Resident physician’s transfer refusal upheld as lawful absent statutory transfer framework; appeal rejected.

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună cenzurarea refuzului pârâtului de a-i recunoaşte un drept prevăzut de lege, respectiv de a-i aproba transferul de la Spitalul de Ortopedie şi Traumatologie Azuga - Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie la Spitalul Municipal Ploieşti, secţia Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie, şi, în consecinţă, obligarea pârâtului de a aproba transferul reclamantei, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 44 din 16 martie 2021, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, prin Ministrul Sănătăţii.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs A., invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., învederează următoarele aspecte:

Soluţia pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti este consecinţa încălcării unor principii fundamentale ale procesului civil, astfel cum sunt ele reglementate de legea procesuală.

Astfel, în primul rând, deşi cererea a fost respinsă ca nefondată, motivarea din considerente arată că s-a urmărit o inadmisibilitate a demersului judiciar, inadmisibilitate care rezultă din două argumente ale instanţei:

a. reclamanta nu ar fi dedus controlului judiciar un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, aşa cum acesta este definit de art. 1 alin. (1) pct. i din Legea nr. 554/2004.

b. instanţa nu are atribuţii de legiuitor, neputând să săvârşească acte care intră în atribuţiile unor organe care aparţin unei autorităţi constituite în stat.

Însă, acest punct de vedere reprezintă, de fapt, un fine de neprimire a acţiunii, situaţiile reţinute de instanţă conducând la o inadmisibilitate a demersului judiciar iar nu la respingerea acestuia ca nefondat. Aceasta deşi investirea instanţei s-a făcut tocmai pentru ca aceasta să analizeze dacă refuzul este justificat sau nu şi să cenzureze un eventual abuz.

În al doilea rând, dacă instanţa aprecia că nu s-a dedus controlului judiciar un refuz nejustificat, adică un act administrativ asimilat, sau că nu are prerogativa de a adăuga la lege, era obligată să pună o astfel de împrejurare în discuţia părţilor şi să se pronunţe pe excepţia inadmisibilităţii înainte de a dispune administrarea de probatorii pe fond.

Aceasta deoarece, potrivit dispoziţiilor art. 248 din C. proc. civ., instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Or, judecătorul deşi a respins acţiunea cu o astfel de motivare care vizează o inadmisibilitate a demersului judiciar, a dispus probe pe fond şi a respins acţiunea ca fiind nefondată.

În al treilea rând, nepunând în discuţie aceste aspecte, arătate anterior, instanţa a încălcat principiul rolului său activ, principiul contradictorialităţii, şi principiul respectării dreptului la apărare.

În conformitate cu prevederile art. 22 din C. proc. civ., judecătorul este în drept să ceară părţilor să prezinte explicaţii, oral sau în scris, precum şi să pună în dezbaterea lor orice împrejurări de fapt ori de drept pentru a califica, în mod corect, o cerere sau o excepţie. Sub acest aspect, rolul activ al judecătorului nu trebuie să afecteze dreptul de disponibilitate al părţii, ci trebuie să se armonizeze cu iniţiativa părţilor, în scopul stabilirii adevărului.

Instanţa de fond nu a înţeles să pună în discuţia părţilor cele două situaţii arătate anterior, încălcând, astfel, principiul rolului său activ.

Art. 22 C. proc. civ. consacră în mod expres rolul activ al judecătorului în procesul civil, care, potrivit alin. (2) din acelaşi articol, are obligaţia să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, în scopul pronunţării unei hotărâri judecătoreşti temeinice şi legale, mijloacele legale puse la dispoziţia judecătorului în acest sens, sunt:

a. posibilitatea judecătorului de a solicita lămuriri şi explicaţii părţilor, în scris sau oral, cu privire la starea de fapt şi motivarea în drept pe care îşi întemeiază susţinerile şi de a pune în dezbaterea părţilor orice împrejurări de fapt sau de drept, chiar dacă acestea nu au fost menţionate în cerere sau întâmpinare;

b. posibilitatea judecătorului de a dispune administrarea probelor "pe care le consideră necesare, sau de a lua orice alte măsuri legale, chiar dacă părţile se împotrivesc.

Or, instanţa nu şi-a manifestat rolul activ, nu a făcut niciun demers pentru aflarea adevărului în cauză, ci a respins acţiunea şi a preluat motivarea pârâtului pe care a dezvoltat-o cu argumente de fapt şi de drept care exced cadrului procesual, deşi orice persoană fizică sau juridică, în virtutea drepturilor sale fundamentale garantate de Constituţie şi CEDO, are dreptul de a fi judecată în mod echitabil şi să-i fie oferită posibilitatea de a-şi exercita efectiv drepturile prevăzute de lege, mai ales dreptul la apărare, astfel încât acestea să constituie nişte drepturi concrete şi nu doar prerogative iluzorii.

De aceea, prin respingerea acţiunii ca nefondată după invocarea unui fine de neprimire nepus în discuţia părţilor, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Faţă de aceste precizări, se solicită casarea hotărârii, trimiterea cauzei la instanţa de fond şi rejudecarea acesteia cu respectarea tuturor principiilor de drept procesual care guvernează procesul civil.

În susţinerea motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., învederează următoarele aspecte:

Recurenta apreciază că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat eronat dispoziţiile legale incidente, respectiv: art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 31 din Constituţie, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 32 din Legea nr. 153/2017.

a. în primul rând, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 31 din Constituţie şi art. 14 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene întrucât nu a reţinut împrejurarea că actul administrativ supus controlului judiciar nu este motivat.

Constituţia României, în art. 31, consacră dreptul la informaţie care implică şi obligativitatea motivării actelor administrative individuale, motivarea ca principiu al procedurii administrative, fiind o condiţie de fond a actului administrativ.

În baza acestei consacrări constituţionale, motivarea a devenit un principiu al procedurii de emitere a actelor administrative, o motivare greşită sau insuficientă fiind echivalentă cu nemotivarea, atrăgând nevalabilitatea actului respectiv.

A admite posibilitatea autorităţii administrative de a emite acte nemotivate ar însemna lăsarea posibilităţii pentru aceasta de a eluda legea şi imposibilitatea instanţei de judecată de a verifica legalitatea actului în speţă.

Mai mult, aşa cum se arată în jurisprudenţă:

"Simpla trimitere la prevederile legale, fără nicio referire la existenţa şi natura situaţiei temeinic justificate, nu acoperă cerinţa motivării actului administrativ pentru că nu permite verificarea liniei de demarcaţie între puterea discreţionară şi arbitrarii. (Înalta Curte de Casaţie şi Jusiţie - decizie nr. 2919/6.06.2007)

Curtea de Apel Bucureşti a hotărât că motivarea unui act administrativ trebuie să conţină şi elemente de fapt care să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei...nemotivarea deciziei reprezintă o cauza de nulitate a acesteia întrucât obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate, acceptată atât pe plan intern cât şi la nivel comunitar, constituind o garanţie împotriva arbitrariului. (Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si fiscal, decizia nr. 2973/10.09.2012)

Astfel, nemotivarea actului nu vizează doar dimensiunea formală a legalităţii ci vizează însăşi existenţa acestuia, fiind o condiţie de fond. Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii. Cu alte cuvinte, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a particularilor asupra drepturilor şi intereselor acestora şi în condiţiile în care deciziile acestor autorităţi sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a acestuia este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate decela care au fost motivele care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură. Absenţa acestei motivări favorizează blocarea accesului liber la justiţie. Prin urmare, motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, ea reprezintă o condiţie de legalitate externă, care face obiectul unei aprecieri in concreto iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei.

Şi Instanţa Europeană insistă pe această cerinţă fundamentală, în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene potrivit cu care:

Orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.

Acest drept include în principal:

(a) dreptul oricărei persoane de a fi. ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere;

(b) dreptul oricărei persoane de acces la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitate şi de secretul profesional şi comercial;

(c) obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

Or, în prezenta speţă, refuzul Ministerului Sănătăţii de a aproba transferul reclamantei nu a fost motivat deloc. În cuprinsul actului nu se arată niciun motiv de fapt sau de drept care să justifice refuzul, acestea sunt prezentate pentru prima dată în întâmpinarea depusă în faţa instanţei de fond, însă o astfel de împrejurare nu acoperă cerinţa nemotivării.

Acesta împrejurare nu a fost cenzurată de către instanţa de fond, care a tratat-o cu superficialitate, împrejurare care atrage nelegalitatea hotărârii pronunţate.

În al doilea rând, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004. Potrivit acestor dispoziţii legale:

Se asimilează actelor administrative unilaterale si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Deşi nu a pus în discuţie o astfel de împrejurare, instanţa a apreciat că actul dedus judecăţii nu reprezintă un refuz nejustificat, un abuz de putere din partea autorităţii pârâte şi că nu se referă la un raport de drept administrativ ci la un raport civil.

Însă, reclamanta nu se află într-un raport de muncă cu autoritatea pârâtă, pentru a se susţine existenţa unui raport juridic civil.

Aceasta a solicitat cenzurarea refuzului Ministerului Sănătăţii de a-i recunoaşte un drept prevăzut de lege, respectiv acela de a se transfera, de a schimba locul muncii, atunci când există acordul celor două unităţi sanitare implicate.

Legiuitorul nu impune ca dreptul încălcat să fie reglementat de o lege administrativă, ci de orice act normativ. Legea nr. 554/2004 nu distinge care este natura dreptului încălcat şi unde este el prevăzut.

Or, reclamanta are un drept prevăzut de Codul Muncii, dar nu îl poate exercita în lipsa unei confirmări a Ministerului Sănătăţii.

Această confirmare ar trebui să îmbrace forma unui act administrativ pe care ministerul refuză să îl emită şi astfel reclamanta este prejudiciată într-un drept prevăzut de lege.

Acest act administrativ asimilat este supus controlului judiciar. Aceasta deoarece refuzul unei autorităţi publice de a recunoaşte un drept legal este asimilat actului administrativ unilateral, aşa cum acesta este definit de textul de lege menţionat anterior.

De altfel, în ultimul paragraf al paginii 8, instanţa recunoaşte că reclamanta urmăreşte cenzurarea acestui refuz nejustificativ, iar nu obligarea autorităţii pârâte de a finanţa postul.

În al treilea rând, instanţa de fond a interpretat şi a aplicat eronat dispoziţiile art. 32 din Legea nr. 153/2017 şi cele ale Legii nr. 197/2019.

Reclamanta a susţinut, în decembrie 2019, un concurs naţional de rezidenţiat organizat de către Ministerul Sănătăţii, iar în acest context, iniţial se organizau două concursuri, unul pentru post şi unul pentru loc, dar, începând cu anul 2016, acest concurs a devenit unic, candidaţii putând opta, în funcţie de media obţinută, pentru post de rezident la o unitate sanitară sau pentru loc de rezident într-o clinică universitară.

Având o notă foarte mare, A. a putut opta pentru un post de rezident şi a ales Spitalul de Ortopedie Azuga, acesta fiind mai aproape de Ploieşti, localitatea sa de domiciliu.

Ulterior, în Ploieşti s-a eliberat un post de medic rezident, specialitatea reclamantei, cu aceeaşi natură juridică - de post ce trebuie scos la concurs pentru rezidenţi - motiv pentru care aceasta a înţeles să formuleze o cerere de transfer.

Această modificare a raportului de muncă necesită, aşa cum prevede Legea nr. 153/2017, doar acordul celor două unităţi sanitare implicate.

În considerarea dispoziţiilor art. 32 din actul normativ menţionat, reclamanta a obţinut atât acordul unităţii de încadrare, adică a Spitalului de Ortopedie şi Traumatologie Azuga - Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizica şi Balneologie, cât şi a unităţii la care urmăreşte a se transfera, adică Spitalul Municipal Ploieşti.

Însă, medicii rezidenţi, deşi încheie contracte individuale de muncă cu unitatea de încadrare şi îşi desfăşoară activitatea în cadrul acesteia, sunt plătiţi de la bugetul de stat.

Pentru ca transferul să producă efecte şi sub aspectul remunerări reclamantei, aceasta a solicitat şi acordul Ministerului Sănătăţii. Arătă că acest acord nu este necesar pentru validitatea transferului, ci pentru a nu exista probleme ulterioare cu privire la plata salariului său, întrucât activitatea sa, ca medic rezident, este sub autoritatea Ministerului Sănătăţii.

De aceea, refuzul autorităţii pârâte, în condiţiile în care cele două unităţi sanitare şi-au dat acordul, este abuziv şi trebuia cenzurat de către instanţa de judecată.

Curtea de Apel a reţinut ca rezidenţiatul pe post se poate organiza doar pentru unităţi sanitare publice din zone deficitare al asigurării asistenţei medicale.

Pentru reşedinţa de judeţ se nominalizează numai specialităţile şi unităţile sanitare care funcţionează cu 75% sau mai puţin din numărul de personal normat pe locuri de muncă în unitatea sanitară respectivă, stabilit pentru medici, medici dentişti sau farmacişti. Pentru celelalte unităţi din judeţ se nominalizează numai specialităţile şi unităţile sanitare care funcţionează cu 75% sau mai puţin din numărul de personal normat pe locurile de muncă din localitatea respectivă, stabilit pentru medici, medici dentişti sau farmacişti.

Însă, această prevedere legală este inclusă în O.G. nr. 18/2009, care nu mai este în vigoare, legiuitorul modificând procedura prin Metodologia pentru desfăşurarea concursului de rezidenţiat pe loc şi pe post din 8 decembrie 2019.

Mai mult, reclamanta solicită transferul tot pe un astfel de post, care s-a eliberat şi care urmează a fi scos la concurs. Este tot un post pentru rezident, adică un post care se încadrează în cerinţele impuse de legiuitor, cu aceeaşi natură juridică cu postul ocupat de reclamantă în prezent. Nu se solicită transferul pe un post de medic specialist. Nici nu ar fi posibil.

Acesta este motivul pentru care Spitalul Municipal Ploieşti a aprobat transferul. Existând un post liber pentru medic rezident la secţia Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie, transferul se încadrează în dispoziţiile O.U.G. nr. 18/2009.

Instanţa de fond a reţinut că în textul O.G. nr. 18/2009 privind organizarea şi finanţarea rezidenţiatului nu există nicio dispoziţie referitoare la procedura de transfer a medicilor rezidenţi şi că acesta nu se poate completa cu prevederile Codului muncii sau cele ale Legii cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Însă, O.G. nr. 18/2009 reglementează doar organizarea şi finanţarea rezidenţiatului, nu şi raporturile ulterioare, de muncă, ale medicilor rezidenţi. Aceştia încheie contracte individuale de muncă cu unitatea sanitară unde îşi desfăşoară activitatea. Ele sunt supuse Codului muncii, dar şi Legii nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Curtea de Apel Ploieşti apreciază că nici Legea nr. 554/2004 nu se poate completa cu Codul muncii, ci doar cu C. proc. civ. şi C. civ.

Însă, Codul muncii şi Legea nr. 153/2017 reglementează o serie de drepturi pe care orice autoritate publică trebuie să le recunoască şi să le respecte. Un astfel de drept este şi cel de a se putea transfera, de a schimba locul muncii. Este un drept legal, reglementat de Codul muncii şi Legea nr. 153/2017.

Însă, reclamanta nu poate exercita acest drept în lipsa confirmării sale din partea Ministerului Sănătăţii, confirmare care ar trebui să îmbrace forma unui act administrativ. În concluzie, art. 32 din Legea nr. 153/2017 reglementează dreptul medicului rezident de a se putea transfera dacă obţine acordul celor două unităţi sanitare implicate, drept care trebuie confirmat de către Ministerul Sănătăţii prin emiterea unui act administrativ în acest sens.

Respingând demersul reclamantei, instanţa a interpretat şi aplicat eronat dispoziţiile legale incidente în cauză, hotărârea pronunţată fiind afectată de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca temeinică şi legală.

În motivare, arată că s-a reţinut corect că obiectul prezentei cereri introductive de instanţă nu îl reprezintă o obligaţie de a face, ci acesta este reprezentat de constatarea refuzului nejustificat al pârâtului, în sensul disp.art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea privind contenciosul administrativ, în sensul emiterii acordului în vederea efectuării procedurii de transfer, iar nu in vederea finanţării postului ce urmează a fi ocupat prin transferul aprobai pe baza acordului celor două unităţi sanitare, nici procedura de transfer a medicilor rezidenţi care au ocupat posturile scoase la concurs, nici acordul autorităţii centrale, Ministerul Sănătăţii, în vederea realizării transferului şi/sau finanţării postului urmărit a fi ocupat prin cererea de transfer, nefiind reglementate prin dispoziţiile legislaţiei speciale incidente în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A., în calitate de medic rezident anul I, specialitatea Medicină Fizică şi Reabilitare, unitatea de îndrumare fiind Spitalul Universitar de Urgenţă Elias Bucureşti, secţia de Recuperare, Medicină Fizică şi Balneologie (recuperare medicală neurologică), a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la aprobarea transferului de la Spitalul de Ortopedie şi Traumatologie Azuga-Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie la Spitalul Municipal Ploieşti, secţia Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie.

Instanţa de fond a respins acţiunea, apreciind că răspunsul Ministerului Sănătăţii, materializat prin adresa nr. x/16.09.2020, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. (2) alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, reclamanta având posibilitatea de a ocupa, pe bază de concurs organizat de Ministerul Sănătăţii, un alt post, la o altă unitate sanitară, eventual, din raza domiciliului acestuia, cu respectarea dispoziţiilor alin. (8) ale art. 18 din O.U.G. nr. 18/2009 privind organizarea şi finanţarea rezidenţialului, aprobată prin Legea nr. 103/201, modificată prin Legea nr. 197/2019 şi O.U.G. nr. 74/2019.

Reclamanta a criticat soluţia instanţei de fond, invocând, în susţinerea motivelor de recurs, cazurile de care prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea hotărârii se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural care atrag sancţiunea nulităţii în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În cadrul acestui motiv de casare recurenta a susţinut că, deşi cererea a fost respinsă ca nefondată, în opinia sa, motivarea din considerente arată că s-ar urmări o inadmisibilitate, fără a se pune în discuţia părţilor excepţia de inadmisibilitate, încălcându-se astfel principiul rolului activ, principiul contradictorialităţii şi principiul respectării dreptului la apărare.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că din considerentele sentinţei atacate nu rezultă inadmisibilitatea demersului judiciar promovat de reclamantă, ci, din contră, prima instanţă, în raport de cadrul legislativ aplicabil cauzei de faţă, a apreciat, pe fondul cererii, că nu există un refuz justificat, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, instanţa de fond a constat că adresa de răspuns nr. x/16.09.2020, emisă de pârât, nu constituie un refuz nejustificat, în sensul Legii nr. 554/2004, nefiind emisă cu exces de putere de către autoritatea administrativă centrală, câtă vreme transferul medicilor rezidenţi nu este reglementat legal.

În atare situaţie, alegaţiile recurentei referitoare la nepunerea în discuţia părţilor a excepţiei de inadmisibilitate şi încălcarea principiilor rolului activ al instanţei, al contradictorialităţii şi al respectării dreptului la apărare sunt lipsite de fundament juridic.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub un prim aspect, se invocă interpretarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, art. 31 din Constituţie, art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, art. 32 din Legea nr. 153/2017, din perspectiva nemotivării refuzului Ministerului Sănătăţii de a aproba transferul reclamantei.

Din analiza actelor de la dosar, Înalta Curte constată că, prin adresa nr. x/16.09.2020, pârâtul i-a comunicat reclamantei împrejurarea potrivit căreia nu poate da curs solicitării de transfer, de la Spitalul de Ortopedie şi Traumatologie Azuga - Ambulatoriul Integrat Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie la Spitalul Municipal Ploieşti, aducându-i la cunoştinţă dreptul de a ocupa respectivul post prin concurs.

În acest context, câtă vreme, în cuprinsul O.U.G. nr. 18/2009 privind organizarea şi finanţarea rezidenţiatului, nu este reglementată o procedură de transfer a medicilor rezidenţi de la o unitate sanitară la alta, nu se poate reproşa autorităţii pârâte că nu a efectuat o motivare amplă a adresei prin care i-a comunicat reclamantei împrejurarea potrivit căreia nu poate da curs solicitării pentru transfer, aducându-i la cunoştinţă dreptul de a ocupa respectivul post prin concurs.

În cadrul motivelor de recurs, este criticată soluţia adoptată de organul administrativ şi reţinută de prima instanţă şi din perspectiva modului de interpretare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ale art. 32 din Legea nr. 153/2017 şi ale Legii nr. 197/2019.

Criticile formulate nu pot fi primite.

Potrivit art. 2 alin. (1) pct. i din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin "refuz nejustificat de a soluţiona o cerere" se înţelege "exprimarea explicită, cu exces de punere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane", iar excesul de putere este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din aceeaşi lege drept "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor". Un astfel de refuz este calificat de legiuitor ca reprezentând un act administrativ asimilat care poate face obiectul unei acţiuni în contencios administrativ.

Verificând dacă răspunsul comunicat de pârât este emis în conformitate cu actele normative incidente solicitării formulate de reclamantă, se reţine că potrivit art. 1 alin. (1) din O.G.18/2009, "Rezidenţiatul reprezintă forma specifică de învăţământ postuniversitar pentru absolvenţii licenţiaţi ai facultăţilor de medicină, stomatologie şi farmacie, care asigură pregătirea necesară obţinerii uneia dintre specialităţile cuprinse în Nomenclatorul specialităţilor medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală.", iar potrivit art. 2 alin. (1) din O.G.18/2009, "Rezidenţiatul se organizează în următoarele forme: pe locuri şi pe posturi şi are o durată cuprinsă între 3 şi 7 ani, în funcţie de specialitate."

Relevante sunt şi dispoziţiile art. 3 al O.U.G. nr. 18/2009, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "(1) Ministerul Sănătăţii organizează admiterea în rezidenţiatul pe locuri şi pe posturi, prin concurs naţional, cu tematică şi bibliografie unice, în temeiul unei metodologii aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii. (2) Concursul naţional prevăzut la alin. (1) se poate desfăşura la nivelul centrelor universitare pe baza acordului dintre Ministerul Sănătăţii şi instituţiile de învăţământ superior publice acreditate care au facultăţi de medicină, medicină dentară şi farmacie. (3) Rezultatele concursului naţional de rezidenţiat pe locuri şi pe posturi se confirmă prin ordin al ministrului sănătăţii".

În speţa de faţă, în conformitate cu prevederile art. 2 al Metodologiei pentru desfăşurarea concursului de rezidenţiat pe loc şi pe post în medicină, medicină dentară şi farmacie, sesiunea 8 decembrie 2019, aprobată prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 1670/2019, "(1) Unităţile şi specialităţile pentru care se organizează rezidenţiat pe post sunt aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii. (2) Cifra de şcolarizare pe domenii şi specialităţi este aprobată prin ordin al ministrului sănătăţii. (3) Numărul de locuri şi posturi pe domenii şi specialităţi se stabileşte defalcat pe centre universitare, inclusiv pentru centrele universitare cu facultăţi de medicină, medicină dentară şi farmacie, în funcţie de capacităţile de pregătire pe specialităţi ale acestora, de către Ministerul Sănătăţii şi B. şi se aprobă prin ordin al ministrului sănătăţii".

Conform art. 4 al respectivei metodologii, "(1) Concursul se desfăşoară sub formă de test-grilă cu 200 de întrebări pentru fiecare domeniu, identice pentru toate centrele universitare în care se organizează concursul, pe o durată de 4 ore. 2 (2) Alegerea unui loc sau post este condiţionată de obţinerea unui punctaj minim de promovare de 60% din punctajul maxim realizat la nivel naţional pentru cele 200 de întrebări pentru fiecare domeniu. (3) Ocuparea locurilor/posturilor în specialitate se face în ordinea punctajului de promovare obţinut, în limita locurilor/posturilor publicate la concurs, alcătuindu-se o singură clasificare naţională pentru fiecare domeniu. (4) Medicii, medicii dentişti şi farmaciştii care devin rezidenţi pe locuri încheie un contract individual de muncă pe perioadă determinată, egală cu durata rezidenţiatului, cu unitatea sanitară la care au fost repartizate locurile pentru rezidenţiat. (5) Medicii, medicii dentişti/medicii stomatologi şi farmaciştii care devin rezidenţi pe post încheie contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată cu unitatea sanitară publică ce a publicat postul respectiv, cu respectarea prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 18/2009 privind organizarea şi finanţarea rezidenţiatului, aprobată prin Legea nr. 103/2012, cu modificările şi completările ulterioare".

Având ca reper aceste dispoziţii legale, în contextul factual anterior expus, Înalta Curte constată că rezidenţiatul reprezintă o forma specifică de învăţământ postuniversitar pentru absolvenţii licenţiaţi ai facultăţilor de medicină, medicină dentară şi farmacie, care asigură pregătirea necesară obţinerii uneia dintre specialităţile cuprinse în Nomenclatorul specialităţilor medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală, fiind, totodată, un proces continuu de pregătire teoretică şi practică, potrivit prevederilor art. 1 şi 2 din O.G. nr. 18/2009.

Alin.(6) al art. 18 stabileşte că "rezidenţii care ocupă prin concurs posturile pentru care se organizează rezidenţiat în condiţiile prevăzute la alin. (1)-(3) încheie contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată cu unitatea sanitară publică care a publicat postul respectiv, în condiţiile prevăzute de legislaţia în vigoare."

Potrivit alin. (7) al art. 18 din O.U.G. nr. 18/2009, modificată şi completată, "medicii (...) care promovează concursul de rezidenţiat pe post încheie un contract individual de muncă cu unitatea sanitară publică care a publicat postul respectiv, înainte de începerea pregătirii în rezidenţiat. Prin acest contract se prevede obligaţia de a lucra la unitatea sanitară publică cu care a încheiat contractul individual de muncă un număr de ani egal cu durata corespunzătoare pregătirii în rezidenţiat".

Aşadar, încheierea contractului individual de muncă, de către rezidentul care a ocupat postul prin concurs, este impusă de art. 18 alin. (6) şi (7) din O.G. nr. 18/2009. Totodată, obligaţia de a lucra la unitatea sanitară publică, cu care a încheiat contractul individual de muncă, un număr de ani egal cu durata corespunzătoare pregătirii în rezidenţiat, este prevăzută de dispoziţiile art. 18 alin. (7) şi (8) din aceleaşi act normativ.

În acest sens, se reţine că potrivit art. 18 alin. (8), "Obligaţia prevăzută la alin. (7) se stabileşte prin act adiţional la contractul individual de muncă, în temeiul prevederilor Legii nr. 53/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Nerespectarea de către salariat a obligaţiei asumate îl obligă pe acesta la suportarea tuturor cheltuielilor ocazionate de pregătirea sa profesională, precum şi la restituirea primei de instalare, proporţional cu perioada nelucrată din perioada stabilită, conform actului adiţional la contractul individual de muncă."

Din interpretarea teleologică acestor dispoziţii, rezultă că medicii care promovează concursul de rezidenţiat pe post au obligaţia de a absolvi rezidenţiatul la unitatea sanitar publică cu care au încheiat contractul individual de muncă, pentru că doar astfel vor putea să îndeplinească obligaţiile contractuale asumate prin încheierea contractului individual de muncă şi a actului adiţional la acesta.

Având în vedere specificitatea activităţii în domeniul sanitar, necesitatea asigurării unei pregătiri teoretice şi practice a medicului, legiuitorul a înţeles să reglementeze raporturile juridice într-un mod diferit faţă de cele de drept comun, astfel că, deşi acestea prezintă elemente similare cu cele dintre un angajator şi salariat (încheierea unui contract individual de muncă şi obţinerea unor drepturi băneşti), nu se poate face abstracţie de faptul că rezidenţiatul reprezintă o formă specifică de învăţământ postuniversitar, pentru care au fost instituite norme derogatorii de la dreptul muncii, în situaţia în care medicul rezident nu rămâne în cadrul unităţii sanitare pe toată perioada rezidenţiatului, şi, după finalizarea rezidenţiatului, pe o perioadă de timp egală cu durata acestuia.

Aşadar, recurenta- reclamantă nu invocă un drept recunoscut printr-un act normativ şi care să fi fost încălcat de autoritatea pârâtă.

În exercitarea puterii sale discreţionare, în limitele şi în vederea îndeplinirii obiectivelor stabilite prin actele normative incidente în materie, autoritatea publică dispune de o marjă de apreciere, iar numai în cazul în care dreptul de apreciere ar fi exercitat abuziv, prin încălcarea limitelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor subiective ori intereselor legitime private, s-ar putea vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, iar actul administrativ ar fi anulabil.

Văzând cadrul normativ mai sus expus, se constată că răspunsul pârâtului, în exercitarea atribuţiilor legale, cu privire la solicitarea reclamantei, nu a fost exprimat cu exces de putere, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Susţinerile recurentei referitoare la obţinerea acordului unităţii de încadrare, adică a Spitalului de Ortopedie şi Traumatologie Azuga-Ambulatoriu Integrat Recuperare Medicină Fizică şi Balneologie, cât şi a unităţii la care urmăreşte a se transfera, Spitalul Municipal Ploieşti, sunt lipsite de relevanţă juridică, câtă vreme nu este reglementată o procedură de transfer a medicilor rezidenţi de la o unitate sanitară la alta.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, susţinerile şi criticile recurentei-reclamante fiind nefondate.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 44 din 16 martie 2021 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.