Doctoral allowance criteria annulled as exceeding statutory condition; ministry's appeal rejected

Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrata pe rolul Curtii de Apel Galati-sectia de contencios administrativ şi fiscal la data de 2.12.2019 sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne Bucureşti, a solicitat anularea în parte a Ordinului MAI nr. S/48 din 19.04.2019 privind modificarea şi completarea Ordinului Ministrului nr. S/7 din 31.01.2018 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI, precum şi a Anexei 1 la Ordinul S/48/2019, în ceea ce priveşte dispoziţiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizaţiei de doctor.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 51 din data de 19 iunie 2020, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea şi a anulat în parte Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019 şi anexa 1 în ceea ce priveşte dispoziţiile contestate de reclamant.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii din data de 18.02.2020 şi a sentinţei nr. 51 din 19.06.2020 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, invocând motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurentul - reclamant a considerat că raţionamentul instanţei de fond este unul greşit şi are la bază o aplicare greşită a normelor de drept material incidente în materie, urmând să se constate că folosul practic sau vătămarea invocată de intimatul-reclamant în acţiunii nu există, fapt pentru care se impune, în principal, respingerea acţiunii ca lipsită de interes şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În temeiul art. 4 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ, recurentul a invocat excepţia de nelegalitate a Dispoziţiilor Şefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, prin care reclamantului i-a fost recunoscut acordat sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016.

Astfel, instanţa de judecată a reţinut că reclamanta dovedeşte vătămarea şi implicit interesul promovării acţiunii, din faptul că acestuia îi fusese acordată anterior această îndemnizaţie în urma analizei efectuată de către conducătorul unităţii, care a reţinut că aceste condiţii ar fi îndeplinite, instanţa nemaiprocedând la o analiză proprie.

Pentru aceste motive, apreciază că de actele administrative contestate pe calea excepţiei de nelegalitate depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

În ceea ce priveşte susţinerile instanţei, potrivit cărora, prin dispoziţiile criticate, se adaugă la lege precum faptul că se instituie criterii imposibil de evaluat, menţionează că, la stabilirea soluţiei ca abilităţile individuale ori experienţa dobândită prin urmarea programului de doctorat să acopere cel puţin 50% din totalul atribuţiilor de serviciu s-au avut în vedere considerentele Curţii Constituţionale ce au stat la baza Deciziei nr. 689/2019.

Contrar argumentelor instanţei de fond, soluţia cuprinsă de prevederile contestate este de fapt una legală şi întemeiată care nu "restricţionează sfera persoanelor beneficiare" nu "adaugă la lege", tocmai pentru că această soluţie particular instituţională are rolul exact de a identifica relevanţa şi contribuţia deosebită a titlului de doctor dobândit în domeniul de activitate al fiecărui angajat, în contextul în care identificarea relevanţei respective nu se poate realiza conceptual, raţional şi logic decât prin stabilirea corespondenţei/conexiunii/concordanţei/compatibilităţii abilităţilor şi cunoştinţelor dobândite prin obţinerea titlului de doctor cu cele necesare îndeplinirii activităţii, sarcinilor, îndatoririlor şi responsabilităţilor postului, iar o însemnătate/importanţă/reliefare a acestor dobândite prin obţinerea titlului de doctor, nu poate fi constatată decât dacă vizează majoritatea activităţilor desfăşurate.

Nu în ultimul rând, arată că instanţa de fond a apreciază că Ordinul M.A.I. nr. S/48/2019 este un act administrativ individual. Tot în logica acestei soluţii, instanţa reţine faptul că nu se impune procedura prevăzută la art. 23 Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În opinia sa, instanţa de fond se află în eroare cu privire la calitatea actului administrativ atacat întrucât, acesta fost emis în executarea unui act normativ de rang superior cu putere de lege, respectiv Legea-cadru nr. 153/2017, conţine reglementări cu caracter general, care produc efecte erga omnes, este adresat unui număr nedeterminat de persoane, are caracter de repetabilitate, cerinţe specifice unui act administrativ cu caracter normativ, fapt pentru care se impune îndeplinirea procedurii prevăzută de art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul - reclamant A. a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

Examinând, cu prioritate, admisibilitatea excepţiei de nelegalitate a Dispoziţiilor Şefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, prin care intimatului i-a fost acordat sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016, Înalta Curte constată următoarele:

Înalta Curte constată că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, respectiv condiţia ca de dispoziţiile contestate pe calea excepţiei de nelegalitate să depindă soluţionarea litigiului de faţă privind anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019. Chiar dacă s-ar constata nelegalitatea acestor dispoziţii, respectiva nelegalitate nu ar avea nicio consecinţă asupra cererii reclamantului privind anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 si a anexei 1, în ceea ce priveşte dispoziţiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizaţiei de doctor, respectiv doar acele criterii care impun ca "abilităţile individuale si informaţiile/experienţa dobândite prin urmarea programului de doctorat, să acopere cel puţin 50% din totalul atribuţiilor de serviciu, să aducă plus valoare în îndeplinirea acestor atribuţii de serviciu şi să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituţională".

Prin Dispoziţiile Şefului I.P.J. Brăila nr. 27190 din 29.11.2017, nr. 27193 din 04.12.2017 nr. 13093 din 30.01.2018, reclamantului i-a fost recunoscut sporul pentru titlul de doctor, începând cu data de 01.08.2016, în timp ce prin Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019, emis în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, sunt stabilite criteriile de acordare a indemnizaţiei de doctor.

Contrar celor susţinute de recurent, Înalta Curte constată că soluţia de anulare a Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 nu a fost fundamentată pe faptul că intimatului i-a fost acordată această indemnizaţie anterior intrării în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, instanţa de fond menţionând aceste dispoziţii în considerentele sentinţei recurate, cu ocazia prezentării situaţiei de fapt.

Practic, admiterea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor prin care a fost acordat sporul pentru titlul de doctor, anterior intrării în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, nu poate influenţa legalitatea ordinului prin care au fost stabilite criteriile de acordare a indemnizaţiei de doctor, după intrarea în vigoare a art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017.

Prin urmare, excepţia de nelegalitate nu are nicio relevanţă în cadrul prezentului litigiu şi de soluţionarea acesteia nu depinde litigiul de faţă privind stabilirea criteriilor de acordare a indemnizaţiei de doctor, conform noilor dispoziţii legale.

Acest raţionament conduce la concluzia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate prin lipsa dependenţei litigiului de faţă de soluţionarea acestei excepţii.

Prin urmare, Curtea va respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate.

Constatând că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor emise de IPJ Brăila, instanţa de recurs apreciază că este lipsită de obiect chestiunea litigioasă reprezentată de calitatea procesuală pasivă a emitentului dispoziţiilor atacate pe calea excepţiei de nelegalitate.

Analizând recursului declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, pentru următoarele considerente.

În cauză, reclamantul a solicitat anularea Ordinului MAI S/48 din 19.04.2019 si a anexei 1- în ceea ce priveşte dispoziţiile cu privire la criteriile de acordare a indemnizaţiei de doctor, respectiv doar acele criterii care impun ca "abilităţile individuale şi informaţiile/experienţa dobândite prin urmarea programului de doctorat, să acopere cel puţin 50% din totalul atribuţiilor de serviciu, să aducă plus valoare în îndeplinirea acestor atribuţii de serviciu şi să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituţională".

Curtea de Apel a a anulat în parte Ordinul MAI S/48 din 19.04.2019 şi anexa 1 în ceea ce priveşte dispoziţiile contestate de reclamant.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentului cu privire la lipsa de interes a reclamantului în promovarea acţiunii.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că reclamantul justifică un interes legitim în derularea acestui demers întrucât folosul practic urmărit de acesta constă în acordarea indemnizaţiei pentru titlul de doctor.

Nefondate sunt şi criticile recurentului - pârât, în opinia căruia dispoziţiile criticate nu adaugă la lege şi nici nu instituie criterii imposibil de evaluat.

Înalta Curte constată că prin dispoziţiile criticate se instituie condiţia ca "abilităţile individuale si informaţiile/experienta dobandite prin urmarea programului de doctorat, sa acopere cel puţin 50% din totalul atributiilor de serviciu ".

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 153/2017, dispoziţie legală cu forţă juridică superioară, instituie condiţia ca respectiva persoana să "îşi desfăşoare activitatea în domeniul pentru care deţine titlul" şi nu in alt domeniu de activitate, fără a distinge după cum beneficiarul acestor dispoziţii îşi desfăşoară activitatea într-o anumită proporţie -de 10%, 50% sau 75%, etc., corespunzătoare tezei doctorale.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că legea nu distinge proporţia în care atribuţii de serviciu concorda cu abilităţile individuale si experienţa dobândita ca urmare a obţinerii titlului de doctor, ci doar impune ca titlul de doctor sa fie obţinut în domeniul în care persoana respectivă îşi desfăşoară activitatea şi nu în alt domeniu.

Din această perspectivă, chiar legiuitorul prezumă competenţele sporite în persoana funcţionarului ce a obţinut titlul de doctor în domeniul în care îşi desfăşoară activitatea, recunoscând dreptul la remuneraţia corespunzătoare numai în atare situaţii.

Prin aceleaşi dispoziţii criticate, Înalta Curte constată că este justă concluzia primei instanţe, potrivit căreia prin actul atacat se instituie criterii imposibil de evaluat, respectiv "să aducă plus valoare in îndeplinirea acestor atribuţii de serviciu si sa contribuie semnificativ la dezvoltarea instituţionala". Nu se detaliază care sunt criteriile care ar aduce "plus valoare" persoanei în cauză, în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, în condiţiile în care, prin chiar absolvirea unei scoli doctorale si prin obţinerea titlului de doctor(in domeniul in care lucrează), persoana respectivă, de plano are o înalta calificare profesionala, tocmai in considerarea parcurgerii unor studii postuniversitare.

Instanţa de fond în mod corect a apreciat că prin maniera de a explicita sintagma " îşi desfăşoară activitatea în domeniul pentru care deţine titlul", pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a restricţionat sfera persoanelor care, deşi îşi desfăşoară activitatea funcţiei de bază într-un domeniu pentru care deţin titlul ştiinţific de doctor, nu beneficiază de drepturile aferente titlului academic în discuţie, întrucât prin impunerea criteriilor de explicitare a acestei sintagme- respectiv ca " abilităţile individuale si informaţiile/experienţa dobândite prin urmarea programului de doctorat, sa acopere cel putin 50% din totalul atribuţiilor de serviciu, sa aducă plus valoare in îndeplinirea acestor atribuţii de serviciu şi să contribuie semnificativ la dezvoltarea instituţionala", s-ar ajunge la situaţia neaplicării disp.art. 14 alin. 1teza I din Legea-cadru nr. 153/2017, dacă angajatorul, aplicându-le, ar considera în mod pur subiectiv, de pildă că acele abilitaţi individuale şi experienţa astfel dobândită ar acoperi doar 40% din totalul atribuţiilor de serviciu, ceea ce nu reprezintă voinţa legiuitorului .

În intenţia de explicitare a sintagmei în discuţie, legiuitorul secundar trebuia se aibă in vedere măsuri de punere în executare a actului juridic cu forţa superioară, nu să îi restrângă înţelesul şi aplicabilitatea, aşa cum s-a arătat mai sus.

Fiind un act emis în baza şi in executarea legii, ordinul contestat în parte în cauza, împreună cu Anexa 1, are o sfera limitată la cadrul stabilit de actul de bază(Legea nr. 153/2017), in executarea căreia a fost emis si nu poate conţine soluţii care să contravină prevederilor cu forţa juridică superioară, ceea ce s-a întâmplat în prezenta cauză.

Cât priveşte critica subsumată dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanţa de contencios administrativ a fost învestită exclusiv cu o contestaţie formulată împotriva actului administrativ reprezentat de Ordinul MAI nr. S/48 din 19.04.2019 privind modificarea şi completarea Ordinului Ministrului nr. S/7 din 31.01.2018 pentru aprobarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din MAI, precum şi a Anexei 1 la Ordinul S/48/2019 şi nu cu privire la legalitatea actelor emise în temeiul acestui ordin ori la efectele produse de anularea acestuia, astfel că este lipsită de finalitate în prezenta cauză lămurirea incidenţei dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.

Având în vedere considerentele expuse mai sus, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o hotărâre cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material.

Faţă de cele arătate, nefiind întrunite criticile invocate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate a Dispoziţiilor Şefului IPJ Brăila 27190/29.112017, nr. 27193/04.12.2017 şi nr. 13093/30.01.2018, ca inadmisibilă.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva încheierii din data de 18 februarie 2020 şi a sentinţei nr. 51/2020 din data de 19 iunie 2020 ale Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 noiembrie 2022.