Validity of administrative fiscal acts challenged for insufficient motivation under EEA grant eligibility disputes

Şedinţa publică din data de 26 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2020 la data de 17.06.2020, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Mediului - Direcţia de Accesare Fonduri Externe şi Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, solicitând instanţei ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună:

(i) suspendarea executării Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcţia Accesare Fonduri Externe, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

(ii) anularea Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare precum şi a tuturor actelor subsecvente acestora emise de către Ministerul Mediului-Direcţia Accesare Fonduri Externe;

(iii) obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu acest proces.

1.2. Prin încheierea din 09.12.2020, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 6071/CA/20.12.2019 emisă de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi a procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 (x/12.08.2019) de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcţia Accesare Fonduri Externe

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 246 din 04 noiembrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de anulare a actelor administrative contestate, formulată de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului-Direcţia de Accesare Fonduri Externe şi Ministerul Mediului Apelor şi Pădurilor, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei curţii de apel a declarat recurs reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva-Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier RA, formulând critici pe cale le-a încadrat în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta a susţinut că au fost greşit înlăturate de la aplicare prevederile art. 22 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 în ceea ce priveşte conţinutul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/GLG/09.08.2019.

Deşi instanţa de fond reţine că pct. 5 din procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 nu este motivat, aşa cum prevede expres art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011(cu referire la pct. 5 din Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011), apreciază totuşi că sunt aplicabile dispoziţiile art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011.

Instanţa de fond face aplicarea greşită a normelor de drept material întrucât chiar art. 21 alin. (17) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres că " Modelul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se stabileşte prin normele metodologice de aplicare a prezentei ordonanţe de urgenţă."

Potrivit recurentei, instanţa trebuia să constate că procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 nu respectă modul de completare a pct. 5 (nu se motivează rezultatele verificărilor), astfel cum se indică la pct. 5 din modelul prevăzut în Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011, iar la pct. 6 nu se motivează, în concret, într-o manieră clară şi univocă, în ce a constat suspiciunea de neregulă nr. x/09.05.2019 pretins elaborată.

De asemenea, hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011, întrucât decizia nr. 6071/CA/2019 de soluţionare a contestaţiei este nemotivată, cu referire la pct. 2.1, 2.2 şi 3 din decizie şi nu se prezintă detaliat un calcul privind cheltuiala neeligibilă în sumă de 824.482,71 RON.

Or, instanţa de fond ar fi trebuit să constate nulitatea absolută a procesului-verbal contestat şi pe cale de consecinţă a deciziei contestate, pentru insuficientă motivare sau nemotivarea actelor contestate, şi să pronunţe o hotărâre în consecinţă.

Una din condiţiile de legalitate şi valabilitate a oricărui act administrativ o reprezintă motivarea acestuia de către autoritatea emitentă, obligaţia motivării reprezentând o garanţie contra arbitrariului şi excesului de putere.

Pentru a se putea exercita controlul legalităţii actelor administrative în conformitate cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa de judecată trebuie să cunoască raţiunile pentru care autoritatea publică, în îndeplinirea puterii sale discreţionare, a ales soluţia adoptată prin actul atacat, astfel încât motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant că motivarea este necesară din perspectiva posibilităţii de apreciere atât asupra competenţei autorităţii publice de a emite actul administrativ cât şi asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii impuse.

De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor comunitare să efectueze revizuirea actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare.

Consideră că instanţa de fond a făcut o cercetare sumară a fondului ceea ce echivalează cu o necercetare a fondului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma critici motivului de casare invocat, Înalta Curte constată că nu se impune reformarea acesteia.

Cu titlu preliminar, se reţine că recursul de faţă priveşte exclusiv soluţia instanţei de respingere a motivului de nelegalitate privind nemotivarea/insuficienta motivare a actelor administrative contestate. Pe cale de consecinţă, aspectele de fond dezlegate de prima instanţă privind existenţa neregulii şi neeligibilitatea cheltuielilor au intrat în puterea de lucru judecat, prin nerecurare.

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ şi fiscal pe calea prevăzută de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, Decizia nr. 6071/CA/20.12.2019 prin care autoritatea intimată a respins contestaţia îndreptată împotriva Procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019 de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de Ministerul Mediului-Direcţia Accesare Fonduri Externe.

Prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/GLG/09.08.2019 întocmit de Ministerul Mediului, ce face obiectul prezentei acţiuni, s-a stabilit, cu privire la proiectul "Măsuri de conservare a ecosistemelor de pădure şi de zone umede din arealul Parcului Natural Porţile de Fier", finanţat în cadrul programului R002- " Biodiversitate şi servicii ale ecosistemelor " prin Mecanismul Financiar al Spaţiului Economic European (SEE) 2009-2014, ce formează obiectul contractului de finanţare nr. x/30.06.2015 încheiat cu Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, o creanţă bugetară de plată în sarcina recurentei - reclamante în cuantum total de 824.482,71 RON, reprezentând cheltuieli declarate neeligibile prin decizia Financial Mechanism Office (FMO).

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins acţiunea, găsind neîntemeiate toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă vizând atât neregularităţile procedurale cât şi fondul cauzei.

În speţă, controlul judiciar exercitat de instanţa de recurs este limitat la examinarea legalităţii sentinţei sub aspectul respingerii motivului de nelegalitate al nemotivării/motivării insuficiente a actelor administrative contestate în cauză, prin prisma criticilor încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine că, sub un prim aspect, recurenta susţine că prima instanţă ar fi reţinut greşit incidenţa dispoziţiilor art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/201, înlăturând de la aplicare dispoziţiile art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 cu referire la pct. 5 din Anexa 4 la H.G. nr. 875/2011, în temeiul cărora a solicitat să se constate nulitatea absolută a procesului-verbal, în raport cu nerespectarea acestor dispoziţii la elaborarea acestuia, după cum urmează:

La punctul 5 din procesul-verbal "Prezentarea verificărilor efectuate" nu se motivează rezultatul verificărilor, iar la punctul 6 " Motivele de fapt" nu se motivează, în concret, într-o manieră clară şi univocă, în ce a constat suspiciunea de neregulă nr. x/09.05.2019 pretins elaborată.

Cu privire la aceste motive de nelegalitate ale procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/GLG/30.06.2015, prima instanţă a apreciat în mod corect că dispoziţiile art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 cu trimitere la Anexa 4 din acelaşi act normativ prevăd doar modelul de întocmire a procesului-verbal.

Nici în cuprinsul art. 10 alin. (4) din H.G. nr. 875/2011 şi nici al Anexei 4 nu se menţionează modul de completare a rubricilor procesului-verbal, ci doar elementele pe care trebuie să le conţină, şi nici sancţiunea aplicabilă în cazul omiterii consemnării unor anumite aspecte. În aceste condiţii, nefiind vorba de o sancţiune a nulităţii exprese pentru nerespectarea unor condiţii de formă a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, recurenta-reclamantă trebuia să dovedească o vătămare a intereselor sale prin nemenţionarea unor date/aspecte în procesul-verbal, vătămare care să nu poată fi reparată doar prin anularea acestui act.

În ceea ce priveşte omisiunile invocate, chiar dacă în cuprinsul pct. 5 din procesul-verbal nu se indică rezultatele verificărilor, la pct. 6 privind "Motivele în fapt", intimatul-pârât prezintă toate împrejurările de fapt relevante în cauză, începând cu decizia FMO prezintă concluzia omisiunii realizării activităţii nr. 4, omisiunea atingerii obiectivelor urmărite prin proiectul finanţat şi indică conţinutul corespondenţei purtate între părţi, concluzia de confirmare a suspiciunii de neregulă fundamentându-se pe argumentele inserate la acest punct, astfel că nu se pune problema vreunei vătămări a recurentei- reclamante, din cuprinsul constatărilor reieşind cu prisosinţă ceea ce i s-a imputat reclamantei.

Instanţa de control judiciar reţine că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este un act administrativ fiscal, conform dispoziţiilor art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 şi se supune exigenţelor art. 21 pct. 21 din acelaşi act normativ, care prevede că acesta trebuie să conţină următoarele elemente: denumirea autorităţii emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanţei bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, numele şi semnătura conducătorului autorităţii emitente, ştampila autorităţii emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestaţiei şi autoritatea la care se depune contestaţia, menţiuni privind punctul de vedere al debitorului şi poziţia exprimată de structura de control competentă, ca urmare a aplicării prevederilor alin. (14) şi (15).

Or, toate aceste menţiuni sunt cuprinse în actul contestat, fiind respectate cerinţele prevăzute de art. 21 alin. (21) din O.U.G. nr. 66/2011, aşa cum corect a reţinut şi judecătorul fondului

Nemotivarea actului administrativ a fost reţinută în jurisprudenţa instanţei supreme doar atunci când din conţinutul acestuia nu reiese starea de fapt, textele de lege incidente, considerate a fi fost încălcate, ori argumentele organului de control aduse în sprijinul concluziilor la care s-a ajuns, ceea ce nu este cazul în speţă.

Pe de altă parte, recurenta- reclamantă cunoştea toate circumstanţele în fapt şi în drept care au condus la constatarea neregulilor şi stabilirea creanţelor bugetare, prin procesul-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, din corespondenţa purtată anterior (începând cu nota finală x/25.04.2018, continuând cu adresa nr. x/12.03.2019 şi răspunsul la cererea de revocare a acestei adrese, cu nr. x/04.04.2019), fiind înştiinţată asupra deciziei FMO şi a consecinţelor acestei decizii, asupra neeligibilităţii unor sume din cadrul proiectului .

De altfel, împotriva Procesului-verbal nr. x/GLG/09.08.2019, recurenta-reclamantă a formulat contestaţie, care a fost motivată cu privire la toate aspectele de fapt şi de drept reţinute în cuprinsul procesului-verbal menţionat, fără a invoca în vreun fel nemotivarea acestuia .

Cât priveşte nemotivarea deciziei nr. 6071/CA/2019, ci cu referire la pct. 2.1, 2.2 şi 3 din decizie şi la faptul că nu se prezintă un calcul detaliat al cheltuielilor neeligibile, criticile recurentei-reclamante privind nerespectarea prevederilor art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011 sunt, de asemenea, nefondate.

Raportarea acestor susţineri la decizia de soluţionare a contestaţiei sunt lipsite de obiectivitate, întrucât modul de calcul al cheltuielilor neeligibile a fost contestat de către reclamantă, chiar înainte de a se emite procesul-verbal sau decizia administrativă de soluţionare a contestaţiei, în acest sens fiind de observat conţinutul adresei de răspuns nr. x/04.04.2019 emisă de Operatorul de Program, prin care i se comunică reclamantei faptul că detalierea sumelor declarate neeligibile de către FMO corespunde sumelor declarate de către reclamantă în rapoartele intermediare financiare, respectiv execuţiei bugetare a proiectului, incluzând toate sumele corespunzătoare activităţii nr. 5 şi nr. 6, precum şi o cotă parte din cheltuielile pentru activitatea de management. Mai mult, adresa respectivă prezintă şi un tabel anexat, din care rezultă cheltuielile neeligibile, astfel răspunzându-se şi prin paragraful nr. 3 al deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Totodată, din examinarea motivării deciziei nr. 6071/CA/2019, se observă că, în cadrul paragrafului 2.1 organul de soluţionare a contestaţiei administrative a sintetizat corect susţinerile reclamantei privind nelegalitatea şi netemeinicia procesului-verbal, iar la pct. 2.2 a prezentat argumentele care stau la baza soluţiei dispuse, raţionament care nu trebuie să presupună expunerea unui veritabil silogism judiciar, cum pretinde recurenta, fiind respectată condiţia motivării impusă de dispoziţiile art. 50 din O.U.G. nr. 66/2011.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a reţinut existenţa motivării în fapt şi în drept a actelor administrative contestate şi implicit legalitatea acestora, cu atât mai mult cu cât nu a fost menţionată/dovedită în mod expres care este vătămarea invocată de recurenta-reclamantă în raport cu aspectele înfăţişate care vizau insuficienta motivare a actelor contestate.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, constatând că nu există motive care să atragă casarea sentinţei recurate, Înalta Curte în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva -Administraţia Parcului Natural Porţile de Fier Ra împotriva sentinţei nr. 246 din 4 noiembrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 octombrie 2022.