Public healthcare director's concurrent role as sole administrator of a private company constituting effective exercise of prohibited leadership functions under incompatibility rules

Şedinţa publică din data de 11 octombrie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/23.05.2018 întocmit de pârâtă.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1542 din 22 aprilie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că interpretarea dată de prima instanţă dispoziţiilor legale incidente raportat la situaţia de fapt este eronată, contrară literei şi spiritului legii.

Recurentul a considerat că prima instanţă a aplicat incompatibilităţii dispoziţiile legale privitoare la conflictul de interese.

Astfel, recurentul reclamant nu a susţinut niciodată că a deţinut doar părţi sociale la respectiva societate, ci a arătat, depunând documente în acest sens, că a deţinut şi calitatea de administrator. Simpla deţinere a acestei calităţi nu se sancţionează cu incompatibilitatea, ci doar exercitarea efectivă a acestei funcţii, potrivit art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006.

În mod greşti prima instanţă a reţinut că recurentul reclamant ar fi "exercitat efectiv funcţia de organ de conducere (asociat unic) şi pe cea de administrare (unic administrator), respectiv a încheiat acte juridice pentru stabilirea sediului social - contract de comodat, înfiinţarea efectivă a societăţii - act constitutiv şi declaraţii, înresistrarea acesteia la registrul comerţului - cererile formulate prin avocat, depunerea declaraţiei [...]", întrucât toate aceste operaţiuni şi acte juridice la care face referire instanţa au fost realizate de recurentul-reclamant înainte de începerea activităţii societăţii, strict în scopul înregistrării acesteia şi, implicit, a deţinerii calităţii de asociat şi administrator, în conformitate cu dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 26/1990.

Recurentul a mai arătat că, din interpretarea coroborată a art. 5 alin. (3) din Legea nr. 26/1990 şi art. 41 alin. (1) şi art. 50 din Legea nr. 31/1990, rezultă faptul că recurentul nu a exercitat funcţia de membru în organele de conducere, administrare şi control în societatea respectivă, deoarece la data încheierii actelor enumerate de prima instanţă societatea comercială menţionată nu exista din punct de vedere legal, neavând personalitate juridică şi nefiind opozabilă terţilor.

Pentru a exercita funcţia de administrator unic şi asociat unic, recurentul ar fi trebuit să deţină (anterior exercitării) în mod legal calităţile menţionate în cadrul unei persoane juridice legal constituite şi înscrisă la registrul comerţului. Aşadar, data de la care prima instanţă ar fi trebuit să considere că recurentul-reclamant a început exercitarea efectivă a funcţiilor în societatea comercială este ulterioară înregistrării acesteia în registrul comerţului şi publicării înfiinţării în Monitorul Oficial. Or, aşa cum rezultă din înscrisurile administrate în cauză, recurentul nu a mai încheiat niciun act juridic sau de altă natură după momentul constituirii legale a acestei societăţi, respectiv după înregistrarea în registrul comerţului şi publicarea în Monitorul Oficial.

În continuare, recurentul a reiterat susţinerile din faţa primei instanţe în sensul că nici măcar nu a depus la Administraţia financiară declaraţiile de venit zero, aşa cum prevede legea, fiind amendat pentru această faptă. Astfel cum arată chiar prima instanţă în motivarea sentinţei contestate, după momentul înfiinţării societăţii şi după notificarea transmisă de ANI, recurentul a mai încheiat acte juridice "exclusiv în scopul cesiunii către soţia sa a părţilor sociale, a renunţării la calitatea de administrator (...)". Prin urmare, singurele acte juridice încheiate de recurent după dobândirea personalităţii juridice a respectivei societăţi comerciale şi după "naşterea" legală a acesteia au fost cele de cesiune de părţi sociale şi de renunţare la calitatea de administrator, calităţi pe care doar le-a deţinut, iar nicidecum nu le-a exercitat. Aceste acte nu pot fi considerate ca reprezentând o exercitare a funcţiilor pe care tocmai le abandona.

În opinia recurentului, nu este relevant faptul că a constituit societatea comercială şi a deţinut funcţiile respective după numirea în calitate de director medical, nefiind în situaţia în care să aibă deja calităţile de administrator şi asociat unic la momentul numirii în funcţia publică, din moment ce legea nu face nicio distincţie între aceste două situaţii. Recurentul a precizat că a înfiinţat societatea respectivă, întrucât anterior lichidase persoana fizică autorizată CMI Dr. A., iar la terminarea mandatului în funcţia publică în care fusese numit dorea să nu mai piardă timpul cu înfiinţarea unei societăţi, ci să îşi înceapă imediat activitatea de medic, pentru a nu rămâne o perioadă de câteva luni (timpul necesar înfiinţării unei societăţi) fără niciun venit, recurentul având doi copii minori în întreţinere.

Recurentul a subliniat că societatea comercială în care a avut calitatea de administrator şi asociat nu a funcţionat nicio zi în perioada 10.03.2017 - 18.10.2017, în care acesta a deţinut calitatea de administrator unic. Societatea comercială respectivă nu a prestat niciun serviciu în perioada arătată, nu a tranzacţionat absolut nimic şi nu a avut niciun fel de activitate, nefiind depuse la Administraţia financiară nici măcar declaraţiile de venit zero, aşa cum prevede legea. Acestea au fost depuse ulterior, de către noul administrator, dar recurentul nu a exercitat nicio secundă funcţia de administrator, ci doar a figurat scriptic în această entitate inactivă.

Totodată, societatea comercială nu are alt obiect de activitate în afara serviciilor medicale, iar pentru aceasta recurentul nici măcar nu a solicitat înscrierea în Registrul Unic al Cabinetelor medicale, conform art. 15 din O.G. nr. 124/1998 şi nici nu a solicitat certificatul de acreditare la Colegiul Medicilor Bucureşti, astfel încât această societate nici nu putea funcţiona legal.

Recurentul a mai arătat că funcţia de director medical nu este echivalentă cu cea de manager al spitalului, aşa cum eronat a reţinut prima instanţă.

În final, recurentul a susţinut că în mod eronat prima instanţă nu a analizat susţinerile sale, arătând că lipsa oricăror venituri, coroborată cu neîncheierea niciunui act juridic în perioada de după constituirea legală a societăţii, precum şi buna-credinţă de care a dat dovadă ar fi de natură să conducă la concluzia că prin lipsa exercitării efective a funcţiilor de asociat unic şi administrator al SRL-ului nu există niciun "pericol pentru interesul public".

Pericolul prevăzut de lege există doar în cazul exercitării efective a acestor activităţi, iar nicidecum în cazul simplei deţineri a acestei funcţii. Dacă s-ar interpreta altfel, s-ar ajunge în situaţia în care s-ar adăuga la lege un caz de incompatibilitate neprevăzut, ceea ce ar echivala cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti de către instanţă, în condiţiile în care dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006 se deosebesc de cele ale art. 178 alin. (2) lit. a) şi b) din acelaşi act normativ tocmai prin termenii folosiţi de legiuitor: exercitarea (în primul caz), respectiv deţinerea (în cel de-al doilea).

4. Apărările intimatei

Intimata pârâtă Agenţia Naţională de Integritate depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurentul reclamant nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin raportare la prevederile legislaţiei din materia incompatibilităţilor, Înalta Curte reţine că recurentul reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/23.05.2018 emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a s-a constatat că A. s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 10.03.2017 - 18.10.2017 întrucât a deţinut simultan cu funcţia de Director medical în cadrul Spitalului de Psihiatrie Titan "Dr. B.", atât calitatea de asociat unic cât şi funcţia de administrator C.M.I. Dr. A. S.R.L., încălcând dispoziţiile art. 181 alin. (9) coroborate cu prevederile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006, republicată, privind reforma în domeniul sănătăţii.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor reglementat de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006, întrucât pe timpul exercitării funcţiei de manager (în care a fost numit la 1.11.2012), a înfiinţat persoana juridică de drept privat - societate cu răspundere limitată, exercitând efectiv şi funcţia de organ de conducere (asociat unic) şi pe cea de administrare (unic administrator).

Este nefondată critica recurentului privind interpretarea de către prima instanţă a stării de incompatibilitate prin prisma dispoziţiilor ce reglementează conflictul de interese.

Potrivit art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006 "Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu: (…) g) exercitarea funcţiei de membru în organele de conducere, administrare şi control în societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Instanţa de fond, în contextul în care a fost de acord cu noţiunile teoretice prezentate de reclamant privind distincţia între situaţia incompatibilităţilor şi ce a conflictului de interese, în mod corect a reţinut încălcarea regimului incompatibilităţilor prin raportare la exercitarea efectivă de către recurent a funcţiei de asociat unic şi administrator al societăţii cu răspundere limitată.

Astfel, pe timpul exercitării funcţiei de Director medical în cadrul Spitalului de Psihiatrie Titan "Dr. B.", recurentul reclamant a încheiat acte juridice pentru stabilirea sediului social - contract de comodat, înfiinţarea efectivă a societăţii - act constitutiv şi declaraţii, înregistrarea acesteia la registrul comerţului. Acte juridice au fost încheiate şi după acest moment, respectiv cesiunea către soţia sa a părţilor sociale, renunţarea la calitatea de administrator, modificarea actului constitutiv şi a actului de concesiune pentru sediul social al societăţii.

Nu pot fi reţinute susţinerile reclamantului că nu a exercitat funcţia de membru în organele de conducere, administrare si control în societatea respectivă, din moment ce actele încheiate de acesta, anterior precizate, sunt dovezi privind exercitarea activităţilor la care face referire art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006.

Referitor la critica privind faptul că funcţia de director medical nu este echivalentă cu cea de manager al spitalului, instanţa de recurs observă că, prin art. 181 alin. (9) din Legea nr. 95/2006, legiuitorul a extins efectul dispoziţiilor ce reglementează incompatibilităţile managerului de spital şi asupra celorlalte funcţii din cadrul comitetului director, respectiv directorul medical, directorul financiar-contabil şi directorul de îngrijiri.

Susţinerile recurentului cu privire la motivul înfiinţării societăţii, precum şi la comportamentul acestuia ulterior constituirii societăţii din care rezultă buna sa credinţă, nu pot constitui motive de nelegalitate a actului administrativ contestat.

Regimul incompatibilităţilor reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia incompatibilitate în care se află persoanele cărora li se aplică aceste reglementări.

În sfârşit, nu este incident nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., întrucât nemulţumirea recurentului privind modul cum instanţa de fond a aplicat şi interpretat dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 95/2006 nu poate echivala cu depăşirea atribuţiilor judecătoreşti de către instanţă.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1542 din 22 aprilie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 octombrie 2022.