni calendaristice prevăzută la art. 15 alin. (1) din lege precedă datei deschiderii procedurii. (2) În situaţia în care creanţele salariaţilor angajatorului în stare de insolvenţă sunt ulterioare lunii în care s-a deschis procedura insolvenţei, perioada prevăzută la art. 15 alin. (1) din lege succedă datei deschiderii procedurii."

109. În concluzie, Curtea constată că dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 200/2006 sunt suficient de flexibil redactate încât să permită interpretarea şi aplicarea lor cazuală, de către judecătorul-sindic şi autorităţile în drept să conlucreze pentru acordarea creanţelor salariale angajaţilor îndreptăţiţi, astfel fiind atins scopul Legii nr. 200/2006 (şi al Directivei 80/987/CEE) şi respectat art. 41 alin. (2) raportat la art. 16 alin. (1) din Constituţie. Însă acest text capătă valenţe neconstituţionale în condiţiile în care, pentru acordarea celor 3 salarii cuvenite angajaţilor debitorului aflat în stare de insolvenţă, sunt excluse, în opera de interpretare şi aplicare a sa, etapele ulterioare datei deschiderii procedurii insolvenţei."

Contrar susţinerilor recurentei, decizia CCR nr. 565/2020 este aplicabilă situaţiei deduse judecăţii în prezenta cauză, având în vedere dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţia României, ea fiind general obligatorie, inclusiv în litigiile aflate în curs de soluţionare.

De asemenea, prima instanţă a reţinut, în mod just, aplicabilitatea ei în cauză şi faţă de împrejurarea că vizează constituţionalitatea/neconstituţionalitatea interpretării date prin Decizia Î.C.C.J. nr. 16/2018, avută în vedere la emiterea actului administrativ contestat, această concluzie fiind impusă şi de succesiunea în timp a celor două decizii.

Prin urmare, dată fiind constatarea neconstituţionalităţii interpretării date prin Decizia Î.C.C.J. nr. 16/2018, interpretare reţinută ca justificare pentru emiterea procesului-verbal contestat în prezenta cauză, având în vedere soluţia şi considerentele Deciziei CCR nr. 565/2020 referitoare la interpretarea prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 200/2006 coroborate cu prevederile art. 7 din Normele metodologie de aplicare a Legii nr. 200/2006, instanţa de fond a constatat în mod corect nelegalitatea măsurii dispuse la punctul VI.4 din procesul-verbal de control înregistrat la A.J.O.F.M. Vâlcea sub nr. x/06.12.2019.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazurilor de casare invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă împotriva sentinţei nr. 1380 din 10 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 3 noiembrie 2022.