Incompatibility of public official with financial administration role in public school; strict interpretation of didactic function exception

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi sub nr. x/2021, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de pârâtă, solicitând anularea acestuia.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 206 din 14 octombrie 2021, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate privind anularea raportului de evaluare nr. x/07.07.2021 - lucrarea nr. x/09.06.2017.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs reclamanta A. în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond a interpretat greşit dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 şi art. 88 din Legea nr. 1/2011, dându-le o altă conotaţie decât cea pe care legiuitorul a avut-o în vedere la edictarea lor.

Interpretarea dată de instanţa de fond dispoziţiilor legale menţionate cu privire la noţiunea de personal didactic este în contradicţie cu sensul dat de legiuitor care nu a făcut nicio distincţie în enumerarea categoriilor de personal incluse în această noţiune, precizând expres, fără nicio distincţie că personalul didactic este format din: personal didactic de predare, personal didactic auxiliar, personal didactic de conducere, îndrumare, control.

Prin urmare, susţinerea că postul pe care aceasta a activat în cadul şcolii gimnaziale, acela de contabil, nu s-ar încadra în această noţiune, este contrazisă de precizarea expresă a legiuitorului din cuprinsul art. 88 al Legii nr. 1/2011 care menţionează ca în categoria personalului didactict se include şi personalul didactic auxiliar.

Acest fapt este confirmat şi de dispoziţiile art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2011 care stabileşte că administratorul financiar (contabil) este personal didactic auxiliar.

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond nu a dat eficienţă dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care a stabilit o situaţie de excepţie de la regimul incompatibilităţi lor, respectiv situaţia personalului didactic.

Dispoziţiile art. 96 alin. (1) sunt de asemenea de strictă interpretare, susţinerile instanţei de fond nefiind în acord cu intenţia legiuitorului care, în cuprinsul articolului menţionat nu a făcut nicio distincţie între categoriile de personal didactic. Din interpretarea logico-gramaticală a textului de lege rezultă că inclusiv personalul didactic auxiliar este exceptat, neaflându-se în stare de incompatibilitate dacă activează în cadrul instituţiilor de învăţământ, concomitent cu îndeplinirea unor funcţii în cadrul unei autorităţi publice.

Instanţa de fond a interpretat greşit şi noţiunea de autoritate publică/instituţie publică apreciind că şcoala gimnazială ar face parte din aceste categorii de persoane jurdice, în raport de dispoziţiile art. 5 lit. k), j) şi w) din Codul administrativ, susţinând eronat că reclamanta ar fi încălcat dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea 161/2003.

Or, chiar dacă unităţile de învăţământ prestează activităţi de interes public, acestea nu acţionează în regim de putere publică, iar Legea nr. 1/2011 invocată în raport (art. 10) şi de instanţa de fond nu le conferă acestora autoritate/prerogativă de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile cu persoane fizice şi juridice.

Dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 sunt de strictă interpretare, legiuitorul menţionând expres doar "autorităţi publice" sau "instituţii publice", nu şi serviciile de interes public.

În ceea ce priveşte excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, în mod greşit instanţa de fond a respins-o, întrucât răspunderea juridică nu mai putea fi antrenată, în condiţiile depăşirii termenului de 3 ani prevăzut de art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 raportat la art. 2517 C. civ.

Aşa cum rezultă din motivarea raportului de evaluare, activitatea de evaluare s-a efectuat pentru perioada 21.04.2003-13.04.2021, reţinându-se că începând cu data de 01.06.2000 a desfăşurat activităţi remunerate în cadrul Şcolii Gimnaziale Chiojdeni iar începând cu 2011, a deţinut calitatea de contabil în cadrul Primăriei Chiojdeni.

În aceste condiţii, evaluarea s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor art. 25 alin. (5) întrucât a fost verificată o perioadă de 18 ani, aşa cum rezultă din adresele solicitate de către pârâtă de la diverse instituţii publice.

De asemenea, sesizarea a fost înregistrată la data de 09.06.2017, moment de la care pârâta a avut cunoştinţă de aspectele presupus a fi considerate stare de incompatibilitate, raportul contestat finalizându-se şi fiindu-i comunicat la 12.07.2021, la 4 ani de la sesizare.

În aceste condiţii, apreciază că a intervenit prescripţia dreptului material la acţiune, având în vedere şi dispoziţiile art. 2517 C. civ., motiv pentru care răspunderea juridică nu mai poate fi antrenată în condiţiile depăşirii termenului de 3 ani prevăzut de lege.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat, iar la data de 14 octombrie 2022, recurenta-reclamantă a depus note scrise.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate în raport de dispoziţiile legale aplicabile în materie, Înalta Curte îl va respinge ca nefondat pentru considerentele care succed.

Instanţa de fond a fost învestită cu soluţionarea contestaţiei formulată de reclamanta A. având ca obiect anularea raportul de evaluare nr. x/07.07.2021 emis de către pârâta Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a reţinut că reclamanta în perioada 01.11.2011-13.04.2021 s-a aflat în stare de incompatibilitate, întrucât a deţinut calitatea de funcţionar public (inspector principal contabil) în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni simultan cu cea de administrator financiar (contabil) în cadrul Şcolii Gimnaziale Chiojdeni (instituţie publică), astfel că au fost încălcate prevederile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a respins acţiunea în considerarea faptului că reclamanta în calitate de funcţionar public a ocupat funcţia de administrator financiar (contabil) într-o unitate de învăţământ, instituţie publică în accepţiunea legii, apreciind că această din urmă funcţie nu se circumscrie noţiunii de funcţie în domeniul didactic, sintagmă utilizată de legiuitor în excepţiile instituite prin art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Soluţia primei instanţe este legală, întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Procedând la propria evaluare, în raport de criticile formulate prin cererea de recurs, instanţa de control judiciar reţine că starea de fapt constatată de Agenţia Naţională de Integritate prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză şi validată de instanţa de fond nu este contestată, fiind fără dubiu că reclamanta în perioada 01.11.2011-13.04.2021 a deţinut calitatea de funcţionar public în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni simultan cu cea de administrator financiar (contabil) în cadrul Şcolii Gimnaziale Chiojdeni, astfel că în discuţie rămâne interpretarea normelor de drept aplicabile în cauză.

Potrivit art. 94 din Legea nr. 161/2003 "Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii publice sau calităţi decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; (...)"

Reclamanta în calitate de funcţionar public în cadrul Primăriei Comunei Chiojdeni îi era interzis, pentru a nu se afla în stare de incompatibilitate, să deţină funcţii sau să desfăşoare activităţi specifice, remunerate sau nu, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din aparatul administrativ organizat de Statul Român.

În ceea ce priveşte calificarea unităţii de învăţământ preuniversitar, Înalta Curtea apreciază ca fiind legală calificarea primei instanţe în sensul că şcoala este o instituţie publică aflată în subordinea consiliului local nefiind relevant în ceea ce priveşte raportul de evaluare caracterul de utilitate publică aferent serviciilor de şcolarizare.

Conform art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind Finanţele Publice: "30. instituţii publice - denumire generică ce include Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea/coordonarea acestora, finanţate din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2);"

Caracteristica principală a instituţiei publice este aceea că aceasta produce/asigură/oferă servicii către populaţie. Astfel, statul organizează o vastă reţea de instituţii publice cu scopul de a presta servicii publice în vederea satisfacerii interesului general al populaţiei. Prin intermediul acestor instituţii, statul desfăşoară acţiuni în diverse domenii, prin învăţământ, şcoală desfăşurând acţiuni social culturale

Astfel, din perspectiva statutului juridic, şcoala este o instituţie publică fără personalitate juridică, ce funcţionează ca o entitate distinctă în subordinea sau pe lângă o instituţie cu personalitate juridică, obiectivul aceste instituţii publice fiind servirea interesului public.

Totodată, Înalta Curte constată că, în pofida susţinerilor recurentei - reclamante, în cazul său nu poate fi reţinută situaţia de excepţie prevăzută în art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, conform căruia "Funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi funcţionarii publici cu statut special pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar - artistice. (...)"

Recurenta-reclamantă pretinde în criticile adresate instanţei de control judiciar că sintagma funcţii sau activităţi în domeniul didactic priveşte şi funcţia de administrator financiar contabil din unităţile de învăţământ, care face parte din domeniul didactic, în condiţiile în care postul ocupat în cadrul Şcolii Gimnaziale Chiojdeni este unul încadrat la categoria personal didactic auxiliar, conform art. 88 alin. (1) şi (2) prin raportare la art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2001, iar art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu distinge între funcţia sau activitatea desfăşurată.

Contrar celor afirmate de reclamantă, instanţa de control judiciar apreciază că prin sintagma funcţii sau activităţi în domeniul didactic legiutorul a avut în vedere numai exerciţiul acelei componente instructiv-educative, fiind vizate exclusiv funcţiile didactice în sensul art. 5 şi 6 din Statutul personalului didactic aprobat prin Legea nr. 127/1998, precum şi art. 247 din Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2001, şi parte din funcţiile didactice auxiliare prevăzute de art. 249 din Legea nr. 1/2001 (respectiv cele care justifică prin natura lor sau prin fişa postului componenta instructiv-educativă, cum ar fi, spre exemplu, cea de instructor de educaţie extraşcolară).

Funcţia de administrator financiar (contabil), deşi are natura unei funcţii didactice auxiliare, potrivit art. 249 lit. k) din Legea nr. 1/2001, nu are nicio componentă de natură instructiv-educativă, câtă vreme art. 250 din Legea Educaţiei Naţionale nr. 1/2001 prevede că, pentru ocuparea funcţiei didactice auxiliare de administrator financiar este necesară îndeplinirea condiţiilor prevăzute de legislaţia în vigoare pentru funcţia de contabil, contabil-şef.

Pe de altă parte, prin norma prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, legiuitorul a înţeles să instituie o excepţie de la regimul incompatibilităţilor, excepţie care este de strictă aplicare şi interpretare.

Recurgând la o interpretare restrictivă corespunzătoare se deduce că s-a înţeles a se deroga numai în cazul prestării efective a activităţii didactice, al cercetării ştiinţifice sau al creaţiei literar - artistice, fiind aşadar exclusă funcţia de administrator financiar (contabil), funcţie cu valenţe exclusiv administrative (financiar -economice), incompatibilă aşadar cu raţiunea avută de legiuitor la instituirea acestei excepţii.

Cât priveşte excepţia prescriţiei dreptului material la acţiune, întemeiată pe dispoziţiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu formulează veritabile critici la adresa sentinţei ci reiterează aceleaşi argumente prezentate în faţa instanţei de fond.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de control judiciar reţine că recurenta-reclamantă invocă prescripţia extinctivă a dreptului material la acţiune în ceea ce priveşte antrenarea răspunderii juridice, în baza dispoziţiilor art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 menţionând, în acelaşi timp, şi dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 (susţinând că a fost verificată o perioadă de 18 ani), suprapunând două reglementări distincte.

Or, nu dispoziţiile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 instituie perioada supusă activităţii de evaluare, ci dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care se referă la termenul maxim în interiorul căruia ANI îşi poate exercita competenţele, respectiv "atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora".

În condiţiile în care recurenta-reclamantă a deţinut cele două funcţii în mod continuu, din 01.10.2011 şi inclusiv la data emiterii şi comunicării raportului de evaluare nr. x/07.07.2021, rezultă că termenul de prescripţie nu a început să curgă pentru a se putea împlini, starea de incompatibilitate existând pe toată această perioadă.

În concluzie, în cauză sunt îndeplinite condiţiile stării de incompatibilitate în persoana reclamantei, conform art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, şi atragerii răspunderii administrative sub acest aspect, astfel că raportul de evaluare care consacră o atare stare de fapt şi de drept este legal întocmit şi emis, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 206 din 14 octombrie 2021 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.