Consular refusal to authenticate power of attorney for identity document issuance during suspension of free movement rights

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2020, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe pentru refuzul nejustificat al acestei instituţii, prin Departamentul Consular, de a autentifica o procură în condiţiile art. 14 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005 privind evidenţa, domiciliul, reşedinţa şi actele de identitate ale cetăţenilor români, solicitând obligarea pârâtului, prin Departamentul consular, secţia Consulară a Ambasadei României la Londra, să procedeze la autentificarea, ca mandant, a unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său şi pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcţia de Evidenţă a Persoanelor a Municipiului Bacău) şi să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) şi a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005; totodată, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 104 din 17 decembrie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea, astfel cum a fost precizată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte incidenţa art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine că sentinţa cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, în sensul că, deşi instanţa a reţinut în considerente că actul de identitate are o valenţa principală de act care face dovada identităţii, a cetăţeniei române, a adresei de domiciliu şi, după caz, a adresei de reşedinţă, şi doar o valenţă subsidiară de act de călătorie în statele membre ale U.E., a apreciat că tocmai în virtutea valenţei subsidiare nu i se poate admite cererea de chemare în judecată deoarece, în prezent, dreptul de călătorie în străinătate îi este suspendat.

În realitate, după 01.01.2021, Marea Britanie nu mai este membră U.E., fiind încheiat acordul BREXIT, astfel încât, chiar şi dacă ar dori să călătorească în afara Marii Britanii cu cartea de identitate, acest lucru poate fi efectuat doar cu documentele de călătorie prevăzute de art. 6 alin. (1) din Legea nr. 248/2005.

Astfel, prima instanţă a consfinţit, practic, abuzul intimatului constând într-o veritabilă negare a dreptului, libertăţii şi interesului legitim de a face dovada identităţii, a cetăţeniei de domiciliu şi a adresei, invocând faptul că i-a fost suspendat temporar dreptul de a călători în afara României, acestea reprezentând veritabile motive contradictorii şi străine de natura pricinii, întrucât în speţă s-a solicitat autentificarea procurii în vederea obţinerii actului de identitate, în principal, pentru a putea face dovada identităţii, a cetăţeniei române şi a adresei, iar nu pentru a călători.

De asemenea, susţine că în mod nelegal instanţa a reţinut că nu i se pot elibera documente de călătorie, iar pentru situaţia pierderii/distrugerii actului de identitate trebuie să se legitimeze cu un alt document cu fotografie recentă. Sub acest aspect, precizează că i-au fost eliberate 3 (trei) titluri de călătorie, cu fotografie, la datele de 27.07.2020, 12.10.2020 şi 27.11.2020, în baza cărora putea călători şi cu siguranţă putea fi legitimată/identificată în vederea autentificării procurii solicitate, înscrisuri pe care înţelege să le depună în probaţiune în recurs.

Raportat la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocă aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 alin. (2) lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, în condiţiile în care textul de lege referit nu condiţionează în vreun fel solicitarea de eliberare a actului de identitate la serviciul public comunitar de evidenţă a persoanelor, prin împuternicit, pe bază de procură autentificată la misiunea diplomatică sau oficiul consular al României din ţara respectivă.

Instanţa de fond găseşte justificări pentru modalitatea aleasă pentru a solicita actul de identitate, cu toate că legea nu are o atare condiţionare.

Mai mult, instanţa face în mod nelegal şi aprecieri care ţin strict de manifestările sale de voinţă, în virtutea drepturilor şi libertăţilor pe care încă le mai are, chiar în condiţiile condamnării penale pe care a suferit-o, apreciind că aceasta ar fi ales să fie un cetăţean român cu domiciliul temporar în străinătate, deşi nu a solicitat să fie încadrată în această situaţie specială.

Precizează că în prezent se află în Regatul Unit al Marii Britanii şi al Irlandei de Nord (mai exact în Londra), iar în cursul anului 2014, după ce în România a fost condamnată definitiv la o pedeapsă penală privativă de libertate, ca urmare a emiterii mandatului european de arestare, am fost reţinută de autorităţile britanice în vederea punerii în aplicare a mandatului şi extrădării către autorităţile judiciare române. În urma unui proces de extrădare, punerea în aplicare a mandatului european şi implicit predarea sa au fost refuzate de către autorităţile judiciare britanice, ca urmare a constatării condiţiilor improprii de executare a pedepselor privative de tibertate din penitenciarele din România.

În prezent nu mai deţine nici un act de identitate valabil în condiţiile în care, în cursul procedurii de reţinere cartea de identitate românească pe care o deţinea a fost pierdută/aruncată de Poliţia Metropolitană din Londra, care i-a comunicat oficial acest lucru, precizându-i însă că poate obţine o nouă carte de identitate românească de la Ambasada României, dacă va solicita acest lucru.

Refuzul de a i se autentifica procura solicitată este evident unul abuziv, cu interpretarea discreţionară a dispoziţiilor legale în materie, fiind absurd să se susţină că, în condiţiile în care potrivit Legii nr. 248/2005, îi permisă eliberarea unui titlu de călătorie, nu s-ar putea elibera un asemenea titlu în baza căruia să se poată proceda la ambasadă la autentificarea unei procuri (deci fără să călătoresc), dar s-ar putea elibera totuşi acest titlu în baza căruia să pot călători în România pentru a putea solicita personal eliberarea cărţii de identitate (deşi se arată şi reţine şi prima instanţă că i-a fost suspendat temporar dreptul de a călători în afara României).

Câtă vreme prin răspunsul negativ i s-a comunicat că nu i se poate interzice unei persoane obţinerea cărţii de identitate, totuşi, prin refuzul de autentificare a procurii, cu sau fără titlu de identitate, în mod neechivoc îi este îngrădit în mod abuziv exercitarea dreptului de a obţine cartea de identitate.

Reiterează recurenta că prin refuzul de autentificare a procurii exercitat cu exces de putere îi sunt îngrădite o serie de drepturi şi libertăţi fundamentale, care nu pot fi restrânse decât în condiţiile art. 53 din Constituţie.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar, intimatul-pârât a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele dezvoltate pe larg în întâmpinare.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei şi apărărilor invocate de intimatul-pârât.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în recurs, a apărărilor din întâmpinare, raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurenta-reclamantă A. a învestit instanţa de contencios administrativ, pe calea prevăzută de art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere prin care a solicitat obligarea autorităţii intimate pârâte, prin Departamentul consular, secţia Consulară a Ambasadei României la Londra, să procedeze la autentificarea, ca mandant, a unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său şi pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcţia de Evidenţă a Persoanelor a Municipiului Bacău) şi să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) şi a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005, invocând refuzul nejustificat al pârâtului.

Soluţionând cauza, curtea de apel a găsit neîntemeiate motivele de nelegalitate invocate de recurenta-reclamantă, reţinând, în esenţă, că dreptul de apreciere al autorităţii intimate a fost exercitat cu respectarea limitelor de competenţă prevăzute de lege, astfel încât nu sunt îndeplinite premisele unui exces de putere.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale incidente la situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine că un prim motiv de recurs formulat de recurenta-reclamantă este prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. care vizează hotărâri care nu cuprind motivele pe care se sprijină, care cuprind motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

În speţă, nu este îndeplinită niciuna dintre aceste ipoteze, sentinţa atacată fiind motivată cu respectarea exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Judecătorul fondului a indicat situaţia de fapt pe baza probelor administrate, precum şi motivele pe care şi-a întemeiat soluţia, raţionamentul urmat fiind expus clar şi logic.

În lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, examinarea efectivă a tuturor motivelor şi apărărilor invocate de părţi, ca o garanţie a dreptului la un proces echitabil, nu implică obligaţia instanţei de a da un răspuns detaliat fiecărui argument, întinderea obligaţiei fiind variabilă, în funcţie de natura hotărâri şi de circumstanţele fiecărei cauze, cu luarea în considerare a pertinenţei, clarităţii, relevanţei în economia litigiului şi fundamentării respectivelor motive.

În contextul examinării argumentelor recurentei-reclamante, instanţa de fond a analizat pe larg drepturile şi libertăţile pretinse că ar fi fost încălcate, în special dreptul la liberă circulaţie, a cărui suspendare de către instanţele penale române, în ceea ce o priveşte pe recurenta-reclamantă, constituie aspectul determinant în prezenta cauză, cu consecinţa aplicării prevederilor legale specifice, respectiv art. 43 coroborat cu art. 6 şi cu art. 22 alin. (1) din Legea nr. 248/2005.

Având în vedere că instanţa de fond a stabilit împrejurările de fapt esenţiale în cauză pe baza probelor administrate şi a analizat în cuprinsul considerentelor motivele de nelegalitate invocate, raţionamentul urmat fiind expus clar şi logic, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost motivată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Sub aspectul considerentelor contradictorii, Înalta Curte subliniază că există contradicţie între considerente, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când din unele considerente rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, în speţă, faptul că în argumentarea legală a inexistenţei unui exces de putere din partea misiunii diplomatice în soluţionarea cererii de eliberarea a procurei solicitate, prima instanţă a arătat, printre altele, că o carte de identitate reprezintă şi document de călătorie, nu înseamnă nicidecum că hotărârea ar cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, această concluzie a instanţei încadrându-se în raţionamentul logico-juridic al motivării hotărârii.

Contrar afirmaţiei recurentei-reclamante, prima instanţă nu şi-a fundamentat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată pe existenţa dublei valenţe a cărţii de identitate, ci în baza unor prevederi legale clare, invocate şi de intimatul-pârât, care nu permit o altă soluţie legală decât cea pronunţată.

În aceste condiţii, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., criticile formulate din această perspectivă fiind nefondate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., indicat de recurenta-reclamantă în memoriul de recurs, Înalta Curte reţine că acesta este invocat formal, nefiind dezvoltate în concret critici care să poată fi subsumate acestui motiv.

Astfel, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin violarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.

Simplele afirmaţii ale recurentei în sensul că "refuzul de a i se autentifica procura solicitată este evident unul abuziv, cu interpretarea discreţionară a dispoziţiilor legale în materie " sau că "hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în condiţiile în care instanţa, cu o motivare ce ar putea fi interpretată ca denotând anumite prejudecăţi, reţine că ar fi solicitat autentificarea procurii în virtutea prevederilor art. 14 alin. (2), lit. b) din O.U.G. nr. 97/2005, eludând evidenţa faptului că textul de lege referit nu condiţionează în vreun fel solicitarea de eliberare a actului de identitate la serviciul public comunitar de evidenţă a persoanelor, prin împuternicit, pe bază de procură autentificată la misiunea diplomatică sau oficiul consular al României din ţara respectivă", nu se circumscriu unor veritabile critici vizând greşita aplicare a normelor de drept material.

În acest context, Înalta Curte constată că, în mod corect instanţa de fond a apreciat că refuzul autorităţii intimate de a soluţiona cererea recurentei-reclamante privind autentificarea unei procuri speciale prin care să împuternicească o persoană pentru ca, în numele său şi pentru ea, să solicite eliberarea unui act de identitate de către serviciul public comunitar din localitatea de domiciliu (Direcţia de Evidenţă a Persoanelor a Municipiului Bacău) şi să ridice ulterior actul de identitate, în conformitate cu art. 14 alin. (2) lit. b) şi a) celorlalte prevederi din O.U.G. nr. 97/2005, este unul justificat.

Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 " Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

În sensul prevederii legale menţionate mai sus, refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri constă numai în manifestarea, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea petiţionarului, iar excesul de putere este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Nu orice refuz poate fi considerat nejustificat, ci numai cel emis cu exces de putere, adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile şi libertăţile cetăţenilor, iar faptul că solicitările reclamantei nu au fost soluţionate în modalitatea pretinsă de acesta nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004.

În speţă, analizând refuzul autorităţii intimate de a rezolva cererea recurentei-reclamante, în raport de dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 6, art. 22 alin. (1) şi art. 43 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, şi cele prevăzute în Legea notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995, Înalta Curte reţine că dreptul de apreciere al autorităţii a fost exprimat în limitele marjei de apreciere conferită de lege.

În esenţă, fiind vorba de îndeplinirea unui act notarial, autentificarea actelor notariale atât de către notarii publici din ţară, cât şi de către misiunile diplomatice ale României din străinătat, este reglementată de Legea notarilor notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995.

Autentificarea procurii de către misiunile diplomatice şi oficiile consulare presupune, în prealabil, stabilirea identităţii părţilor în condiţiile art. 85, aşa cum se prevede în art. 90 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 36/1995.

Pe de altă parte, art. 43 din Legea nr. 248/2005 prevede că: "Pe durata suspendării exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate cetăţeanului român i se refuză temporar eliberarea documentelor de călătorie prevăzute la art. 6 alin. (1) de către autoritatea competentă să elibereze aceste documente, iar dacă i-au fost eliberate, îi sunt retrase de către autorităţile competente să pună în executare măsura."

Din interpretarea coroborată a dispoziţiile legale sus arătate rezultă că misiunile diplomatice şi oficiile consulare ale României nu pot autentifica procuri pentru desemnarea unei persoane care să solicite eliberarea unui act de identitate în numele cetăţenului român care figurează cu menţiuni active de suspendare a dreptului la libera circulaţie.

Prin urmare, fiind prevăzută de lege posibilitatea autorităţii pârâte de a refuza în condiţii concrete autentificarea unei procuri speciale pentru eliberarea actului de identitate prin împuternicit, rezultă că dreptul de apreciere al autorităţii a fost exprimat pentru realizarea unor scopuri justificate de un interes public.

Faptul că prin adresa de răspus i s-a comunicat recurentei că misiunile diplomatice şi oficiile consulare, la cerere, pot proceda la eliberarea unui titlu de călătorie pentru ca persoanele în cauză să se prezinte la autorităţile române în vederea clarificării situaţiei juridice faţă de măsurile operative cu care figurează în evidenţe, nu conduce la concluzia că autoritatea intimată a interpretat discreţionar dispoziţiile în materie, câtă vreme prevederile Legii nr. 248/2005 sunt clare, fiind definite în cuprinsul acesteia mai multe tipuri de documente de călătorie ce se pot elibera pentru situaţii distincte şi/sau categorii de cetăţeni români diferite: paşaport simplu electronic, paşaport simplu temporar (pentru situaţiile prevăzute în mod expres şi limitativ de art. 17 1) şi titlu de călătorie pentru cetăţenii români aflaţi în străinătate, care nu mai posedă document de călătorie valabil pentru ipoteza revenirii pe teritoriul României (art. 21 şi art. 23).

Totodată, în aprecierea existenţei încălcărilor drepturilor şi intereselor afirmate de recurenta-reclamantă prin cererea de chemare în judecată şi, reiterate în recurs, Înalta Curte reţine, în acord cu prima instanţă, că din cele două modalităţi puse la îndemâna cetăţenilor români cu domiciliul în România aflaţi temporar în străinătate de art. 14 alin. (2) din O.U.G. nr. 97/2005, recurenta-reclamantă a ales-o pe aceea prevăzută la lit. b) întrucât modalitatea prevăzută la lit. a) presupune existenţa unor motive obiective pentru care cetăţenii români nu se pot deplasa la serviciul public comunitar de evidenţă a persoanelor de la locul de domiciliu sau reşedinţă, iar motivul pentru care aceasta nu se poate deplasa în România este propria sa voinţă, însăşi recurenta-reclamantă afirmând că nu are interesul de a călători în România datorită condamnării penale.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele arătate, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 104 din 17 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.