Local councilman’s incompatibility liability for relative’s contract with municipal authority under Law No. 161/2003

Şedinţa publică din data de 4 octombrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 01.08.2018, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr x/09.07.2018.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2203 din data de 12 iulie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) şi (2) şi art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003.

A respins cererea de suspendare a judecăţii.

A respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2203 din data de 12 iulie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

Totodată a solicitat recurentul ca în rejudecare, în temeiul art. 413 C. proc. civ. să dispună instanţa de recurs suspendarea soluţionării cererii de recurs, până la soluţionarea cauzei ce formează obiectul excepţiei de neconstituţionalitate invocate în faţa instanţei de fond, pe care această instanţă a trimis-o spre soluţionare Curţii Constituţionale.

În motivarea recursului, reclamantul a susţinut următoarele critici:

Recurentul subliniază că a arătat prin acţiunea introductiva, că nu a participat la adoptarea unei decizii in Consiliul local cu privire la contractul semnat de firma tatălui său, situaţie care daca s-ar fi întâmplat l-ar fi adus în zona conflictului de interese. Dealtfel, acest contract nici nu a fost discutat in şedinţele consiliului. Separat insa de acest aspect, arată că nici măcar nu a avut cunoştinţa de faptul ca aceasta firmă va încheia un contract cu Primăria. Acesta afirmă că persoana tatălui său este (cu puterea evidentei) o persoana diferita de el, căreia nu-i poate influenta acţiunile sau deciziile si nici nu poate suporta sancţiuni pentru ele.

Contrar considerentelor instanţei de fond, opinează ca răspunderea reglementata de dispoziţiile legale prevăzute de art. 90 din Legea 161/2003, este o răspundere subiectiva, fundamentata pe vinovăţia consilierului local in cauza.

In speţa, apreciază că nu exista nici măcar in germene o culpa din partea sa, fapt care determina imposibilitatea antrenării răspunderii pentru fapta săvârşita de tatăl său.

Acesta reiterează ideea ca nu are nicio putere de direcţie si control asupra tatălui său (dealtfel nici nu exista instituţia juridica a răspunderii obiective a copiilor pentru faptele părinţilor) si nici nu a stiut ca va semna vreun contract cu Primăria.

De asmenea, unul dintre elementele esenţiale ale regimului incompatibilitailor este posibilitatea de opţiune acordata alesului local pentru evitarea incompatibilităţii intre cele doua funcţii, tocmai in scopul de a se evita starea de pericol social si consecutiv sa evite sancţiunea. Aceasta opţiune o are după cum urmează:

- fie prin alegerea uneia dintre cele doua funcţii aflate in incompatibilitate, inainte de validarea in funcţia de ales local (a se vedea art. 91 din Legea 161/2003)

- fie prin decizia pe care o adopta el personal de a nu încheia un contract atunci când cele doua funcţii incompatibile sunt întrunite intr-o singura persoana(aceea a alesului local) cum este cazul prevăzut de art. 90 alin. (1) din Legea 161/2003.

In speţa de fata, prin raportare la cazul special prevăzut de art. 90 alin. (2) care implica doua persoane, este obligatoriu sa i se acorde alesului local posibilitatea sa opteze adică sa evite situaţia de incompatibilitate, neexistand nicio raţiune pentru care aceasta posibilitate nu ar trebui acordată şi în cazul prevăzut de art. 90 alin. (2), mai ales ca acesta urmează sa suporte conecinte derivate din fapta unei alte persoane.

Recurentul apreciază că nu exista nicio fundamentare teoretică justă şi echitabilă care, în lipsa oricărei forme de vinovăţie (fie ea culpă sau intenţie), sa ofere un temei pentru răspunderea obiectiva a consilierului local, pentru faptele tatălui sau de care nu a avut cunoştinţa, dispoziţiile art. 90 instituind o răspundere subiectiva.

Recurentul mai susţine şi că instanţa de fond, în considerentele expuse în sentinţa civila atacată, analizează în primul rând în mod lacunar problematica primului motiv de nulitate invocat, cel referitor la forma răspunderii instituita de art. 90, şi în al doilea rând, instanţa nu a argumentat în ce măsură subzista sau nu şi cel de-al doilea motiv regăsit în acţiunea introductiva.

De asemenea, instanţa nu a motivat soluţia de respingere a cererii de suspendare a judecaţii cauzei pana la soluţionarea excepţiei de neconstitutionalitate formulata in cursul judecaţii litigiului pe fond, rezumând doar la a susţine ca nu va dispune suspendarea, nefiind necesara o asemenea măsura.

Criticile invocate de recurentul-reclamant prin cererea de recurs se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 03 februarie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 04 octombrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Înalta Curte va analiza cu prioritate cererea de suspendare a cauzei în temeiul art. 413 C. proc. civ. până la soluţionarea dosarului privitor la excepţia de neconstituţionalitate cu care a fost investită Curtea Constituţională de către instanţa de fond prin admiterea cererii de sesizare cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) şi (2) şi art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003, formulată de către recurentul-reclamant.

Cu privire la această cerere, Înalta Curte în acord cu măsura dispusă de instanţa de fond, apreciază că în cauză nu se impune suspendarea judecăţii recursului, până la pronunţarea Curţii Constituţionale pe excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) şi (2) şi art. 92 alin. (1) din Legea nr. 163/2003.

În conformitate cu prevederile art. 413 C. proc. civ., poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte de existenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi.

Or, Înalta Curte cu privire la motivul pentru care s-a solicitat suspendarea recursului, apreciază că soluţionarea unei excepţii de neconstituţionalitate din partea Curţii Constituţionale pe de-o parte nu se încadrează limitelor textului de lege prevăzut de art. 413 alin. (1) C. proc. civ. (care priveşte suspendarea facultativă, dar şi a unui drept ce face obiectul altei judecăţi), iar pe de altă parte în cazul în care excepţia de neconstituţionalitate va fi admisă, în conformitate cu prevederile art. 509 alin. (1) pct. 11 C. proc. civ. conferă un remediu părţii căreia profită soluţia ce urmează a se pronunţa de către instanţa de control constituţional.

Aşadar, instanţa de recurs apreciază că în cauză nu se impune suspendarea, considerente pentru care va respinge cererea formulată în acest sens de către recurent.

În ceea ce priveşte critica sentinţei recurate subscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pe motiv că instanaţ de fond nu a motivat soluţia de respingere a cererii de suspendare, Înalta Curte apreciază că nu este întemeiată, instanţa de fond cu privire la această cerere pronunţând o soluţie temeinică şi legală, confirmată şi de soluţia adoptată în acest ciclu procesual faţă de cererea de suspendare a recursului.

În ceea ce priveşte invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. faţă de considerentele sentinţei recurate, în sensul că instanţa de fond nu a analizat forma răspunderii instituită de art. 90 din Legea nr. 161/2003 şi nici nu a efectuat o analiză a formei de vinovăţie în situaţia existenţei cazului de incompatibilitate de la alin. (2) al art. 90, Înalta Curte apreciază că şi aceste critici nu sunt întemeiate.

În analiza sentinţei recurate sub acest aspect, instanţa de recurs apreciază că în considerentele sale, instanţa de fond a prezentat raţionamentul juridic care a condus la soluţia adoptată, întemeiat pe dispoziţiile imperative ale art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2003.

Aşadar, în cuprinsul sentinţei recurate nu există argumente contradictorii ori străine de natura pricinii şi nici nu se poate stabili că sentinţa este nemotivată, aspecte care să se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel fiind, hotărârea recurată respectă condiţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., respectiv a avut în vedere stabilirea situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată, fără a se putea reţine elemente contradictorii în privinţa considerentelor sentinţei sau o lipsă a motivării acesteia.

În consecinţă, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, considerente pentru care şi acest motiv de casare este nefondat.

Înalta Curte cât priveşte argumentele propuse de recurentul-reclamant în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că şi acestea sunt neîntemeiate.

Cu privire la situaţia de fapt, instanţa de recurs reţine că, în urma finalizării activităţii de evaluare, inspectorul de integritate din cadrul autorităţii intimate a reţinut faptul că persoana evaluată A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor prevăzut de dispoziţiile art. 90 din Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare, întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier local, societatea "S.C. B. S.R.L", la care tatăl persoanei evaluate - rudă de gradul I- deţine calitatea de asociat unic şi funcţia de administrator, a încheiat Contractul de furnizare nr. x/06.12.2016 cu Primăria Oraşului Buftea, având ca obiect furnizarea şi montarea unui pavilion-foişor, preţul contractului fiind de 57.600 RON.

În urma activităţii de verificare, intimata-pârâtă a emis raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, prin care s-a reţinut că, reclamantul A. s-a aflat în stare de incompatibilitate, încălcând interdicţia impusă prin art. 90 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2013.

În critica sentinţei recurate, recurentul-reclamant a apreciat că instanţa de fond a făcut aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. 90 din Legea nr. 161/2003, deoarece nu a analizat gradul de vinovăţie şi răspundere faţă de situaţia care a condus la starea de incompatibilitate izvorâtă din relaţia contractuală a Primăriei Oraşului Buftea cu o societate deţinută de tatăl recurentului-reclamant.

Înalta Curte, pentru o mai bună înţelegere a raţionamentului juridic care stă la baza declarării stării de incompatibilitate a unei persoane aflate în situaţia prevăzut de art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2013, urmează a face câteva referiri la modul de organizare a unei unităţi teritorial administrative, în conformitate cu Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, lege aflată în vigoare la data controlului de integritate efectuat de intimata-pârâtă ANI.

Aşadar, în conformitate cu prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale:

"Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale."

Potrivit art. 23 din acelaşi act normativ:,,(1) Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii sunt consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive. Consiliile locale şi primarii se aleg în condiţiile prevăzute de legea pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.

(2) Consiliile locale şi primarii funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale şi rezolvă treburile publice din comune, oraşe şi municipii, în condiţiile legii."

Art. 77 din aceeaşi lege prevede că "Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, oraşului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale", iar la art. 36 alin. (1) se prevede că:

"Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale".

În speţă, instanţa de recurs reţine că recurentul-reclamant se consideră nedreptăţit de soluţia adoptată prin Raportul de evaluare nr. x/09.07.2018, încheiat de societatea tatălui său, cu autoritatea executivă, respectiv, Primăria Buftea prin Primar şi nu cu autoritatea deliberativă din care face acesta face parte.

În critica sentinei recurate acesta susţine că instanţa de fond pe de-o parte nu a analizat gradul său de răspundere în acest caz, iar pe de altă parte nu a stabilit forma vinovăţiei.

Or, faţă de cele arătate mai sus privind forma de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice locale, se apreciază că interpretarea propusă de recurentul-reclamant nu poate subzista, în măsura în care activitatea autorităţii deliberative din cadrul unei unităţi admnistrativ teritoriale (Consiliul local) este indisolubil legată ce activitatea autorităţii executive (Primăria cu întreg aparatul său de funcţionare).

Prin raportare la dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 215/2001, prin care se stabilesc atribuţiile Consiliului local, acesta, ca autoritate deliberativă, aprobă şi ia hotărâri cu privire la autoritatea executivă.

Instanţa de primă jurisdicţie a respins acţiunea reclamantului, reţinând, în esenţă, faptul că partea a încălcat regimul incompatibilităţilor, reglementat de art. 90 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, întrucât, din înscrisurile existente la dosar, rezultă faptul că S.C. B. S.R.L. deţinută de tatăl recurentului-reclamant a încheiat un contract de furnizare şi montare a unui foişor în valoare de 57.600 RON.

Această soluţie este împărtăşită de instanţa de control judiciar, deoarece a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiei normative anterior nominalizată în care se prevede următoarele:

"Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.

(2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respective sunt deţinute de soţul sau rudele de gradul I ale alesului local."

Interdicţia prevăzută de textul de lege citat, nu se referă la neîncheierea contractelor cu autoritatea deliberativă (consiliul local, care nici nu are atribuţii în privinţa încheierii unor contracte) ci prin raportare la modul de funcţionare al UAT-urilor din perspectiva textelor de lege anterior menţionate, priveşte tocmai modalitate de încheiere a contractelor cu autoritatea executivă, reprezentată de Primar, ai UAT-ului în cadrul căreia persoanele expres nominalizate îşi desfăşoara activitate conform funcţiei lor (consilieri locali, consilieri locali, administratori etc).

Din titulatura Legii nr. 161/2003 şi ansamblul normelor legale conţinute de aceasta rezultă scopul, finalitatea pe care a urmărit-o legiuitorul atunci când a adoptat acest act normativ, respectiv o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice, în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, cu scopul protejării interesului public.

Raţiunea instituirii regimului incompatibilităţilor este aceea de a preveni apariţia unor situaţii în care pe de-o parte exercitarea simultană a două sau mai multe funcţii de demnitate publică şi în domeniul privat, iar pe de altă parte prin prisma gradului proxim de rudenie a unei persoane cu funcţie publică cu o persoană privată care poate furniza o serie de servicii în condiţii preferenţiale, ar putea influenţa decizia pe care un oficial o adoptă în exercitarea competenţelor sale legale.

Aceste aspecte au fost subliniate şi de către Curtea Constituţională care a arătat că, examinând problema incompatibilităţilor privind aleşii locali, "a statuat, cu valoare de principiu, că acestea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice " şi "că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public." (Decizia nr. 774/2016 a Curţii Constituţionale referitoare la respingerea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 90 şi art. 92 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei publicată în Monitorul Oficial nr. 187/16 martie 2017. În acelaşi sens, Decizia nr. 396 din 1 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 19 noiembrie 2013).

În speţă, chiar dacă recurentul-reclamant a arătat că nu a participat la adoptarea unei decizii in Consiliul local cu privire la contractul semnat de firma tatălui său, contractul nefiind discutat în şedinţele de consiliu, iar faţă de deciziile tatălui său nu are nicio formă de implicare, Înalta Curte apreciază că aceste aspecte sunt irelevante în contextul textului de lege aplicabil stării de incompatibilitate ce s-a reţinut în sarcina sa.

În acest context, o analiză din partea instanţei de fond faţă de forma vinovăţiei sale, ori a gradului de răspundere prin raportare la textul de lege aplicabil ar fi fost irelevantă.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea Raportului de Evaluare nr. x/09.07.2018, prima instanţă apreciind în mod corect că acest act administrativ şi concluziile sale au respectat îndeaproape prevederile legale aplicabile în materie, aşa încât argumentele expuse de recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2203 din data de 12 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării recursului.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2203 din data de 12 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 octombrie 2022.