Appeal over councillor-prefect office incompatibility dismissed; annulment action rejected and integrity finding upheld.

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/28.10.2020 întocmit de pârâtă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 32 din 25 martie 2021, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a formulat recurs A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a arătat - în esenţă - că, deşi în prezenta speţă s-a reţinut incompatibilitatea constând în aceea că reclamantul în calitate de consilier local în oraşul Buhusi a activat cu contract individual de muncă şi în aparatul prefecturii Bacău, instanţa de fond nu a făcut aplicarea normelor materiale privitoare la reglementarea noţiunii de "aparat al prefectului".

Recurentul a apreciat că noţiunea de "aparat al prefecturii" nu mai există din moment ce legiutorul a înţeles să abroge expres H.G. nr. 1844/2004 care reglementa raporturile juridice ce cădeau sub incidenţa aparatului de specialitate al prefectului. Câtă vreme subiectul titular de drepturi şi obligaţii se află într-un raport juridic este obligat să respecte normele juridice existente în vigoare.

Recurentul a arătat că, în prezent, atât H.G. nr. 1844/2004 cât şi Legea nr. 340/2004 au fost abrogate expres, considerând că legiuitorul a eşuat în armonizarea legislaţiei interne, fără a institui noi reglementări juridice clare şi previzibile care să guverneze existenţa, funcţionarea şi organzarea unui "aparat al prefectului".

În opinia recurentului, prima instanţă a aplicat în mod defectuos singurele norme existente în vigoare prevăzute de O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ, unde s-a păstrat noţiunea de aparat de specialitate doar pentru Instituţia Primarului şi cea a Consiliului Judeţean, legiutorul înţelegând să nu mai reţină în această sferă şi Instituţia Prefectului.

În acest context, recurentul a susţinut că personalul din cancelaria prefectului, la fel ca personalul din cabinetul primarului sau al preşedintelui consiliului judeţean, nu a făcut şi nu face parte din aparatul de specialitate al acestuia.

Deşi în prezent nu mai există un "aparat al prefectului", cum era acesta reglementat anterior prin H.G. nr. 1844/2004, atribuţiile pe care le avea acest "aparat" sunt în prezent date în sarcina "instituţiei prefectului" şi ale "oficiului prefectural", fiind evident că personalul contractual din "cancelaria prefectului" are o reglementare şi atribuţii distincte care nu se suprapun şi nu se confundă cu cele ale funcţionarilor şi personalului din "instituţia prefectului" şi din "oficiul prefectural". De altfel, chiar şi în reglementarea anterioară, "cancelaria prefectului" era reglementată distinct de "aparatul prefectului", prin art. 30 din Legea nr. 340/2004.

Prin urmare, directorul de cancelarie al prefectului, personal contractual, nu a făcut niciodată parte din "aparatul prefectului", noţiune care în prezent nici măcar nu mai este reglementată ca atare de legislaţie.

Sub aspectul celui de-al doilea motiv de casare invocat, recurentul a considerat că hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine de natura pricinii, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Astfel, Curtea de apel a decis că în prezenta speţă A. a încălcat dispoziţiile art. 105 din Legea nr. 161/2003 care prevăd în mod expres că "persoanele din aparatul propriu al prefecturii şi respectiv al consiliului judeţean se supun reglementărilor cuprinse în statutul funcţionarilor publici". În condiţiile redării succinte a textului de lege aplicabil, recurentul a considerat că prima instanţă nu a explicat latto sensu cum se identifică juridic postul de Director al Cancelariei Prefectului cu noţiunea caducă de "aparat al prefecturii".

În opinia recurentului, instanţa de fond a preferat "să adauge la lege" fără a ţine cont de noile reglementări în materie şi de finalitatea instituirii unor incompatibilităţi. Uşurinţa cu care instanţa face trimitere la existenţa cazului de incompatibilitate prin faptul că A., simultan cu funcţia de consilier local, a ocupat şi un post în cadrul Cancelariei Prefectului fără a face o argumentare judicioasă în ce fel există identitate de noţiune între Cancelaria Prefectului şi Aparatul propriu al Prefecturii este cu totul străină şi în contradicţie cu ceea ce a fost supus judecăţii.

Situaţia de incompatibilitate supusă judecaţii privea în mod concis în ce măsură atribuţiile administrative ce îi reveneau directorului Cancelariei Prefectului Bacău exercitate simultan cu atribuţiile conferite de către mandatul de consilier local al oraşului Buhusi au încalcat principiul imparţialităţii, au adus atingere protejării interesului social şi au tins spre generarea unui conflict de interese.

Recurentul a apreciat că motivarea instanţei de fond se orientează spre o interpretare excesiv de extensivă, care doar printr-o simplă redare a unui text de lege ar fi trebuit sa tranşeze cu claritate identitatea de noţiune între aparatul propriu al prefecturii şi noţiunea de Cancelarie al Prefectului aşa cum este ea reglementată în prezent.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., au în vedere cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Nu poate fi primită susţinerea recurentului reclamant în sensul că prima instanţă nu ar fi motivat în ce fel există identitate între Cancelaria Prefectului şi Aparatul propriu al Prefecturii, întrucât judecătorul fondului a arătat că "potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare al Instituţiei Prefectului - Judeţul Bacău, cancelaria prefectului face parte din structura organizatorică a Instituţiei Prefectului (structura organizatorică se defineşte ca fiind ansamblul posturilor, al subdiviziunilor organizatorice şi al relaţiilor dintre acestea astfel constituite şi reglementate încât să asigure premisele organizatorice necesare obţinerii performanţelor prestabilite)."

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin raportare la prevederile legislaţiei din materia incompatibilităţilor, Înalta Curte reţine că recurentul reclamant a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Raportul de evaluare nr. x/28.10.2020 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a constatat că, în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020, A. a exercitat simultan funcţiile de consilier local în cadrul Consiliului local al oraşului Buhuşi, judeţul Bacău şi director de cancelarie în cadrul Cancelariei Instituţiei Prefectului - Judeţul Bacău, încălcând dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca nefondată, reţinând că în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020 reclamantul a exercitat simultan cu funcţia de consilier local în cadrul Consiliului local al oraşului Buhuşi şi calitatea de angajat cu contract individual de muncă (director de cancelarie) în cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul Bacău, fapt ce constituie caz de incompatibilitate prevăzut de dispoziţiile art. 88 alin. (1) lit. c) coroborate cu art. 91 alin. (3) teza I din Legea nr. 161/2003.

Este nefondată critica recurentului potrivit căreia nu poate fi reţinută starea de incompatibilitate, întrucât prevederile art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nu-i sunt aplicabile, motivat de faptul că directorul de cancelarie al prefectului nu a făcut niciodată parte din "aparatul propriu al prefectului", noţiune care nu mai este reglementată în legislaţia actuală.

Instanaţa de recurs reţine că, potrivit art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, funcţia de consilier local este incompatibilă cu "calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din judeţul respectiv".

În perioada de referinţă, recurentul reclamant a fost angajat cu contract individual de muncă (director de cancelarie) în cadrul Instituţiei Prefectului - Judeţul Bacău.

Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, la apariţia Codului Administrativ, prevedea la art. 30 următoarele:

"(1) În cadrul instituţiei prefectului se organizează şi funcţionează cancelaria prefectului;

(6) Activitatea cancelariei prefectului este coordonată de director, care răspunde în faţa prefectului în acest sens."

Totodată, Codul Administrativ, Partea a IV-a Prefectul, instituţia prefectului şi serviciile publice deconcentrate, Titlul I Prefectul şi subprefectul, Capitolul IV Structuri funcţionale, prevede la:

"Art. 265

(1) Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor legi se organizează şi funcţionează instituţia prefectului, sub conducerea prefectului."

"Art. 268

(1) În cadrul instituţiei prefectului se organizează şi funcţionează cancelaria prefectului.

(2) Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct, care cuprinde următoarele funcţii de execuţie de specialitate specifice: directorul cancelariei, consilier, consultant şi secretarul cancelariei.

(3) Numărul de posturi, numirea, modificarea şi încetarea raporturilor de muncă, precum şi drepturile şi obligaţiile personalului care fac parte din cancelaria prefectului sunt reglementate în partea a VI-a titlul III."

Din analiza textelor anterior citate rezultă că din instituţia prefectului a făcut şi face parte cancelaria prefectului, context în care funcţia de director de cancelarie al prefectului este incompatibilă cu funcţia de consilier local, o altă concluzie fiind contrară scopului normei care a instituit incompatibilitatea analizată.

Art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 este în vigoare, nu a fost abrogat, iar susţinerea recurentului reclamant în sensul că acest text de lege este caduc, întrucât nu mai există în legislaţia actuală noţiunea de "aparat al prefectului", nu poate fi primită, având în vedere că noile reglementări au prevăzut instituţia prefectului în cadrul căreia funcţionează cancelaria prefectului.

Împrejurarea invocată de recurent potrivit căruia în O.U.G. nr. 57/1019 privind Codul Administrativ s-a păstrat noţiunea de aparat de specialitate doar pentru Instituţia Primarului şi cea a Consiliului Judeţean nu este de natură să lipsească de efecte juridice sintagma utilizată de legiuitor în art. 88 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003:

"aparat propriu al ...prefecturii". În lipsa unei definiţii legale a acestui concept, în procesul de interpretare a normei legale într-un sens care să aibă în vedere finalitatea urmărită de legiuitor, nu se poate face abstracţie de existenţa unui conflict între îndatoririle pe care le presupun cele două activităţi desfăşurate simultan de către recurentul reclamant.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului reclamant, instanţa de recurs reţine că în perioada 19.12.2019 - 23.06.2020 acesta s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 32/2021 din 25 martie 2021 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.