Suspension of tax inspection execution denied where material competence arguments require merits review and imminent harm is not proven

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2021, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi solicitând instanţei anularea Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Finanţelor, Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF-2257/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi, precum şi suspendarea executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 şi a Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF-2257/7.07.2021.

În motivarea cererii de suspendare, reclamanta a arătat că actele administrative a căror suspendare o solicită au fost emise cu încălcarea competenţei materiale a organului de inspecţie economico financiară, cu nerespectarea dispoziţiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, cu încălcarea dreptului la apărare al reclamantei, prin antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităţilor implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2000, fiecare dintre aceste împrejurări fiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, situaţie ce se încadrează în definiţia noţiunii de caz bine justificat, aşa cum este aceasta enunţată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, reclamanta învederează că aceasta este de asemenea îndeplinită, întrucât executarea sumei cu privire la care s-a dispus restituirea, din cauza cuantumului ridicat al acesteia, ar echivala cu intrarea în incapacitate de plată şi cu încetarea existenţei societăţii reclamante, ceea ce ar reprezenta un prejudiciu ireparabil chiar şi în ipoteza admiterii ulterioare a acţiunii având ca obiect anularea actului administrativ.

Reclamanta consideră că executarea silită a sumelor cu privire la care s-a impus obligaţia de restituire presupune, pe de o parte, indisponibilizarea sumelor din conturile bancare ale reclamantei, iar pe de altă parte, valorificarea mijloacelor de transport folosite pentru desfăşurarea obiectului de activitate al reclamantei (transport public de pasageri şi curse regulate).

1.2. Hotărârea/Încheierea pronunţată în cauză

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, prin încheierea din 18 ianuarie 2022, a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 emisă de către pârâtul Ministerul Finanţelor, Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi, în consecinţă, a respins cererea privind suspendarea executării Deciziei nr. 44/P/29.10.2021 formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice reprezentat prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău şi Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi reprezentată prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ ca fiind inadmisibilă.

Totodată, a respins cererea privind suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 18 ianuarie 2022 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021 a promovat recurs reclamanta A. S.R.L., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Reluând argumentele din cererea de chemare în judecată şi fără a invoca în drept motivele de casare, recurenta-reclamantă a subliniat faptul că actele administrative a căror suspendare o solicită au fost emise cu încălcarea competenţei materiale a organului de inspecţie economico financiară, cu nerespectarea dispoziţiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, cu încălcarea dreptului la apărare al reclamantei, prin antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităţilor implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2000, fiecare dintre aceste împrejurări fiind de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat, situaţie ce se încadrează în definiţia noţiunii de caz bine justificat, aşa cum este aceasta enunţată de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, deşi este adevărat că inspecţia economico financiară se poate efectua şi la operatorii economici cu capital privat, instanţa a omis să aibă în vedere şi dispoziţia legală cuprinsă în teza finală a art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011 care limitează competenţa materială a acestui tip de control financiar doar la verificarea sumelor transferate de la bugetul de stat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi.

Or, prin cererea introductivă de instanţă reclamanta nu a susţinut în niciun moment că inspecţia economico financiară nu ar putea fi efectuata la operatorii economici cu capital privat ci, a invocat necompetenţa de efectuare a inspecţiei în raport cu natura sumelor decontate de la bugetul de stat, susţinând că acestea nu sunt acordate pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi ci reprezintă exclusiv plata prestaţiei de transport efectuată în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000.

Practica judiciară invocată de instanţa de fond în susţinerea competenţei inspecţiei economico financiare de a verifica sumele decontate de operatorii de transport pentru prestaţiile efectuate în favoarea beneficiarilor Legii nr. 147/2000, nu este relevantă în prezenta cauză întrucât în dosarele soluţionate prin sentinţele respective operatorii de transport nu au invocat necompetenţa materială a inspecţiei economico financiare, ci au formulat doar apărări de fond vizând nelegalitatea actelor administrativ financiare emise în urma unor astfel de inspecţii.

A mai susţinut recurenta că, deşi a invocat în susţinerea cazului bine justificat faptul că organele de inspecţie economico-financiară nu sunt competente să efectueze inspecţia cu privire la societăţile comerciale cu capital privat, în privinţa sumelor care nu reprezintă subvenţii, instanţa a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 3 pct. 5 lit. d) şi art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, fără a avea în vedere că nu este îndeplinită condiţia suplimentară ca sumele în discuţie să fie acordate pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi. Or, sumele care sunt decontate pentru transportul beneficiarilor Legii nr. 147/2000 reprezintă pentru operatorul de transport simple venituri, cei care primesc subvenţiile beneficiind de facilităţi la transportul rutier.

1.4 Apărările formulate în recurs

Intimaţii-pârâţi Ministerul Finanţelor, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bacău şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, menţinerea încheierii atacate şi, pe cale de consecinţă, menţinerea măsurii suspendării ca fiind temeinică şi legală.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art.

486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 12 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând recursul formulat reclamanta A. S.R.L., în conformitate cu dispoziţiile art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie îl constată că este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanţa de control judiciar constată că sunt nefondate criticile formulate, care se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încheierea atacată fiind pronunţată cu aplicarea corectă a prevederilor art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, prin Dispoziţia obligatorie nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 emisă de către pârâta Direcţia Generală a Finanţelor Publice Iaşi în baza prevederilor art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, organul de inspecţie economico-financiară a stabilit în sarcina societăţii reclamante A. S.R.L o creanţă bugetară în valoare totală de 6303013 RON din care 4688095 RON creanţă bugetară principală şi 1614918 RON accesorii.

Prin Decizia nr. 44/P/29.10.2021/29.10.2021, Ministerul Finanţelor, Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins ca neîntemeiată plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021 şi a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. ISR-AIF 2556/7.07.2021.

Instanţa de fond a efectuat o analiză asupra stării de fapt şi a motivat în drept soluţia pronunţată, reţinând, prin argumentele expuse în susţinerea soluţiei că, situaţia premisă care trebuie îndeplinită pentru a se putea dispune în condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 este existenţa unui act administrativ individual susceptibil de executare, condiţie îndeplinită în cauză doar de actul Dispoziţie obligatorie nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021.

A mai reţinut că Decizia nr. 44/P/29.10.2021 emisă în soluţionarea contestaţiei administrative nu este un act administrativ unilateral ce poate fi pus în executare şi asupra căruia instanţa de judecată să poată dispună suspendarea executării sale, în condiţiile în care prin această decizie a fost respinsă plângerea prealabilă:"(1) Împotriva dispoziţiei obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.(3) Plângerea prealabilă nu suspendă executarea dispoziţiei obligatorii" (art. 23 din O.U.G. nr. 94/2011).

Referitor la suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021, instanţa a constatat că reclamanta a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat motive comune cu apărările formulate în cadrul acţiunii în anulare: încălcarea competenţei materiale a organului de inspecţie economico-financiară, nerespectarea dispoziţiilor care reglementează termenul de păstrare a cupoanelor talon, încălcarea dreptului la apărare, antrenarea răspunderii operatorului de transport pentru împrejurări cauzate de culpa autorităţilor implicate în procesul de decontare a contravalorii călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 147/2020.

Considerentele curţii de apel sunt judicioase, reflectând aplicarea adecvată a cadrului normativ la situaţia de fapt care se degajă din înscrisurile administrate.

Înalta Curte constată că, prin susţinerile evocate în cadrul cererii de recurs, recurenta nu aduce critici punctuale sentinţei atacate, care să combată argumentele reţinute de instanţa de fond în fundamentarea soluţiei.

Practic, recurenta-reclamantă, reiterează aspectele de nelegalitate ale actului administrativ contestat ce rezultă, în opinia acesteia, din lipsa competenţei materiale a organelor de inspecţie economico-fianciare de a efectua inspecţia cu privire la societăţile comerciale cu capital privat, în privinţa sumelor care nu reprezintă subvenţii, susţinând că instanţa a reţinut incidenţa dispoziţiilor art. 3 pct. 5 lit. d) şi art. 3 pct. 6 din O.U.G. nr. 94/2011, fără a avea în vedere că nu este îndeplinită condiţia suplimentară ca sumele în discuţie să fie acordate pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi, motivat de faptul că în calitatea sa de agent economic prestator de servicii de transport rutier în favoarea persoanelor prevăzute de Legea nr. 147/2000.

Aceste aspecte invocate de recurenta-reclamantă, atât din prisma competenţei materiale a pârâtului cât şi din prisma calităţii sale de subiect activ al verificărilor materializate în dispoziţia în litigiu, reprezintă chestiuni ce impun mai întâi o analiză aprofundată pe fond, analiză pe care Înalta Curte nu o poate efectua.

Este de subliniat că, în ceea ce priveşte suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR-AIF/2557/7.07.2021, aşa cum corect a punctat instanţa fondului reclamanta a invocat în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat motive comune cu apărările formulate în cadrul acţiunii în anulare.

Cazul bine justificat este definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca:

"împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", iar paguba iminentă de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca "prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

Jurisprudenţa în materie a dezvoltat şi aplicat în concret cele două condiţii prevăzute la art. 14 din Legea contenciosului administrativ, astfel că în prezent aceasta este unanimă în a considera că pentru existenţa cazului bine justificat nu se analizează pe fond legalitatea actului administrativ atacat, ci se realizează doar o "pipăire a fondului", prin invocarea unor împrejurări de fapt sau de drept care, în urma unei cercetări sumare, să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, constatată însă cu uşurinţă, având în vedere că măsura suspendării este una provizorie.

Cu toate acestea, noţiunea de "caz bine justificat", deşi nu presupune o dovadă de nelegalitate evidentă, poate fi reţinută dacă, din împrejurările cauzei, ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.

În considerarea celor două principii incidente în materia legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu, suspendarea constituie o situaţie de excepţie, care poate fi dispusă doar în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege, respectiv îndeplinirea cumulativă a celor 2 condiţii prevăzute de art. 14 din legea contenciosului administrativ.

Cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube sunt analizate de către instanţa de judecată în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Ca atare, instanţa de judecată nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze la verificarea acelor împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ. Judecarea cererii de suspendare nu presupune prejudecarea fondului litigiului, instanţa având numai posibilitatea de a efectua o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Or, aşa cum se poate observa, din analiza pretinselor motive invocate în susţinerea condiţiei cazului bine justificat, criticile dezvoltate de reclamantă prin cererea de chemare în judecată vizează strict aspecte care privesc fondului cauzei.

Analiza acestor critici presupune o prejudecare a fondului cauzei având ca obiect anulare act administrativ, motiv pentru care Înalta Curte consideră că nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat pentru a se dispune suspendarea actului administrativ.

Or, aspectele invocate de către recurentă nu constituie, prin ele însele, împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ şi nu se poate ralia punctului de vedere al recurentei.

De altfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că, în ceea ce priveşte competenţa materială privind verificarea legalităţii documentelor justificative utilizate pentru decontarea sumelor acordate de la bugetul de stat aparţine Ministerului Finanţelor Publice, prin structuri specializate din cadrul direcţiilor generale ale finanţelor publice teritoriale, conform dispoziţiilor art. 6 lit. d) şi art. 5 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, în sfera subiectelor de drept care sunt supuse inspecţiei economico-financiare, art. 1 din actul normativ are în vedere şi societăţile comerciale cu capital integral privat (Decizia nr. 6506/3.10.2013). În acelaşi sens sunt şi considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 1766/8.04.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2017 şi ale Deciziei ÎCCJ nr. 6254/24.11.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2017.

Dat fiind aspectele mai sus relevare şi în acord cu cele statuate de către prima instanţă, Înalta Curte consideră că în speţă nu rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actelor a căror suspendare s-a solicitat, pentru a fi întrunită condiţia privind existenţa cazului bine justificat, cu atât mai mult cu cât, soluţionarea acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2021 este suspendată, în baza art. 413 alin. (1) punctul 1 C. proc. civ. până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate pendinte, respectiv, excepţia de neconstituţionalitate a art. 3 punctul 5 lit. f), art. 3 punctul 6 şi a sintagmei "precum şi fundamentarea şi justificarea sumelor acordate de la bugetul general consolidat pentru subvenţionarea unor produse sau susţinerea unor activităţi" din art. 3 punctul 4 din O.U.G. nr. 94/2011, modificată, precum şi a O.U.G. nr. 94/2011, în întregul său.

De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege, rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie inexistentă în cazul de faţă.

Iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. Îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute.

Faţă de toate considerentele expuse, Înalta Curte in acord cu opinia exprimată de judecătorul fondului, constată că nu sunt întrunite prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării actului administrativ contestat, până la pronunţarea instanţei de fond pe acţiunea în anulare.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul reclamantei va fi admis, se va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare se va dispune suspendarea executării Dispoziţiei obligatorie nr. ISR AIF 2291/23.06.2021, emisă de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Activitatea De Inspecţie Economico Financiară, până la pronunţarea instanţei de fond.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva încheierii din 18 ianuarie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 25 octombrie 2022.