Inadmissibility of presidential order seeking judicial substitution for administrative visa extension in employment authorization disputes

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de ordonanţă preşedinţială înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General Pentru Imigrări - Direcţia Migraţie-Biroul Pentru Imigrări al Judeţului Mehedinţi, a solicită să se dispună, în mod provizoriu, prelungirea dreptului de şedere al cetaţenilor pakistanezi B., C., D., E., F., G., H., I., J. Si K. pe teritoriul Romaniei, prin prelungirea vizelor de lunga sedere D/AM a căror valabilitate a încetat în data de 06.06.2022 şi acordarea avizelor temporare de angajare la A. S.R.L., până la soluţionarea definitivă a cererii de chemare în judecată prin care a contestat pentru motive de nelegalitate refuzul Inspectoratul General pentru Imigrari Direcţia Migraţie - Biroul pentru Imigrari al Judeţului Mehedinţi de eliberare a avizelor de muncă pentru cetaţenii pakistanezi indicaţi mai sus.

La data de 1 iulie 2022, cetăţenii pakistanezi B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. au formulat cerere de intervenţie principală cu acelaşi petit ca şi cererea de chemare în judecată şi pentru aceleaşi motive ca şi reclamanta, invocând vătămarea evidentă pe care aceştia ar suferi-o în cazul în care nu s-ar admite acţiunea, respectiv faptul că vor fi forţaţi să părăsească România, să piardă sume importante de bani precum şi locul de muncă oferit de A. S.R.L., în condiţiile în care nu se fac vinovaţi de încălcarea vreunei legi.

La termenul de judecată din 19 iulie 2022, instanţa a încuviinţat, în principiu, cererea de intervenţie formulată de cei noua cetăţeni pakistanezi

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 208 din 19 iulie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ordonanţa preşedinţială formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General Pentru Imigrări-Direcţia Migraţie-Biroul Pentru Imigrări al Judeţului Mehedinţi, ca inadmisibilă; s-a respins cererea de intervenţie formulată de B., D., E., F., G., H., I., J. şi K..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 208 din data de 19 iulie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, au formulat cereri de recurs identice reclamanta şi intervenienţii, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 1, 2 şi 6 C. proc. civ.

În motivarea recursurilor, identice, în ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., recurenţii au invocat dispoziţiile art. 92 C. proc. civ., care prevăd expres participarea procurorului în cauze privind apărarea drepturilor şi intereselor minorilor, ale persoanelor puse sub interdicţie sau ale dispăruţilor, dar şi în situatii prevăzute în legi speciale, precum exproprierea sau materia adopţiei.

În contenciosul administrativ, participarea procurorului poate avea loc exclusiv în condiţiile art. 1 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv atunci când acesta ia iniţiativa sesizării instanţei de contencios administrativ în urma constatării existentei unor acte emise cu exces de putere de către autorităţile administraţiei publice, cu încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor.

Raportat la obiectul prezentei cauze, participarea Ministerului Public prin procuror a fost lipsită de temei legal, sens în care dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. l C. proc. civ. devin aplicabile.

În susţinerea motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., recurenţii au arătat că în ipoteza acestui motiv de casare se încadrează compunerea completului cu alt număr de judecători, dar şi constituirea completului din alte persoane decât cele care, potrivit legii, sunt obligate să ia parte la respectivul proces, potrivit normelor procedurale aplicabile (grefier, magistrat-asistent, asistent judiciar, procuror etc).

În concret, au invocat în speţă încălcarea principiului continuităţii în procesul civil, reglementat de art. 19 C. proc. civ., principiu reluat în cuprinsul art. 214 din acelaşi Cod, în sensul ca "membrii completului care judecă procesul trebuie sa rămână aceiaşi în tot cursul judecaţii".

Au invocat doctrina juridică în care se arată că, "cazurile şi condiţiile în care completul de judecată stabilit aleatoriu poate fi schimbat sunt reglementate expres de lege [...]" în această categorie încadrându-se "admiterea cererii de recuzare, de abţinere sau de incompatibilitate, cat si cazurile de imposibilitate obiectiva (deces, imbolnăvire, promovarea la alta instanţa, excluderea din magistratura)".

În speţă, niciuna dintre aceste situaţii nu au fost incidente, însă cu toate acestea, deşi în acest dosar au fost acordate termene succesive, s-a constatat că la primele doua termene cauza a fost repartizată unui complet de judecată, pentru ca la cel de-al treilea termen, când instanţa a rămas în pronunţare asupra cauzei, dosarul să revină unui alt complet.

La cel de-al doilea termen de judecata (cel din data de 11.07.2022), în faţa primului complet de judecată, recurenţii s-au prezentat personal, astfel încât poziţia acestora se impunea a fi cunoscută şi de către judecatorul care a pronunţat ulterior soluţia în cauză.

Mai mult, completul iniţial constituit a dispus introducerea în cauză, din oficiu, a Ministerului Public, prin procuror, deşi raportat la art. 92 C. proc. civ., prezenta acestuia nu se impunea.

În acest mod, consideră a fost afectată continuitatea derulării procesului in prezenta cauza, în condiţiile în care aspectele puse în discuţie la precedentele termene nu erau cunoscute de către judecătorul care a pronunţat soluţia şi care nu a luat parte la judecată anterior, intervenind doar la ultimul termen de judecata.

Referitor la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii au susţinut că în speţă, prin hotărârea recurată, Curtea de Apel Craiova s-a pronunţat în sensul respingerii ca inadmisibilă a cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale şi de respingere a cererii de intervenţie formulată de cetăţenii străini în prezenta cauza.

Hotărârea nu cuprinde motivele de respingere a cererii de intervenţie formulată de recurentţii persoane fizice, întreaga motivare referindu-se la cererea formulată de societatea comercială.

Având în vedere caracterul principal al cererii de intervenţie formulată, aceasta reprezintă o veritabila cerere de chemare în judecată, în sensul art. 194 C. proc. civ., asupra căreia instanţa ar fi trebuit să se pronunţe în mod distinct, în baza unei motivări distincte şi adecvate petitelor cu care a fost sesizată.

În opinia acestora, hotărârea nu cuprinde nici motivele de respingere a petitului privind obligarea pârâtei la eliberarea unor avize temporare de angajare către cetăţenii pakistanezi, în condiţiile în care inadmisibilitatea cererii este analizată exclusiv prin prisma "prelungirii dreptului de şedere" solicitat.

In plus, motivarea este contradictorie prin prisma faptului că deşi instanţa afirma posibilitatea ca instanţa de contencios administrativ să dispună prelungirea dreptului de şedere temporară ar determina depăşirea atribuţiilor, judecătorul neputând interveni într-un domeniu de competenţa exclusivă a administraţiei publice", în următorul paragraf din pag. 9 a hotărârii se arată că "Problematica prelungirii dreptului de şedere prin prelungirea vizelor de lungă şedere este o chestiune ce poate fi dezlegată cu ocazia soluţionării cererii de anulare a actului administrativ prin care s-a respins cererea societăţii reclamante de acordare a avizelor de angajare pentru respectivii angajaţi."

Aşadar, deşi pe de o parte instanţa afirmă ca acest petit ar fi inadmisibil deoarece ar excede atribuţiilor instanţei, pe de altă parte aceeaşi instanţă, prin aceeaşi hotărâre, apreciază ca chestiunea ar putea fi dezlegată de instanţa sesizată cu cererea de anulare a actului administrativ, respectiv completul învestit cu soluţionarea dosarului nr. x/2022, deci tot instanţa judecătorească, iar nu un organ al administratiei.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Biroul pentru Imigrări Mehedinţi a formulat întâmpinare la cererea de recurs formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., prin care s-a invocat excepţia tardivităţii, în raport de dispoziţiile art. 1000 C. proc. civ. şi data înregistrării cererii de recurs - 27.07.2022 şi data pronunţării - 27.07.2022.

Pe fondul recursului, s-a apreciat că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. este nefondat, în raport de dispoziţiile art. 92 alin. (2) C. proc. civ.

Nici incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. nu poate fi reţinută în cauză, întrucât cel de al treilea termen de judecată, la care s-a pronunţat şi soluţia recurată, a fost acordat în perioada vacanţei judecătoreşti, în raport de obiectul cauzei şi de celeritatea prevăzută de lege pentru această procedură, perioadă în care completele de judecată aveau o altă compunere.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimatul a menţionat că prin sentinţa nr. 247/29.09.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Craiova a respins cererea reclamantei S.C. A. S.R.L. şi cererea de intervenţie accesorie a cetăţenilor străini, dosar ce viza aceleaşi aspecte, cu argumente identice, demers judiciar ce a constituit de fapt fondul problemei în dosarul nr. x/2022.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, precum şi dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile formulate sunt nefondate.

Recurenta -reclamantă S.C. A. S.R.L., în calitate de angajator, a solicitat eliberarea a 10 avize de angajare pentru 10 cetăţeni pakistanezi, în vederea angajării acestora.

Constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile generale privind angajarea în muncă a străinilor ca lucrător permanent, prevăzute de art. 4, alin. (2), lit. f) din O.G. nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României, cu modificările şi completările ulterioare, cererile au fost soluţionate negativ, respectiv nu au fost emise avizele de angajare, având în vedere condiţia şederii legale pe teritoriul României a cetăţenilor străini.

În acest context factual, recurenta -reclamantă S.C. A. S.R.L s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere de emitere a unei ordonanţe preşedinţiale, în temeiul prevederilor art. 997 şi urm. C. proc. civ., prin care a solicitat să se dispună, în mod provizoriu, prelungirea dreptului de şedere al cetăţenilor pakistanezi B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. pe teritoriul Romaniei, prin prelungirea vizelor de lungă şedere D/AM a căror valabilitate a încetat în data de 06.06.2022 şi acordarea avizelor temporare de angajare la A. S.R.L., până la soluţionarea definitivă a cererii de chemare în judecată prin care a contestat pentru motive de nelegalitate refuzul Inspectoratul General pentru Imigrari Direcţia Migratie - Biroul pentru Imigrari al Judeţului Mehedinţi de eliberare a avizelor de munca pentru cetatenii pakistanezi.

Cetăţenii pakistanezi B., C., D., E., F., G., H., I., J. şi K. au formulat cerere de intervenţie principală având acelaşi petit ca şi cererea de chemare în judecată şi întemeiată pe aceleaşi motive.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă, fiind respinsă şi cererea de intervenţie formulată de cetăţenii pakistanezi.

Reclamanta şi intervenienţii au formulat recurs criticând sentinţa din perspectiva motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 1, 2 şi 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., potrivit căruia "casarea unor hotărâri se poate cere când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale.", Înalta Curte constată că nu este fondat.

Conform dispoziţiilor art. 148 din O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România, republicată, cu modificările şi completările ulterioare "În toate plângerile şi cererile adresate instanţelor în temeiul prezentei ordonanţe de urgenţă, în care Oficiul Român pentru Imigrări este parte, participarea procurorului este obligatorie."

Art. 92 din C. proc. civ. prevede că "(...) (2) Procurorul poate să pună concluzii în orice proces civil, în oricare fază a acestuia, dacă apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi intereselor cetăţenilor. (3) În cazurile anume prevăzute de lege, participarea şi punerea concluziilor de către procuror sunt obligatorii, sub sancţiunea nulităţii absolute a hotărârii."

Prin urmare, participarea procurorului la soluţionarea prezentei cauze, având ca obiect ordonanţă preşedinţială, întemeiată pe dispoziţiile art. 997 C. proc. civ., cu raportare la Ordonanţa nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă şi detaşarea străinilor pe teritoriul României şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România şi O.U.G. nr. 194/2002, a respectat dispoziţiile legale antereferite, neputând fi reţinute în fundamentarea atragerii incidenţei dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. argumentele recurenţilor cu privire la lipsa de temei legal pentru participarea Ministerului Public prin procuror la soluţionarea cauzei, privind cazurile prevăzute de Legea nr. 554/2004, în care procurorul sesizează instanţa de contencios administrativ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ. este, de asemenea, nefondat.

Acest motiv vizează situaţia în care " hotărârea a fost pronunţată de alt judecător decât cel care a luat parte la dezbaterea pe fond a procesului sau de un alt complet de judecată decât cel stabilit aleatoriu pentru soluţionarea cauzei ori a cărui compunere a fost schimbată, cu încălcarea legii".

În ceea ce priveşte invocarea acestui motiv de recurs cu privire la greşita constituire a completului cu procuror, argumentele nu pot fi primite pentru motivele expuse anterior.

Referitor la lipsa de continuitate a completului de judecată, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 101 din Legea nr. 304/2004 "Activitatea de judecată se desfăşoară cu respectarea principiilor distribuirii aleatorii a dosarelor şi continuităţii, cu excepţia situaţiilor în care judecătorul nu poate participa la judecată din motive obiective."

Potrivit dispoziţiilor art. 19 C. proc. civ. " Judecătorul învestit cu soluţionarea cauzei nu poate fi înlocuit pe durata procesului decât pentru motive temeinice, în condiţiile legii", iar dispoziţiile art. 214 stabilesc că "(1) Membrii completului care judecă procesul trebuie să rămână aceiaşi în tot cursul judecăţii; (2) În cazul în care, pentru motive temeinice, un judecător este împiedicat să participe la soluţionarea cauzei, acesta va fi înlocuit în condiţiile legii; (3) Dacă înlocuirea prevăzută la alin. (2) a avut loc după ce s-a dat cuvântul în fond părţilor, cauza se repune pe rol".

Recurenţii invocă încălcarea principiului continuităţii în procesul civil, cu referire la faptul că la ultimul termen de judecată, când instanţa a rămas în pronunţare, dosarul a revenit altui complet decât cel căruia cauza i-a fost repartizată iniţial.

Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate priveşte continuitatea completului la dezbaterea pe fond a procesului şi la pronunţarea soluţiei.

Faptul că nu s-a menţinut compunerea completului de la termenele anterioare, când cauza a fost amânată din motive obiective, cum este cazul în speţă, nu constituie un motiv care să se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ.

Astfel, la termenul de judecată din data de 19.07.2022, la care s-a soluţionat cauza, punerea în discuţia părţilor a excepţiilor invocate în cauză şi dezbaterile asupra fondului acţiunii au avut loc în faţa completului de judecată care a pronunţat soluţia la acelaşi termen.

Cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că sentinţa respectă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

De altfel, prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. nu obligă instanţa să răspundă tuturor apărărilor avansate de parte, acestea putând fi analizate global, printr-un raţionament juridic de sinteză ori luând în considerare aspectele considerate esenţiale, astfel încât potenţiala lipsă a unui răspuns al instanţei la fiecare argument al părţii nu poate fi calificată drept lipsă a motivării, fiind suficient ca judecătorul să fi examinat chestiunile esenţiale ce iau fost prezentate, în acest sens fiind şi cele reţinute de CEDO în cauza Boldea c. României. Aşadar, doar în condiţiile în care omisiunea este decisivă, afectează echitatea procedurii sau denotă lipsa de "ascultare" a părţii, poate genera casarea sentinţei.

Astfel cum Înalta Curte a reţinut, în mod constant în jurisprudenţa sa, motivarea nu reprezintă o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Prin urmare, observând considerentele sentinţei recurate, instanţa de control judiciar constată că acest motiv de nelegalitate nu are fundament în raţionamentul juridic dezvoltat de curtea de apel, aceasta expunând silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de judecătorul fondului.

Instanţa de fond a respins cerere de intervenţie principală formulată de cetăţenii străini, în raport de soluţia dată cererii de chemare în judecată, astfel că nu se mai impunea o motivare suplimentară a soluţiei de respingere, având în vedere identitatea dintre cele două cererii, sub aspectul obiectului şi a motivelor de fapt şi de drept.

Cât priveşte petitul de cerere privind obligarea pârâtei la eliberarea unor avize temporare de angajare a cetăţenilor pakistanezi, faţă de soluţia de inadmisibilitate dată capătului principal de cerere, care viza "dispunerea, în mod provizoriu, a prelungirii dreptului de şedere al cetăţenilor pakistanezi (...)", în mod corect instanţa de fond nu a mai procedat la analizarea acestui petit, dat fiind caracterul său subsidiar.

Nu poate fi reţinută nici teza unei motivări contradictorii între cele consemnate în practicaua hotărârii şi considerentele hotărârii, cu privire la inadmisibilitatea acţiunii.

Existenţa unor motive contradictorii se identifică numai în situaţia în care există o contradicţie între soluţia pronunţată şi considerentele ce stau la baza acesteia sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raţionamentul care a stat la baza pronunţării soluţiei, motiv pentru care invocarea acestei teze raportat la faptul că motivarea respingerii cererii de emitere a ordonanţei preşedinţiale s-a făcut exclusiv pe motivul lipsei competenţei instanţei de judecată, care contravin aspectelor reţinute în practicaua hotărârii, ori că instanţa a motivat în sensul respingerii excepţiei inadmisibilităţii, deşi a respins acţiunea ca inadmisibilă, astfel cum au dat interpretarea recurenţii, nu pot fi reţinute în fundamentarea incidenţei dispoziţiilor legale ce reglementează acest motiv de casare.

Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată a fost invocată de pârât, prin raportare la dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, legea specială, cât şi prin raportare la obiectul acţiunii, în considerentele sentinţei regăsindu-se motivarea instanţei de fond sub cele două aspecte invocate.

Astfel, cu privire la admisibilitatea unei ordonanţe preşedinţiale în materia contenciosului administrativ "(...) instanţa constată că, în speţă cererea de ordonanţă preşedinţială este admisibilă în materia contenciosului administrativ, raportat la prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, întrucât nu există în concret, în cauză dedusă judecăţii, vreunul dintre impedimentele mai sus expuse pentru urmarea acestei căi procedurale.", iar în ceea ce priveşte obiectul cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulat de către reclamant "să se dispună, în mod provizoriu, prelungirea dreptului de şedere al cetăţenilor pakistanezi (...)", instanţa a constat "că o asemenea solicitare apare ca inadmisibilă motivat de faptul că instanţa de judecată nu se poate substitui organului administrativ, în sensul de a prelungi dreptul de şedere al cetăţenilor pakistanezi, această competenţă fiind atribuită în mod expres de către legiuitor organului administrativ. Posibilitatea ca instanţa de contencios administrativ să dispună prelungirea dreptului de şedere temporară ar determina depăşirea atribuţiilor, judecătorul neputând interveni într-un domeniu de competenţă exclusivă a administraţiei publice. Mai mult, problematica prelungirii dreptului de şedere prin prelungirea vizelor de lungă şedere este o chestiune ce poate fi dezlegată cu ocazia soluţionării cererii de anulare a actului administrativ prin care s-a respins cererea societăţii reclamante de acordare a avizelor de angajare pentru respectivii angajaţi."

Or, o asemenea argumentaţie cu constituie o motivare contradictorie, în sensul reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., ci reprezintă raţionamentul instanţei de fond în argumentarea soluţiei pronunţate. Trimiterea la acţiunea în anularea actului administrativ în cadrul căreia poate fi dezlegată chestiune prelungirii dreptului de şedere prin prelungirea vizelor de lungă şedere (în contextul în care soluţia de respingere a cererii de acordare a vizelor se contestă în condiţiile special reglementate) constituie doar un element care consolidează acest raţionament, iar nu o dezlegare în sensul pe care încearcă recurenţii să îl inducă.

Pentru aceste considerente, nefiind identificate motive apte să conducă la casarea sentinţei atacate, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., cu referire la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursurile de faţă, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta A. S.R.L. şi intervenienţii B., D., E., F., G., H., I., J. şi K. împotriva sentinţei nr. 208 din 19 iulie 2022 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.