Liability for illegal fiscal security measures: causal link and statutory interest for frozen funds under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21.06.2019, sub nr. x/2019, reclamantele A. şi A.-Sucursala Bucureşti au solicitat, în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în contradictoriu cu pârâţii Statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti - Administraţia Sector 1 a Finanţelor Publice, ca prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună:

(i) obligarea pârâtelor la plata către reclamante a sumei totale în cuantum de 414.846,85 RON, reprezentând prejudiciul efectiv şi beneficiul nerealizat suferit ca urmare a emiterii nelegale a Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/11.08.2017, cuantum care urmează a fi actualizat prin raportare la indicele de inflaţie;

(ii) obligarea pârâtelor la plata către reclamante a sumei totale în cuantum de

10.456.577,5 RON, reprezentând prejudiciul efectiv şi beneficiul nerealizat suferit ca urmare a emiterii nelegale a Deciziei de impunere nr. x/07.09.2017 pentru suma de 204.082.334 RON, cuantum care urmează a fi actualizat prin raportare la indicele de inflaţie;

(iii) obligarea pârâtelor la plata către reclamante a cheltuielilor de judecată, ocazionate de prezentul litigiu.

1.2. Prin încheierea de şedinţă din 10.06.2020, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii capătului 2 de cerere, invocată de Ministerul Finanţelor Publice, şi a respins acest capăt de cerere ca inadmisibil. De asemenea, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Statului Român, reprezentat de Ministerul Finanţelor Publice, şi a respins acţiunea în contradictoriu cu acest pârât ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, pentru considerentele prezentate în încheiere.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 830 din 23 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis în parte acţiunea formulată de reclamantele A. şi A.-Sucursala Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală-Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti-Administraţia Sectorului 1 a Finanţelor Publice;

(ii) a obligat pârâta D.G.R.F.P. Bucureşti, în reprezentarea A.F.P. Sector 1, la plata către reclamantă a dobânzilor legale aferente sumei de 3.269.542 RON pentru perioada 22.08.2017-01.11.2018.

(iii) a respins, în rest, acţiunea.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice, în reprezentarea Administraţiei Sector 1 a Finanţelor Publice, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, instanţa de fond a admis în parte primul capăt de cerere şi a obligat autoritatea pârâtă la plata către reclamantă a dobânzilor legale aferente sumei de 3.269.542 RON pentru perioada 22.08.2017- 01.11.2018, reţinând că sunt întrunite condiţiile impuse de art. 19 din Legea 554/2004, reclamanta fiind îndreptăţită la plata despăgubirilor, ca urmare a emiterii unui act administrativ constatat de instanţa de contencios ca fiind nelegal, prejudiciul constând în indisponibilizarea sumei de 3.266.546, 14+2.996,17 RON pentru perioada 11.08.2017-01.11.2018, solicitată de organul fiscal prin Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/11.08.2017.

Din actele dosarului rezultă că în baza Raportului de inspecţie fiscală nr. x/07.09.2017 a fost emisă Decizia de impunere nr. x/07.09.2017 prin care s-au stabilit obligaţii fiscale de plată în sarcina S.C A.- Sucursala Bucureşti, în suma de 792.672.792 RON, actul administrativ fiscal împreună cu raportul de inspecţie fiscală fiind comunicate împuternicitului administratorilor societăţii, prin remitere sub semnătura, în data de 27.09.2017 cu adresa nr. x/08.09.2017, conform Titlului II, Capitolul II, art. 47 alin. (11) din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare.

La data de 09.10.2017, debitorul A.-Sucursala Bucureşti, a depus la registratura Administraţiei Sector 1 a Finanţelor Publice, notificarea privind intenţia depunerii unei scrisori de garanţie bancară, conform prevederilor art. 233 alin. (2) 1 din Legea nr. 207/2015, iar la data de 10.11.2017, societatea a depus Scrisoarea de garanţie bancară nr. x/09.11.2017 emisă de B., înregistrată la Administraţia Sector 1 a Finanţelor Publice sub nr. x/10.11.2017, cu termen de valabilitate prelungit până la 12.11.2018 prin Amendamentul nr. 001 din data de 02.04.2018.

Ulterior depunerii scrisorii de garanţie, creanţa în suma de 797.667.961 RON a fost marcată în Subsistemul creanţelor suspendate la executare, conform prevederilor art. 233 alin. (2)1 din Legea nr. 207/2015.

Astfel, în ceea ce priveşte solicitarea intimatei-reclamante privind repararea prejudiciului sub forma dobânzii legale, apreciază că nu sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii patrimoniale, pe motiv că nu este dovedită legătura de cauzalitate dintre actul administrativ anulat de instanţa şi presupusul prejudiciu invocat de către reclamantă, indisponibilizarea sumei respective fiind dispusă în conformitate cu dispoziţiile legale incidente în cauză, respectiv dispoziţiile punctului 44 din OPANAF nr. 2546/2016 pentru aprobarea Procedurii de aplicare a măsurilor asigurătorii de către organele fiscale.

Conform înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, prin adresa nr. x/10.06.2018, B. îi comunică reclamantei faptul că i-au fost deblocate conturile bancare în urma scrisorii de suspendare a aplicării DEJ 29413/02.11.2017 emisă de pârâtă.

Faţă de aceste aspecte de fapt şi de drept prezentate, cât şi din analiza înscrisurilor depuse la dosar, ce nu au fost avute în vedere de către instanţa de fond în judecarea cauzei, apreciază temeinice şi legate criticile aduse sentinţei recurate, fiind astfel întrunite condiţiile prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatele-reclamante au invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, arătând că motivele de recurs nu se încadrează în nici una din ipotezele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. şi, mai mult, sunt străine de aspectele antamate de prima instanţă, solicitând, în principal, să se constate nulitatea recursului; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La data de 22.09.2022, recurenta-pârâtă a formulat note scrise la întâmpinarea intimatelor-reclamante prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului, arătând, în esenţă, că prin cererea de recurs au fost dezvoltate critici ce vizează neîndeplinirii condiţiilor de atragere a răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii pârâte, care se subsumează motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., indicat în cerere. Totodată a invocat greşita aplicare a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, sub aspectul termenului de prescripţie pentru cererea în despăgubire, arătând că acţiunea era prescrisă la data înregistrării pe rolul instanţei, raportat la momentul la care reclamantele au luat cunoştinţă de întinderea pagubei (02.11.2017- data deblocării conturilor), cu referire la considerentele Deciziei RIL nr. 22/2019.

Excepţia nulităţii recursului a fost examinată cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., şi respinsă în şedinţa publică din 26.10.2022.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs, încadrabile în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Aşa cum reiese din expunerea rezumativă cuprinsă la pct. I din prezenta decizie, intimatele-reclamante A. şi A.-Sucursala Bucureşti au învestit instanţa de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, cu o acţiune în despăgubiri pentru repararea prejudiciului material şi beneficiul nerealizat prin emiterea, de către autoritatea pârâtă fiscală, a unor acte administrative fiscale nelegale, structurată pe două capete de cerere, solicitând obligarea pârâtelor la plata: (i) sumei de 414.846,85 RON, urmare a emiterii nelegale a Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/11.08.2017, anulată prin sentinţa nr. 7638/2017, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, rămasă definitivă prin decizia nr. 7267 din 20.12.2018 a Curţii de Apel Bucureşti, respectiv (ii) a sumei de 10.456.577,5 RON, ca urmare a emiterii nelegale a Deciziei de impunere nr. x/07.09.2017 pentru suma de 204.082.334 RON, anulată de organul de soluţionare a contestaţiei, sume actualizate cu indicele de inflaţie.

Prin încheierea de şedinţă din 10.06.2020, nerecurată, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii capătului 2 de cerere vizând acordarea despăgubirilor în sumă de 10.456.577,5 RON ca urmare a emiterii Deciziei de impunere nr. x/07.09.2017 pentru suma de 204.082.334 le, reţinând că actul administrativ fiscal a fost anulat de organul fiscal de soluţionare a contestaţiei iar nu de instanţa de judecată, nefiind astfel îndeplinită condiţia premisă de admisibilitate prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte primul capăt de cerere, suma pretinsă în cuantum de 414.846,85 RON reprezintă costurile cu asistenţa juridică în procedura administrativă şi judiciară în cuantum de 173.662,13 RON şi dobânda legală penalizatoare în cuantum de 241.184,72 RON, aferentă sumei de 3.269.542 RON indisponibilizată în conturile reclamantei în perioada 22.08.2017 - 01.11.2018, în urma emiterii Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/11.08.2017.

Soluţia primei instanţe, de admitere în parte a acţiunii, doar cu privire la plata dobânzii legale aferente sumei de 3.269.542 RON, indisponibilizată pentru perioada 22.08.2017- 01.11.2018, reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente litigiului, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar în urma evaluării conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ.

Cu titlu preliminar, se reţine că, iniţial, prin cererea de recurs, subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă a invocat aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte repararea prejudiciului sub forma dobânzii legale, exclusiv din perspectiva neîndeplinirii condiţiilor angajării răspunderii patrimoniale.

Ulterior, prin notele scrise din 20.09.2022, recurenta-pârâtă a adus critici noi sentinţei, invocând greşita aplicare a dispoziţiilor art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cu referire la Decizia RIL 22/2019, în ceea ce priveşte termenul de prescripţie pentru cererea în despăgubire, arătând că acţiunea era prescrisă la data înregistrării pe rolul instanţei, raportat la momentul la care reclamantele au luat cunoştinţă de întinderea pagubei (02.11.2017- data deblocării conturilor), critici de nelegalitate a hotărârii atacate care pot fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi care trebuiau invocate fie prin cererea de recurs, fie prin cerere separată, dar în termenul de recurs, în conformitate cu dispoziţiile art. 487 alin. (1) C. proc. civ.

În plus, chestiunile ridicate de reclamantă prin această cerere nu sunt de ordine publică, cu menţiunea că instanţa este singura în drept să invoce motive de casare de ordine publică după împlinirea termenului de recurs, conform art. 489 alin. (3) C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, având în vedere că prin notele scrise depuse la data de 20.09.2022 au fost invocate critici de nelegalitate cu nerespectarea termenului de recurs, nu vor fi analizate de instanţa de recurs, legal învestită doar cu criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din cuprinsul cererii de recurs formulată în termen legal, grefate pe interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vizând neîndeplinirea condiţiilor pentru atragerea răspunderii administrativ- patrimoniale.

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 instituie o cale procesuală de angajare a răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţilor şi instituţiilor publice, care, aşa cum prevede art. 575 alin. (1) din Codul administrativ, răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere sau prin nesoluţionarea în termen a acesteia.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta nu a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Prin urmare, acţiunea în despăgubire pentru repararea pagubei produse printr-un act administrativ nelegal este subsecventă acţiunii principale având ca obiect anularea actului, fiind o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ şi supunându-se regulilor specifice acestuia sub aspect procesual.

În planul dreptului material, pentru care Legea contenciosului administrativ nu conţine dispoziţii dezvoltate, răspunderea administrativ- patrimonială a autorităţii publice este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute în art. 577 din Codul administrativ, care nu constituie decât o adaptare a condiţiilor generale ale răspunderii delictuale reglementate în C. civ., luând în considerare specificul raporturilor de drept administrativ: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) între actul ilegal şi producerea prejudiciului există unui raport de cauzalitate; d) existenţa culpei autorităţii publice şi/sau a personalului acesteia.

La baza angajării răspunderii administrativ- patrimoniale a autorităţilor publice stă, aşadar, conduita culpabilă şi vătămătoare în raportul de drept administrativ, conduită care constă în emiterea unui act nelegal, în refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim sau în nerezolvarea cererii în termenul prevăzut de lege şi se află în raport de cauzalitate cu prejudiciul a cărui acoperire se solicită.

În speţă, aşa cum rezultă din situaţia de fapt, actul administrativ emis de către autoritatea recurentă, respectiv Decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/11.08.2017, în baza căreia s-a dispus indisponibilizarea sumei în cuantum de 3.269.542 RON, a fost anulată prin sentinţa nr. 7638/2017, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2017, hotărâre rămasă definitivă prin decizia nr. 7267 din 20.12.2018 a Curţii de Apel Bucureşti.

Prin urmare, culpa autorităţii publice, ca o condiţie a angajării răspunderii administrativ-patrimoniale, a fost constatată în cadrul acţiunii în anularea actului administrativ emis.

Susţinerile recurentei în sensul inexistenţei faptei ilicite din perspectiva îndeplinirii unei activităţi impuse de lege nu pot fi primite, de vreme ce constatările instanţei de judecată cu privire la caracterul nelegal al actului administrativ emis au intrat în puterea lucrului judecat.

Aşadar, autoritatea recurentă nu poate susţine că faptei sale îi este aplicabilă cauza de înlăturare a caracterului ilicit reprezentată de aplicarea prevederilor legale, câtă vreme actul administrativ emis a fost anulat ca fiind nelegal.

În ceea ce priveşte lipsa producerii unui prejudiciu, criticile recurentei sunt de asemenea nefondate, fiind evident că prin indisponibilizarea sumei de 3.269.542 RON pentru perioada 22.08.2017 - 01.11.2018, intimatele-reclamante au suferit un prejudiciu care constă în echivalentul lipsei de folosinţă a sumei de bani pe perioada cât aceasta a fost reţinută în mod nelegal de către recurentă precum şi în devalorizarea sumei respective pe aceeaşi perioadă.

Recurenta-pârâtă pretinde că prin adresa nr. x/10.06.2018 emisă de B. s-ar fi confirmat deblocarea conturile bancare ale intimatelor în urma scrisorii de suspendare a aplicării DEJ 29143/02.11.2017 emise de organul fiscal, context în care susţine că nu ar fi fost dovedită legătura de cauzalitate dintre actul administrativ anulat şi prejudiciul pretins în cauză.

Însă, din actele de la dosar, rezultă că adresa B. a fost emisă în anul 2019, respectiv la data de 10.06.2019 şi nu în anul 2018, cum în mod eronat susţine recurenta, iar prin această adresă s-a confirmat, într-adevăr, faptul că măsura suspendării contului bancar al A. a fost ridicată la data de 02.11.2017, însă s-a mai precizat şi faptul că suma în cuantum de 3.269.542 RON a rămas indisponibilizată până la data de 01.11.2018, când s-a primit Adresa nr. x/16.10.2018 emisă de AFP Sector 1, aspect de altfel reţinut şi de instanţa de fond.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei, prin adresa B. în discuţie se confirmă faptul că sumele existente în conturile intimatelor la data popririi au rămas blocate până la data de 01.11.2018, demonstrându-se în consecinţă existenţa legăturii de cauzalitate între fapta ilicită reprezentată de emiterea Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii şi prejudiciul reprezentat de lipsa de folosinţă a sumei de 3.269.542 RON, indisponibilizată ca urmare a actului administrativ nelegal emis de autorităţile fiscale.

Pentru repararea integrală a prejudiciului cauzat ca urmare a imposibilităţii folosirii sumei de bani indisponibilizată nelegal se impune şi actualizarea acestor sume în vederea asigurării recuperării creanţei la valoarea ei reală, fiind corect obligată autoritatea pârâtă la plata dobânzii legale penalizatoare în cuantum de 241.184,72 RON, aferentă sumei de 3.269.542 RON.

Concluzionând asupra aspectelor analizate, întrucât sunt neîntemeiate criticile autorităţii recurente în sensul neîndeplinirii condiţiilor pentru angajarea răspunderii patrimoniale, Înalta Curte, în acord cu instanţa de fond reţine caracterul întemeiat al acţiunii în despăgubire pentru înlăturarea efectelor juridice produse prin actul administrativ nelegal emis de către recurentă.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În consecinţă, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei recurate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte în baza art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice, în reprezentarea Administraţiei Sector 1 a Finanţelor Publice, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice, în reprezentarea Administraţiei Sector 1 a Finanţelor Publice, împotriva sentinţei nr. 830 din 23 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.