Eligibility of EU-funded project expenses capped by validated final cost versus initial estimated budget.

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/19.07.2017, (în urma declinării de competenţă dispusă prin sentinţa nr. 2595/08.12.2017 a Tribunalului Dâmboviţa) reclamanta Universitatea Valahia din Târgovişte a chemat în judecată pe pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă cu nr. 01/9079/SICSN/19.10.2016, faţă de invalidările de cheltuieli menţinute de către pârâta OIPOSDRU - MENCS, precum şi a Deciziei OIPOSDRU - MENCS nr. 0I/78/ES/17.01.2017 de soluţionare a contestaţiei îndreptate împotriva procesului-verbal.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 449 din 17 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Universitatea Valahia din Târgovişte, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, ca nefondată.

3. Recursul declarat în cauză

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs reclamanta Universitatea Valahia din Târgovişte, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare; în subsidiar, rejudecarea cauzei pe fond, cu consecinţa admiterii acţiunii.

Raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. şi art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, arătând că imperativul legal al motivării corespunzătoare a hotărârii judecătoreşti nu a fost respectat, întrucât instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra argumentelor sale privind încadrarea cu cheltuielile legate de managementul proiectului în valoare de 175.577,50 RON, sub valoarea procentului de 15% din valoarea totală eligibilă, cu respectarea obligaţiilor art. 3 alin. (3) şi (5) din contractul de finanţare, în condiţiile în care din raportul de expertiză judiciară efectuat în cauză reiese că toate obiectivele proiectului au fost îndeplinite, cu cheltuieli mai mici decât cele aprobate în bugetul contractului de finanţare, fără a argumenta, în concret, motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei şi care au condus la respingerea cererii şi argumentele pentru care au fost înlăturate aceste susţineri.

În aceste condiţii, apreciază că i-a fost încălcat dreptul la un proces echitabil şi i s-a cauzat o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin aplicarea prevederilor art. 498 alin. (2) C. proc. civ., respectiv casarea în totalitate a sentinţei atacate şi trimiterea spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauza

Raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta -reclamantă invocă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 3 alin. (3) şi alin. (5) din contractul de finanţare x, în ceea ce priveşte modalitatea de calcul a procentelor maxime de 15% pentru cheltuieli management de proiect şi 10% pentru cheltuieli tip FERD, prin raportare la cheltuielile eligibile validate ale proiectului.

În opinia recurentei, concluzia instanţei este eronată întrucât are ca premisă procentele aplicate cheltuielilor eligibile finale validate ale proiectului, care s-au situat la valoarea de 877.033,71 RON, în acest sens diminuându-se valorile cu sumele de 44.022,44 RON (pentru cheltuielile cu manangementul proiectului) şi cu 36.996,55 RON (pentru cheltuieli de tip FEDR), acestea fiind calificate cheltuieli neeligibile.

Raportarea la plafonul cheltuielilor eligibile validate finale reprezintă un raţionament greşit, cu încălcarea art. 3 alin. (3) din Contractul de finanţare- Valoarea proiectului, care prevede în mod expres modul de calcul al cheltuielilor eligibile legate de mangement proiectului-resurse umane, procentul lor fiind fixat la maxim 15% din cheltuielile eligibile ale proiectului.

În privinţa cheltuielilor de tip FEDR, acestea sunt stabilite în Ghidul Solicitantului - Condiţii Generale şi trebuie să însumeze maximum 10% din valoarea totală eligibilă a proiectului.

În speţă, s-a stabilit în mod eronat suma ce reprezintă valoarea totală eligibilă a proiectului întrucât, conform art. 3 din Contractul de finanţare, "valoarea totală eligibilă a proiectului este definită ca fiind suma cofinanţărilor, respectiv: Valoarea eligibilă a finanţării nerambursabile acordată din FSE + Valoarea eligibilă a finanţării nerambursabile acordată din bugetul naţional + Contribuţia eligibilă a Beneficiarului", iar valoarea totală eligibilă a proiectului este estimată la 1.232.639,3 RON (fără TVA).

Soluţia convenită de părţi nu poate fi alta decât cea reglementată prin dispoziţiile art. 3 alin. (5) din contractul de finanţare. Aceste prevederi contractuale compară valoarea validată cu valoarea totală eligibilă estimată la alin. (1) al aceluiaşi articol, precizând că, în cazul în care, la sfârşitul proiectului, vor fi diferenţe între cele două valori, procentul de decontare se raportează "la aceasta din urmă", respectiv la valoarea eligibilă estimată prevăzută la alin. (1).

De altfel, este şi logic ca aceste procente să se aplice la valoarea totală eligibilă estimată întrucât costul aferent managementului de proiect, de exemplu, se stabileşte chiar de la începutul implementării proiectului. Nu poate fi acceptată ideea că beneficiarul finanţării poate cunoaşte valoarea eligibilă a cheltuielilor cu managementul abia la sfârşitul perioadei de implementare a proiectului, întrucât o astfel de situaţie l-ar pune în imposibilitatea de a avea o previziune bugetară clară, respectiv în situaţia de a nu putea asigura o bună gestiune financiară a fondurilor europene alocate.

Prin raportare la aceste dispoziţii, recurenta-reclamantă apreciază că s-a încadrat cu cheltuielile legate de managementul proiectului în valoare de 175.577,50 RON, sub valoarea procentului de 15% din valoarea totală eligibilă a proiectului, fiind depăşită doar cu un procent valoarea cheltuielilor de tip FEDR (124.699,92) din valoarea totală eligibilă a proiectului, adică 1.232.639,34 RON, valoare aprobată la demararea contractului.

În ceea ce priveşte Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 103/18.03.2015 susţine că la data emiterii acesteia, proiectul x se afla în cea de-a unspezecea lună din totalul celor 18 de implementare. Până la data de 18.03.2015, efectuase toate cheltuielile de tip FEDR şi angajase contracte cu personal pentru asigurarea managementului contractului, astfel încât aceste cheltuieli vizate de Instrucţiunea în cauză, fuseseră realizate şi nu mai puteau lua măsuri de adaptare la noile cerinţe.

Mai mult, la momentul efectuării cheltuielilor era obiectiv imposibil să cunoască valoarea totală eligibilă validată, atâta vreme cât, în contractul de finanţare cât şi în celelalte documente subsecvente, nu a fost stabilit modul de calcul al acestora.

Prin urmare, în cauză nu se putea face aplicarea Instrucţiunii nr. 103/18.03.2015, în condiţiile în care actul în cauză vine să supra reglementeze o dispoziţie legală în baza căreia a fost încheiat contractul. Or, până la data emiterii Instrucţiunii nr. 103/18.03.2015, instituţiile îndrituite cu verificarea şi aprobarea cheltuielilor din cadrul proiectului, pe baza reglementărilor existente, interpretau diferit necesitatea sau modul de calcul al acestor cheltuieli la sfârşitul proiectului.

Pentru aceleaşi motive apreciază că nu sunt incidente în cauză nici dispoziţiile art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, care prevăd că "Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general: c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii".

În plus, din conţinutul raportului de expertiză financiar contabilă efectuat în cauză rezultă că: indicatorii proiectului au fost îndepliniţi în totalitate prin efectuarea de cheltuieli mai mici decât cele prevăzute în bugetul aprobat al proiectului;toate cheltuielile efectuate de beneficiar, cu excepţia cheltuielilor de informare şi publicitate au fost realizate cu respectarea prevederilor contractului de finanţare nr x raportate la valoarea eligibilă a contractului 1,232.639,34 RON; documentele care nu au acoperire la finalizarea implementării proiectului, dar nu pot fi considerate cheltuieli nejustificate deoarece la data efectuării lor nu se cunoştea valoarea exactă a valorii eligibile totale a contractului, se referă la operaţiuni contabile care vizează salariile membrilor echipei de implementare, achiziţii de resurse materiale/echipamente.

Subliniază şi faptul că, în cadrul cererilor de rambursare, inclusiv cea finală, nu s-au evidenţiat cheltuieli neeligibile de către OIPOSDRU, toate aceste documente fiind validate de către auditorul extern al proiectului.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă Universitatea Valahia din Târgovişte a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, decizia nr. OIPOSDRU - MENCS nr. 0I/78/ES/17.01.2017 prin care a fost respinsă contestaţia împotriva procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.10.2016, prin care s-a stabilit o creanţa bugetară în cuantum de 82.614,46 RON reprezentând cheltuieli neeligibile efectuate pentru implementarea proiectului "Noi competenţe privind utilizarea aplicaţiilor multimedia, web 2.0 şi a instrumentaţiei virtuale - o garanţie a calităţii calificărilor universitare (EduWeb)" ce formează obiectul contractului de finanţare x, cu depăşirea procentelor maxime stabilite pentru cheltuielile legate de managementul proiectului (15%), cheltuielile tip FEDR (10%) şi cheltuieli de informare şi publicitate, calculate la valoarea totală eligibilă validată a proiectului.

Recurenta - reclamantă a contestat numai suma de 81.018,99 RON reprezentând cheltuieli cu managementul proiectului - resurse umane (44.022,44 RON) şi cheltuieli de tip FEDR (36.996,55 RON), sume cerute la rambursare prin CR5 şi CR8 finală şi validate iniţial de autoritatea intimată.

În esenţă, echipa de control a constatat că au fost rambursate cheltuieli pentru managementul proiectului (44.022,44 RON) peste plafonul de 15 % din totalul cheltuielilor eligibile validate (877.033,71 RON), plafon stabilit prin contractul de finanţare, şi cheltuieli de tip FEDR peste plafonul de 10% din totalul cheltuielilor eligibile validate, plafon stabilit prin Ghidul solicitantului - condiţii generale şi speciale, încălcându-se astfel prevederile contractului de finanţare, ale Ghidului Solicitantului şi ale Instrucţiunii nr. 103/18.03.2015.

Soluţionând cauza, instanţa de fond a validat punctul de vedere al autorităţii pârâte, care a fost confirmat şi de expertiza judiciară financiar-contabilă administrată în cauză, reţinând legalitatea actelor administrative contestate.

Soluţia instanţei de fond este însuşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situaţia de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Răspunzând criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Critica vizând nemotivarea sentinţei, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondată.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, judecătorul fondului expunând în mod clar şi logic argumentele care i-au fundamentat soluţia adoptată.

Aspectele invocate în cadrul acestui motiv de casare nu pot duce la reformarea sentinţei, pe de o parte, pentru că instanţei nu i se poate cere să dea un răspuns detaliat fiecărui argument al părţilor, întinderea obligaţiei de motivare fiind analizată în lumina circumstanţelor speţei, şi, pe de altă parte, pentru că instanţa de control judiciar poate păstra o soluţie corectă, completând sau substituind motivarea, dacă este cazul.

Criticile subsumate motivului de casare art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate.

Problematica dedusă judecăţii vizează interpretarea şi aplicarea art. 3 din contractul de finanţare precum şi incidenţa în cauză a Instrucţiunii nr. 103/2015.

Potrivit art. 3 din contractul de finanţare x - Valoarea contractului:

(1) Valoarea totală eligibilă a proiectului este estimată la 1.232.639,34 RON (fără TVA).

(2) AMPOSDRU acordă o finanţare nerambursabilă în sumă maximă de 1.207.863,29 RON (fără TVA), echivalentă cu 97,99 % din valoarea totală eligibilă prevăzută la art. 3 alin. (1).

(3) Valoarea cheltuielilor generale de administraţie va fi acordată în procent de 15% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puţin cheltuielile de tip FEDR.

(4) Valoarea cheltuielilor legate de managementul proiectului va fi acordată în procent de maxim 15% din cheltuielile eligibile ale proiectului

(5) În cazul în care, la finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, valoarea totală eligibilă validată de AMPOSDRU/OIPOSDRU MEN este mai mică decât valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1), procentul de decontare a acestor cheltuieli, precum şi cheltuielile de tip FEDR, va fi raportat la aceasta din urmă.

(6) La finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, finanţarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU/OIPOSDRU-MEN va fi limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate".

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că interpretarea sistematică şi aplicarea corectă a acestor clauze contractuale este în sensul că finanţarea nerambursabilă nu poate depăşi procentul prevăzut în contractul de finanţare, procent care se aplică la cheltuielile totale eligibile validate.

Acest înţeles rezultă din ansamblul contractului, astfel că voinţa părţilor nu poate fi interpretată în sensul că la finalizarea perioadei de implementare a proiectului, dacă valoarea totală eligibilă validată este mai mică decât valoarea totală eligibilă estimată, procentul de decontare a acestor tipuri de cheltuieli, precum şi cheltuielile de tip FEDR va fi raportat la aceasta din urmă, adică la valoarea iniţială (estimată), cum greşit susţine recurenta-reclamantă.

Sintagma " aceasta din urmă" din partea finală a alin. (5) nu se referă, astfel cum susţine recurenta-reclamantă, la valoarea totală eligibilă prevăzută la alin. (1) (estimată), doar pentru că această noţiune a fost aşezată, potrivit topicii utilizate, "la urmă", ci, având în vedere sensul şi înţelesul clauzei, precum şi scopul instituirii unei astfel de reguli, în mod evident sintagma se referă la valoarea finală a proiectului, care este valoarea totală eligibilă validată.

Mai mult, această interpretare a fost explicitată şi prin Instrucţiunea 103/2015 la pct. 8.11:

"La finalul implementării proiectului, validarea cheltuielilor salariale aferente managementului de proiect, a cheltuielilor subcontractate, a cheltuielilor de tip FEDR, a cheltuielilor indirecte şi a cheltuielilor de informare şi publicitate, se face cu respectarea concomitentă a următoarelor condiţii:

"1. Suma totală validată pentru cheltuielile salariale aferente managementului de proiect trebuie să se încadreze în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli, conform ultimei variante de buget aprobat, fără a se depăşi cuantumul estimat aprobat şi procentul obţinut prin raportarea sumei totale validate la valoarea totală eligibilă validată, astfel încât să nu depăşească procentul maxim admis specificat în Ghidul solicitantului Condiţii generale/contractul de finanţare (...)

3. Suma totală validată pentru cheltuielile de tip FEDR trebuie să se încadreze în suma estimată pentru această categorie de cheltuieli, conform ultimei variante de buget aprobat, fără a se depăşi cuantumul estimat aprobat şi procentul obţinut prin raportarea sumei totale validate la valoarea totală eligibilă validată, astfel încât să nu depăşească procentul maxim admis specificat în Ghidul solicitantului-Condiţii generale/contractul de finanţare".

Conform art. 9.1 din Instrucţiunea AMPOSDRU nr. 103/28.03.2015, emisă în timpul derulării proiectului de finanţare, a fost abrogată Instrucţiunea nr. 78/2013 pentru reglementarea modului de calcul utilizat la finalizarea implementării proiectului, privind validarea cheltuielilor de tip FEDR, în vigoare la momentul încheierii contractului de finanţare, care cuprindea aceleaşi prevederi referitoare la modul de calcul utilizat la finalul implementării proiectului pentru validarea cheltuielilor de tip FEDR.

Or, potrivit art. 4 din contractul de finanţare, asumat de recurenta-reclamantă prin semnarea acestuia, "Cheltuielile angajate pe perioada de implementare a Proiectului sunt eligibile în condiţiile stabilite de: Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare; Ordinul ministerului muncii, familiei şi protecţiei sociale şi al ministrului finanţelor publice nr. 1.117/2.170/2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007-2013 Ghidul solicitantului - Condiţii Generale şi Specifice; prezentul contract de finanţare; legislaţia naţională şi comunitară în vigoare; Instrucţiunile şi deciziile AMPOSDRU ."

Prin urmare, recurenta-reclamantă nu se poate prevala de necunoaşterea modului de calcul pentru cheltuielile aferente managementului de proiect şi de tip FEDR la finalul implementării şi, cu atât mai puţin, nu poate invoca inaplicabilitatea acestei instrucţiuni, având în vedere caracterul său de normă interpretativă, care nu adaugă şi nici nu vine în conflict cu normele legale în materie şi cu prevederile contractului de finanţare

Constatând că, în mod greşit recurenta-reclamantă a interpretat clauzele contractului de finanţare, în sensul că beneficiarul de fonduri europene poate să primească sume de bani pe care nu le-a cheltuit dar le-a estimat sau că, cheltuiala efectuată este suficient să se încadreze în bugetul estimat al proiectului pentru a fi eligibilă deşi, în mod evident, orice cheltuială pentru a fi eligibilă trebuie să îndeplinească condiţiile impuse prin contractul de finanţare şi legislaţia aplicabilă, nu poate fi reţinută niciuna din criticile recurentei-reclamante.

Art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 defineşte neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport de dispoziţiile naţionale şi europene(…) care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul uniunii europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit.

H.G. nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale stabileşte în art. 2 alin. (1) că, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ condiţiile enumerate cu caracter general, printre care şi conformitatea cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.

Raportat la aceste dispoziţii, în mod legal a fost considerată neregulă rambursarea unor cheltuieli cu depăşirea limitelor maxime prevăzute de contract.

Susţinerile recurentei-reclamante referitorare la îndeplinirea în totalitate a indicatorii proiectului prin efectuarea de cheltuieli mai mici decât cele prevăzute în bugetul aprobat al proiectului nu pot schimba concluzia reţinută în actele contestate, întrucât, indiferent de împrejurările dovedite ale derulării proiectului, cheltuielile cu managementul proiectului şi cheltuielile de tip FEDR nu pot depăşi limita maximă admisă prin contract. De asemenea, aceste împrejurări nu modifică faptul că încălcarea dispoziţiilor contractuale sub acest aspect, constituie o neregulă în sensul art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, iar prejudiciul produs bugetului UE şi a celui de stat trebuie recuperat.

Nici faptul că respectivele cheltuieli au mai fost verificate anterior de aceeaşi entitate şi considerate eligibile, fiind aprobată plata acestora către recurentă nu este relevant în cauză, întrucât o astfel de împrejurare nu poate înlătura posibilitatea efectuării controlului ex post şi, deci, nici depistarea unor nereguli în urma verificărilor de alte structuri competente, această posibilitate fiind prevăzută expres în Contractul de finanţare.

Pentru aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamanta Universitatea Valahia din Târgovişte, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Universitatea Valahia din Târgovişte împotriva sentinţei nr. 449 din 17 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.