Sufficiency of factual motivation for administrative suspension of a public hospital manager during a state of emergency

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 09.07.2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii şi intervenientul forţat Consiliul Judeţean Caraş-Severin, a solicitat constatarea nulităţii absolute a Ordinului nr. R430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătăţii, înregistrat la Spitalul Judeţean de Urgenţa Reşiţa sub nr. x/10.04.2020 şi, în consecinţă, să se dispună repunerea în situaţia anterioară în sensul reintegrării în funcţia de manager a Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, cu obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la plata drepturilor salariale pentru perioada în care a fost suspendată şi daune morale în cuantum de 10.000 RON.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 314 din 02.11.2020, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii;

(ii) a respins excepţia lipsei de interes;

(iii) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii şi intervenientul forţat Consiliul Judeţean Caraş-Severin;

(iv) a anulat Ordinul nr. 430/10.04.2020 emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii;

(v) a obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcţie dispusă prin Ordinul nr. 430/10.04.2020;

(vi) a respins ca rămasă fără obiect cererea de repunere în funcţie a reclamantei;

(vii) a obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale.

(viii) a obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata sumei de 2.850 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru şi onorariu avocat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 314 din 02.11.2020, pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-pârât susţine legalitatea emiterii Ordinul nr. 430/10.04.2020, afirmând, în esenţă, că actul administrativ îndeplineşte cerinţa motivării în fapt şi în drept, însă instanţa de fond a ignorat aspectele imputate reclamantei în ceea ce priveşte modul defectuos de îndeplinire a atribuţiilor manageriale.

Astfel, în raport de conţinutul adresei emise de Instituţia Prefectului Judeţului Caraş Severin sub nr. x/01.04.2020 şi în baza Referatul nr. x/10.04.2020, ţinând cont de gravitatea faptelor prezentate, prin Ordinul nr. 430/10.04.2020 emis de Ministrul Sănătăţii în virtutea prerogativelor sale atribuite prin O.U.G. nr. 40/2020, a fost suspendat raportul de serviciu al reclamantei, pe perioada stării de urgenţă, pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu,.

În preambulul ordinului au fost indicate adresa Instituţiei Prefectului Judeţului Caraş Severin şi Referatul Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020, precum şi temeiurile de drept în baza cărora a fost emis Ordinul nr. 430/10.04.2020 .

Subliniază recurentul-pârât că, în conformitate cu prevederile art. 252 lit. b) şi e) şi art. 279 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, prefectul are atribuţii în exercitarea rolului constituţional de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi atribuţii în domeniul situaţiilor de urgenţă.

Or, instanţa de fond, ignorând conţinutul adresei Instituţiei Prefectului Judeţul Caraş Severin, menţionată în preambulul ordinului, care sesizează o serie de abateri/nereguli grave de natură a zădărnici combaterea epidemiei cu Covid 19, a constatat în mod nelegal că ordinul nu este motivat în fapt.

Motivul pentru care a fost emis ordinul se referă la neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu care-i revin reclamantei, conform prevederilor art. 6 din Legea nr. 319/2006 securităţii şi sănătăţii în muncă.

Or, Ministrul Sănătăţii avea obligaţia legală de a se asigura ca la nivelul unităţilor sanitare se acordă asistenţă medicală corespunzătoare, mai ales în contextul pandemic actual şi avea obligatia legală de a constata neconformitătile şi disfuncţionalităţile existente sau create de managerii acestor unităţi sanitare. Însăşi situaţia de la nivelul lunii martie - aprilie în cadrul Spitalul Judetean de Urgentă Caraş- Severin impunea luarea unor măsuri drastice, urgente, legale şi în beneficiul pacienţilor, aspect care s-a şi întâmplat.

Astfel, faţă de neregulile sesizate de Instituţia Prefectului-Judeţul Caraş Severin, în virtutea prerogativelor atribuite prin O.U.G. nr. 40/2020, ministrul Sănătăţii a dispus suspendarea reclamantei din funcţia de conducere, având în vedere că neluarea unor măsuri urgente, cu caracter excepţional, pentru limitarea infectării cu COVID-19 în rândul populaţiei ar fi avut un impact deosebit de grav, în principal asupra dreptului la viaţă şi, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor.

Susţine recurentul-pârât că practica Înaltei Curti de Casaţie şi Justiţie este în sensul că motivarea actului poate rezulta nu neapărat din actul care cuprinde manifestarea de voinţă în sine, ci din oricare dintre înscrisurile care au stat la baza emiterii actul - privit în sens larg.

Totodată, arată că nu există vreo obligativitate legală ca, odată cu comunicarea actului administrativ, să-i fie comunicate părţii şi actele care au stat la baza emiterii acestuia, obligaţia subzistând numai numai în ipoteza contestării actului în instanţă, or, Ministerul Sănătăţii s-a conformat, depunând aceste înscrisuri odată cu întâmpinarea de la fond, conform art. 13 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ poate pronunţa o soluţie de anulare a actului administrativ, dacă este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar şi partea vătămată, nu pot decela raţionamentul autorităţii emitente.

Coroborând actele care au stat la baza emiterii ordinului, acte ce au fost reţinute în preambulul Ordinului 430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătăţii, rezultă cu prisosinţă motivele care au fost avute în vedere la momentul emiterii acestuia, respectiv realizarea defectuoasă a managementului Spitalului Municipal de Urgenţă Caraş Severin de către reclamantă.

Scopul emiterii ordinului contestat a fost, în mod evident, limitarea infectării cu COVID-19 în rândul populaţiei, fapt ce ar fi avut loc în continuare în lipsa unui managemant performant cu un impact deosebit de grav, în principal asupra dreptului la viată şi, în subsidiar, asupra dreptului la sănătate al persoanelor.

Referitor la despăgubirile acordate de instanţă pentru perioada suspendării din funcţie a reclamantei, apreciază că acestea nu sunt întemeiate având în vedere legalitatea şi oportunitatea emiterii Ordinului MS nr. 430/2020.

Cât priveşte soluţia de respingere a excepţiilor inadmisibilităţii cererii de constatare a nulităţii absolute a ordinului de suspendare şi a lipsei de interes, recurentul susţine că este neîntemeiată, reiterând argumentele invocate în întâmpinarea de la fond.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-intervenient forţat a depus întâmpinare, prin care a solicitat să se constate că prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 40/2020, îndrituiau Ministerul Sănătăţii, pe perioada stării de urgenţă, să coordoneze organizarea şi funcţionarea tu uror unităţilor sanitare din subordinea autorităţilor administraţiei publice locale şi inclusiv să exercite atribuţia de numire, suspendare şi eliberare din funcţie a persoanelor care ocupă funcţii de conduce e în cadrul unităţilor sanitare.

Astfel, din punctul său de vedere contractul de management nr. x/16.03.2020, încheiat între reclamanta A. şi Consiliul Judeţean Caraş-Severin, nu a încetat fiind doar suspendat pe perioada stării de urgenţă, iar" tulburarea" actului managerial nu poate fi imputată autorităţii pe care o reprezintă, în condiţiile în care a fost fundamentată de o intervenţie normativă care a determinat ministrul de resort, pentru motive legate de pandemia COVID-19, să emită respectivul ordin.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul juridic dedus judecăţii este reprezentat de Ordinul nr. 430/10.04.2020, prin care Ministerul Sănătăţii a dispus suspendarea intimatei-reclamante din funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa şi suspendarea contractului de management nr. x din 16 martie 2008 încheiat cu Consiliul Judeţean Caraş-Severin, pe perioada stării de urgenţă, pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a găsit întemeiate criticile de nelegalitate şi a dispus anularea Ordinul MS nr. 430/10.04.2020, reţinând nemotivarea în fapt a actului administrativ.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine că motivarea actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate, constituind o garanţie împotriva arbitrariului.

Astfel, motivarea actului administrativ nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept, ci trebuie să conţină elemente de fapt care să permită, pe de o parte destinatarului să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

În cauza dedusă judecăţii, aşa cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului, Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 430/10.04.2020, contestat, nu cuprinde motivele de fapt care fundamentează aplicarea dispoziţiilor legale reţinute.

Dacă motivarea în drept este atinsă prin indicarea în preambulul ordinului a temeiurile juridice avute în vedere de emitent la adoptarea măsurilor dispuse prin intermediul acestuia, în ceea ce priveşte motivarea în fapt a măsurii administrative, aceasta s-a realizat prin trimiterea la Referatul Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020 şi la adresa nr. x/01.04.2020 a Instituţiei Prefectului Judeţului Caraş Severin.

Este adevărat că această abordare se regăseşte şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi, în care s-a reţinut că nu este necesară încorporarea efectivă a constatărilor organului de control, câtă vreme acestea fac corp comun cu ordinul contestat şi pot fi la rândul lor examinate sub aspectul legalităţii în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Însă, în cauza dedusă judecăţii, trimiterea la cele două acte indicate în preambulul ordinului, al căror conţinut nu poate fi asimilat unei lămuriri a cauzelor care au condus la adoptarea măsurilor contestate, nu este suficientă pentru a se aprecia îndeplinită cerinţa motivării actului.

Aceasta, deoarece aşa cum corect a reţinut şi judecătorul fondului, Referatul Direcţiei Generale Juridice şi Resurse Umane nr. NT 663/895/10.04.2020 nu cuprinde nici o referire la motivele de fapt avute în vedere la adoptarea actului, iar din conţinutul adresei Instituţiei Prefectului Judeţului Caraş Severin nr. 1/6052/01.04.2020, rezultă că sunt menţionate unele dintre motivele care au determinat măsura suspendării (efectuarea şi transmiterea unor rapoarte incorecte către Ministerul Sănătăţii, nerespectarea procedurilor, lipsa circuitelor Covid şi Noncovid la nivelul Spitalului de Urgenţă Caraş Severin şi efectuarea deficitară a anchetelor epidemiologice), însă nu se precizează, în concret, în ce au constat pretinsele deficienţe manageriale imputate intimatei-reclamante. În plus, la dosar nu a fost depus niciun înscris care să susţină afirmaţiile din adresă.

Prin urmare, în mod nefondat susţine recurentul-pârât că prima instanţă a ignorat aspectele semnalate prin adresa nr. x/01.04.2020, cu atât mai mult cu cât, în recurs, s-a limitat la a reitera conţinutul acestei adrese, fără a prezenta contraargumente care să conteste în concret reţinerile instanţei de fond.

În vederea justificării unei astfel de măsuri de suspendare a raportului de serviciu şi al contractului de management, pe temeiul existenţei unui management defectuos, având în vedere consecinţele unei astfel de măsuri, atât pe plan individual (al reclamantei) cât şi pe plan instituţional (schimbare de conducător al unităţii sanitare), se impunea depunerea unor probe solide, din care să rezulte necesitatea acestei măsuri, concretizată în existenţa unor note de constatare deficienţe, procese-verbale de control, întocmite de diverse entităţi cu atribuţii de control în domeniu.

Or, acest aspect nu a făcut obiectul preocupărilor recurentului-pârât în demersul de a demonstra că actul administrativ este legal, nici în faţa instanţei de fond şi nici în recurs, după cum se poate observa din probatoriul administrat la dosar.

În acest context, fără a nega marja de apreciere de care dispune autoritatea publică emitentă în exercitarea atribuţiilor sale, Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că ordinul contestat nu cuprinde o motivare în fapt care să permită evaluarea proporţionalităţii măsurii de suspendare a intimatei-reclamante din funcţia deţinută, în virtutea principiului potrivit căruia actele administrative nu trebuie să depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporţionate în raport cu scopurile vizate, fiind adoptat cu exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte nelegalitatea acordării despăgubirilor pentru perioada suspendării din funcţie dispusă prin ordinul atacat, susţinerile recurentului nu pot fi primite, pe de o parte, pentru că repararea prejudiciului material suferit de intimata-reclamantă este o consecinţă firească a constatării nulităţii Ordinului 430/10.04.2020, iar pe de altă parte, în contenciosul administrativ, acordarea daunelor morale, alături de cele materiale, este menită să asigure protecţia efectivă a drepturilor persoanei vătămate şi repararea echitabilă a prejudiciului suferit, în raport cu circumstanţele pricinii, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Daunele morale corespund atingerii aduse cinstei, demnităţii, onoarei, imaginii publice ori prestigiului profesional, scopul lor fiind unul compensatoriu, care să ofere o reparaţie echitabilă, dar să nu constituie nici o penalitate excesivă pentru cel care a produs dauna, nici un venit nejustificat pentru victima acesteia.

Soluţia pronunţată de judecătorul fondului pe acest capăt de cerere este legală, în condiţiile în care intimata-reclamantă a probat existenţa prejudiciului moral, după cum impun dispoziţiile art. 253 alin. (1)-(4) C. civ.. În cauză este relevantă culpa Ministerul Sănătăţii care, prin reţinerea unei situaţii de fapt nedovedite, a condus la adoptarea nelegală a ordinului în litigiu, ordin prin care a fost adus un prejudiciu de imagine intimatei-reclamante.

Cât priveşte dezlegarea dată excepţiilor inadmisibilităţii acţiunii şi lipsei de interes, Înalta Curte constată că soluţia de respingere a excepţiilor se impune a fi menţinută, în condiţiile în care recurentul-pârât nu formulează nicio critică pe acest aspect, ci doar reiterează argumentaţia de la fond invocată în susţinerea excepţiilor.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, constatând că nu sunt incidente motivele de reformare a sentinţei din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei nr. 314 din 02 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.