Limits of judicial review of administrative exam grading: prohibition on substituting for commission discretion in scoring public service competition

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 octombrie 2020, pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, prin declinare de competenţă prin sentinţa nr. 368/2020 din 29 mai 2020, pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, a solicitat: anularea punctajului oferit lucrării sale scrise, elaborată în cadrul concursului pentru ocuparea postului de Şef Birou Resurse Umane, Secretariat şi Petiţii, în cadrul OCPI Dolj, organizat de pârâtă în perioada 05.09-11.09.2019, constatând ca aceasta a fost subevaluată; obligarea pârâtei să reanalizeze şi să puncteze în mod corect lucrarea sa scrisă; obligarea pârâtei să reia procedura de concurs, dându-i posibilitatea să susţină proba interviului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 179/2020 din 21 septembrie 2020, Curtea de Apel Craiova a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Craiova.

Criticile circumscrise motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., constau în faptul că, în opinia recurentului-reclamant, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 22 alin. (6) C. proc. civ., întrucât hotărârea atacată nu răspunde vreunuia din cele trei capete de cerere pe care le-a formulat prin acţiunea introductivă, nu analizează fondul acestor cereri, dacă acestea sunt sau nu sunt întemeiate, ci a făcut o analiză superficială şi injustă a modului de desfăşurare a concursului la care a participat, a activităţii comisiei de concurs şi a celei de soluţionare a contestaţiilor, aspecte pe care le-a învederat doar pentru a arăta lipsa de transparenţă ce a caracterizat concursul şi modul deficitar în care a fost analizată şi notată lucrarea sa.

De asemenea, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., arătând în acest sens că instanţa a preluat susţineri ale pârâtei, fără să efectueze o verificare a acestora prin raportare la probatoriul administrat.

Astfel, reţinerea instanţei regăsită la fila x, alin. (2) din sentinţă ("La data de 05.09.2019 a avut loc proba scrisă din cadrul concursului menţionat, iar punctajul acordat subiectelor stabilite a fost citit de către comisia de concurs cu ocazia susţinerii concursului şi a fost afişat pe uşa sălii de concurs, împreună cu subiectele, potrivit art. 21 alin. (9) din Regulamentul de organizare a concursului"), a fost preluată din întâmpinarea formulată de pârâtă şi nu este susţinută de probe.

Aceasta, întrucât, în procesul-verbal nr. x/05.09.2019 întocmit după predarea lucrărilor, se arată că:

"La proba scrisă, pentru postul Şef Birou, Resurse Umane, Secretariat şi Petiţii în cadrul OCPI Dolj, s-a făcut prezenţa în sala de concurs, pe baza cărţii de identitate şi s-a constatat prezenţa" celor 7 candidaţi, printre care şi recurentul-reclamant; "s-a procedat la extragerea plicurilor cu subiecte", recurentul fiind cel care a extras biletul nr. 1 şi a însoţit pe unul dintre membri comisiei, pentru multiplicarea subiectelor; "punctajul pentru subiectul extras a fost următorul: Subiectul nr. 1 = 40 p; Subiectul nr. II = 20 p; Subiectul nr. III = 40 p; Punctaj total: 40 p + 20 p + 40 p = 100 p"; "punctajele subiectelor extrase au fost afişate pe uşa sălii unde s-a desfăşurat concursul" şi "la predarea lucrării, candidaţii au completat personal un borderou de predare a lucrării, care cuprinde numele şi prenumele candidatului, nr. pagini lucrare, precum şi semnătura acestora".

Mai arată că, potrivit art. 21 alin. (9) din Regulamentul - cadru din 23.03.2011, aprobat prin H.G. nr. 286/23.03.2011, "Comisia de concurs stabileşte punctajul maxim pentru fiecare subiect, care se comunică odată cu subiectele şi se afişează la locul desfăşurării concursului".

Aşadar, din procesul-verbal nr. x/05.09.2019, nu rezultă nici faptul că punctajul a fost citit odată cu subiectele şi nici momentul la care acest punctaj a fost afişat la locul desfăşurării concursului, astfel încât candidaţii să fi putut lua cunoştinţă de conţinutul său la momentul comunicării subiectelor sau imediat după predarea lucrării, la ieşirea din sala de concurs.

În continuarea criticilor aduse sentinţei de fond, recurentul-reclamant arată că, deşi, prin contestaţia formulată împotriva modului de notare a lucrării sale, a solicitat reanalizarea lucrării şi punctarea corectă a răspunsurilor pe care le-a dat fiecărui subiect de concurs, precum şi să i se comunice un răspuns motivat la contestaţie, prin adresa nr. x/12.09.2019, pârâta i-a comunicat sec, doar faptul că, reexaminând lucrarea sa, Comisia de soluţionare a contestaţiilor a acordat acesteia punctajul de 57.00 puncte.

Contrar celor reţinute prin hotărâre în sensul că, "odată cu soluţionarea contestaţiei, Comisia de soluţionare a contestaţiilor nu a constatat existenţa unor deficienţe în desfăşurarea concursului", recurentul-reclamant arată că, din cuprinsul procesului-verbal nr. x/10.09.2019 de soluţionare a contestaţiilor depuse în urma probei scrise desfăşurate în data de 05.09.2019, nu rezultă că lucrarea sa a fost analizată raportat la baremul de corectare, singurele referiri la contestaţia sa fiind cele cuprinse la fila x paragraful 2, pct. 3, prin care se arată:

"Comisia de soluţionare a contestaţiilor analizând contestaţia depusă împotriva probei scrise desfăşurate în data de 05.09.2019, de domnul A., a reexaminat lucrarea şi a acordat punctajul de 57,00 puncte".

Or, potrivit art. 33 şi art. 34 din Regulament, contestaţia sa ar fi trebuit să primească o soluţie de admitere sau de respingere, comisia constatând că punctajele au fost/nu au fost acordate potrivit baremului şi răspunsurilor din lucrarea scrisă, aspecte ce nu rezultă din procesul-verbal de soluţionare a contestaţiilor nr. x/10.09.2019.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, susţine că din probele administrate nu reie că vreuna din cele două comisii (de concurs şi de soluţionare a contestaţiilor) a corectat şi punctat fiecare subiect şi subpunct al lucrării sale pe baza baremului de corectare.

Deşi a solicitat comisiei de corectare să îi comunice tocmai aceste criterii pe care le-a avut în vedere la notarea lucrării sale, nicidecum altele, prin adresa nr. x/16.09.2019, pârâta i-a comunicat baremul cu punctajul stabilit pentru subiectele tratate, mult însă după afişarea rezultatului concursului şi după soluţionarea contestaţiei sale. Nici din acest barem nu rezultă dacă au fost punctate răspunsurile parţiale, iar la Subiectul nr. 1, care a fost punctajul pentru răspunsurile date fiecărei întrebări în parte, arătându-se doar că punctajul total pentru răspunsurile date la întrebările Subiectului nr. 1 este de 40 de puncte. Nimic din conţinutul baremului nu arată dacă fiecare din răspunsurile corecte la cele 10 întrebări tip grilă ale Subiectului nr. 1 a fost punctat cu 4 puncte sau în mod diferit, ori dacă au fost punctate sau depunctate şi în ce mod, răspunsurile parţiale.

La momentul formulării acţiunii cu soluţionarea căreia a învestit instanţa, nu a fost în posesia unui exemplar al lucrării, arătând în acest sens că, prin adresa nr. x/03.10.2019, pârâta i-a comunicat că nu poate să îi pună la dispoziţie o copie a acesteia deoarece lucrarea sa nu face parte din documentele elaborate de comisia de concurs, respectiv de comisia de soluţionare a contestaţiilor.

Cum însă toate documentele concursului au fost depuse la dosarul cauzei, instanţa de fond ar fi putut observa, la o analiză sumară a acestora, că lucrarea sa scrisă a fost subevaluată şi, astfel, să anuleze punctajul oferit lucrării scrise şi să oblige pârâta să reanalizeze şi să puncteze în mod corect lucrarea.

Prin urmare, consideră că se impune admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a formulat întâmpinare la dosarul instanţei de recurs, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului pârâtului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

5. Aspecte procedurale

Excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (în ale cărui dispoziţii se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Recursul declarat de reclamant cuprinde critici de nelegalitate încadrate în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Prealabil, se reţine că excepţia nulităţii recursului, invocată prin întâmpinare de intimata-pârâtă, a fost respinsă în şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2022, Înalta Curte apreciind că, din punct de vedere formal, susţinerile expuse în cuprinsul cererii de recurs se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Şi totuşi, verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat de recurent în motivarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că, în raport cu obiectul acţiunii, instanţa de fond nu a nesocotit dispoziţiile procedurale cuprinse în art. 22 alin. (6) C. proc. civ., care stabilesc că judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără a depăşi limitele învestirii, în afară de cazul în care legea ar dispune altfel. Contrar susţinerii recurentului, având în vedere soluţia pronunţată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată şi pretenţiile concrete deduse judecăţii, instanţa de fond a soluţionat cauza cu respectarea limitelor învestirii sale, motiv pentru care motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat ca temei în recursul formulat, va fi respins ca fondat.

În egală măsură, verificând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., de asemenea, invocat de recurent în motivarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că nu se poate susţine incidenţa niciuneia dintre ipotezele reglementate de textul de lege invocat, fiind respectate exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) din C. proc. civ.

Raportat la obiectul cauzei şi limitele stabilite prin cererea cu care a fost învestită, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, analizând atât susţinerile părţilor apreciate ca relevante pentru raţionamentul prezentat, cât şi dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Considerentele hotărârii atacate fac referire în mod convingător la aspectele de fapt şi de drept relevante pentru soluţionarea cauzei.

Contrar afirmaţiei recurentului-reclamant, din parcurgerea considerentelor hotărârii atacate rezultă că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor sale, evocate şi în recurs, înlăturându-le motivat.

În aceste condiţii, împrejurarea că prima instanţă nu a răspuns fiecărei critici formulate de reclamant în susţinerea nelegalităţii actului contestat ci a structurat aceste susţineri în funcţie de problemele de drept vizate, răspunzându-le prin considerente comune, nu echivalează cu nemotivarea sentinţei.

De altfel, nemulţumirea recurentului, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanţă nu a acordat valoare argumentelor sale, iar nu că nu le-ar fi răspuns, susţineri ce nu sunt de natură a atrage incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În fine, analizând criticile recurentului-reclamant din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate.

Prin acţiunea introductivă, recurentul-reclamant a contestat nota obţinută la proba scrisă a concursului organizat de intimata-pârâtă pentru ocuparea unor posturi printre care s-a numărat şi acela de şef birou Resurse Umane, Secretariat şi Petiţii în cadrul OCPI Dolj, solicitând anularea punctajului obţinut la această probă, apreciind că lucrarea sa a fost subevaluată; obligarea pârâtei să reanalizeze şi să puncteze în mod corect lucrarea sa; obligarea pârâtei să reia procedura de concurs, dându-i posibilitatea să susţină proba interviului.

Concursul pentru ocuparea funcţiei pentru care a optat recurentul-reclamant s-a desfăşurat în perioada 05.09 - 11.09.2019 şi a fost organizat în conformitate cu prevederile Regulamentului cadru privind stabilirea principiilor generale de ocupare a unui post vacant sau temporar vacant corespunzător funcţiilor contractuale şi criteriilor de promovare în grade sau trepte profesionale imediat superioare a personalului contractual din sectorul bugetar plătit din fonduri publice, din 23.03.2011, aprobat prin H.G. nr. 286/2011 cu modificările şi completările ulterioare.

Din actele dosarului a rezultat că pârâta a respectat dispoziţiile legale menţionate în ceea ce priveşte procedura de organizare a concursului, iar instanţa de contencios nu se poate substitui persoanelor competente să procedeze la corectarea lucrării scrise şi să acorde punctajul, controlul instanţei având ca obiect numai realizarea procedurii de evaluare cu respectarea dispoziţiilor legale.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant, invocând prevederi din Hotărârea Guvernului nr. 286/2011, tinde preponderent la a obţine reanalizarea lucrării sale scrise în cadrul dosarului de faţă, ceea ce însă nu se poate recunoaşte în atribuţiile instanţei de judecată, cel mult aceasta, urmare a dispoziţiei de anulare a concursului pentru motive procedurale, putând să dispună autorităţii administrative reanalizarea probei.

În contextul dedus judecăţii, observă Înalta Curte că nu se susţine de către recurent că a fost încălcată vreo prevedere regulamentară de concurs, respectiv nu se contestă legalitatea desfăşurării concursului, nemulţumirea acestuia vizând practic modul de soluţionare a contestaţiei la barem formulate.

În concret, prin demersul judiciar iniţiat, recurentul-reclamant urmăreşte ca instanţa de contencios administrativ să tranşeze litigiul în favoarea sa, anume să constate că răspunsurile corecte la cele trei subiecte de concurs sunt cele date de acesta.

Or, în cadrul controlului de legalitate pe care îl exercită, instanţa de contencios administrativ nu poate verifica decât respectarea prevederilor legale referitoare la procedura de concurs şi la atribuţiile comisiilor de elaborare a subiectelor şi de soluţionare a contestaţiilor, iar nu aspectele privind conţinutul subiectelor de concurs şi al baremelor de notare, punctajele acordate candidaţilor şi soluţiile date contestaţiilor la barem sau la punctaj.

Dacă s-ar accepta raţionamentul recurentului-reclamant, respectiv să i se permită instanţei de judecată posibilitatea reexaminării contestaţiei la baremul de notare sau la punctaj, s-ar crea posibilitatea formulării unei noi căi de atac, contestaţie la contestaţie, ceea ce contravine normelor legale.

Conform art. 21 alin. (9) din H.G. nr. 286/2011, Comisia de concurs stabileşte punctajul maxim pentru fiecare subiect, care se comunică odată cu subiectele şi se afişează la locul desfăşurării concursului, iar potrivit art. 21 alin. (3) din acelaşi act normativ, subiectele pentru proba scrisă se stabilesc pe baza bibliografiei şi, după caz, pe baza tematicii de concurs, astfel încât să reflecte capacitatea de analiză şi sinteză a candidaţilor, în concordanţă cu nivelul şi specificul postului pentru care se organizează concursul.

Rezultă de aici că, o analiză a baremului de corectare întocmit de comisie nu se poate realiza decât dacă acesta prevede aspecte care depăşesc tematica anunţată, ceea ce în cauză nu se susţine, motivele în discuţie fiind în strânsă legătură cu modul în care comisia a apreciat lucrarea recurentului. Punctarea efectivă, ca o consecinţă a aprecierii răspunsurilor de către candidat în lucrarea scrisă excedează competenţei instanţei de judecată.

Prin cererea de anulare a punctajului obţinut la proba scrisă s-au invocat, cu titlu de cauze de nulitate, chestiuni referitoare la modul de consemnare a punctajului acordat de fiecare membru al comisiei, la detalierea baremului de corectare dincolo de cel pus la dispoziţie candidaţilor, la aprecierea care trebuia realizată de comisie cu privire la capacitatea de analiză şi sinteză.

În ceea ce priveşte primul aspect menţionat, ce se poate încadra în categoria motivelor procedurale ce pot fi verificate de instanţă, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că, potrivit art. 26 alin. (4) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 286/2011, punctajele se acordă de către fiecare membru al comisiei de concurs în parte, pentru fiecare lucrare scrisă şi se notează în borderoul de notare. Aşadar, nu există obligaţia notării punctajului pe lucrarea candidatului, ci doar în borderoul de notare, tocmai pentru a se putea realiza o reexaminare a lucrării de către comisia de contestaţii, în cazul unei eventuale contestaţii. Mai mult decât atât, comisia de concurs corectează şi punctează fiecare subiect şi subpunct strict pe baza baremului de corectare, nicidecum în baza unor criterii, astfel cum a susţinut reclamantul.

În ceea ce priveşte detalierea baremului şi aprecierea îndeplinirii cerinţelor cu privire la capacitatea de analiză şi sinteză, Înalta Curte constată că se solicită practic instanţei să se substituie comisiei de concurs, ceea ce nu este permis de lege.

Pe de altă parte, jurisprudenţa constantă a instanţei supreme este în sensul că nu poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ cenzurarea modului în care comisia de elaborare a subiectului a înţeles să puncteze, pe barem, elementele considerate necesare de a fi tratate prin subiectul de concurs, şi nici a modului în care comisia de soluţionare a contestaţiilor a recorectat lucrarea, în baza aceluiaşi barem, urmare contestaţiei, dacă aceste elemente sunt dintre cele care se încadrează în tematica şi bibliografia stabilită prin concurs. În respectarea acestei jurisprudenţe, controlul de legalitate prin care se tinde a se reforma soluţii avute în vedere de aceste comisii de concurs excede competenţelor instanţelor judecătoreşti.

În ceea ce priveşte celelalte reţineri din cuprinsul cererii de recurs, Înalta Curte reţine că recurentul a criticat sentinţa primei instanţe sub aspectul temeiniciei, respectiv a evaluării eronate a probatoriului administrat în cauză, aspecte ce nu se subsumează motivului de nelegalitate invocat în cauză.

Prin urmare, raţionamentul expus de prima instanţă urmează a fi validat de innstanţa de control judiciar, întrucât în cauză nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporţionalităţii între interesul public şi cel privat, iar o evaluare a substanţei măsurilor dispuse, făcută de instanţa de contencios administrativ însăşi, ar constitui o ingerinţă nepermisă în atribuţiile administraţiei publice.

În plus, aşa cum Înalta Curte a arătat în mod constant, este de principiu faptul ă instanţa de judecată nu se poate substitui unei comisii de examen sau concurs în dreptul său de apreciere consacrat prin lege sau regulament, neputând proceda la acordarea unui alt punctaj decât cel stabilit de comisia de concurs (în speţă, autotitatea pârâtă).

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 179 din data de 21 septembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2022.