Challenge to pandemic access restrictions dismissed for failure to exhaust mandatory pre-procedure complaint

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23.09.2021 pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F. şi G. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României - Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi Instituţia Prefectului Timiş - Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Timiş: anularea Hotărârii de Guvern nr. 990/17.09.2021 şi a tuturor anexelor acesteia; anularea Hotărârii Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 70/16.09.2021 şi a anexelor; anularea Hotărârii Comitetului Judeţean pentru situaţii de Urgenţă Timiş nr. 115/20.09.2021 privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecţiilor cu SARS COV 2 la nivelul judeţului Timiş, cu toate anexele.

2. Hotărârile instanţei de fond

Prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 7 decembrie 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a constatat că este competentă general, material şi teritorial să soluţioneze cauza, apreciind că nu poate reţine excepţia necompetenţei materiale în ceea ce priveşte petitul referitor la anularea hotărârii Comitetului Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă, invocată de Ministerul Afacerilor Interne prin cererea de intervenţie accesorie, faţă de prevederile art. 99 alin. (2) C. proc. civ.

A respins excepţia netimbrării în ceea ce îi priveşte pe reclamanţi şi pe intervenienţii pentru care se regăseşte la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru şi a admis excepţia netimbrării în ceea ce priveşte cererile de intervenţie accesorie formulate de persoanele: H., I., J., K., L., M., N. şi O., pentru care nu s-a făcut dovada depunerii taxei judiciare de timbru;

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Instituţiei Prefectului Timiş, având în vedere că aceasta nu este emitentul nici unuia dintre actele administrative a căror nelegalitate se cere a fi constatată şi a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului referitor la petitele 2 şi 3;

A respins în principiu cererile de intervenţie accesorie formulate în interesul reclamanţilor, reţinând că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal, suplimentar dreptului părţii în favoarea căreia vrea să intervină şi mai mult, trebuie să dovedească că ar fi păgubit dacă nu ar interveni în acţiune, în sensul că reclamantul s-ar putea îndrepta împotriva acestuia, spre exemplu, cu o acţiune în despăgubiri, ceea ce în cauză nu se justifică. Dimpotrivă, intervenienţii au acelaşi interes cu reclamanţii, ceea ce înseamnă că au obligaţia de a formula acţiunea pe cale principală.

A admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României, reţinând că acesta este iniţiatorul actului normativ a cărui anulare se solicită, având interesul menţinerii sale.

De asemenea, a reţinut cauza în pronunţare asupra excepţiilor lipsei procedurii prealabile şi a lipsei de interes şi, în subsidiar, pe fondul cauzei.

Prin sentinţa nr. 636 din 10 decembrie 2021, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a d-nului avocat A., ca neîntemeiată;

A respins excepţia netimbrării, ca neîntemeiată, în ceea ce priveşte cererea principală şi cererile de intervenţie accesorie în interesul reclamantului formulate de intervenienţii P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE.;

A admis excepţia netimbrării pentru cererile de intervenţie accesorie în interesul reclamanţilor, formulate de H., I., J., K., L., M., N. şi O.;

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Instituţiei Prefectului Timiş şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului referitor la petitele 2 şi 3 şi a respins acţiunea formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi şi pentru petitele arătate ca fiind introdusă în contradictoriu cu persoane fără calitate procesuală pasivă;

A respins în principiu cererile de intervenţie accesorie în interesul reclamanţilor, formulate de intervenienţii P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE.;

A admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României;

A admis excepţia lipsei procedurii prealabile şi a respins acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F. şi G., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Comitetul National pentru Situaţii de Urgenţă, prin Departamentul Naţional de Urgenţă şi Comitetul Judeţean pentru Situaţii de Urgenţă Timiş, ca inadmisibilă;

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

3. Recursurile exercitate în cauză

3.1. Împotriva sentinţei nr. 636 din 10 decembrie 2021 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F. şi G., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar, anularea H.G. nr. 990/17.09.2021 şi a tuturor anexelor acesteia, ca fiind nelegale, anularea H.G. nr. 70/16.09.2021 şi a anexelor, ca fiind nelegale, anularea hotărârii nr. 115/20.09.2021 privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecţiilor cu Sars Cov 2 la nivelul judeţului Timiş, cu toate anexele.

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a omis să se pronunţe pe fondul cauzei, respectiv să analizeze starea de fapt descrisă în cauză, pronunţând o soluţie netemeinică şi nelegală şi interpretând în mod eronat dispoziţiile legale incidente. Astfel, instanţa de fond a admis în mod nelegal excepţia lipsei procedurii prealabile, sens în care recurenţii au invocat dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, care impun procedura prealabilă doar în cazul actelor administrative individuale. Or, hotărârile de Guvern exced acestei noţiuni, neavând calitatea de acte administrative individuale.

Cu toate acestea, recurenţii au susţinut că au depus la dosar dovada îndeplinirii procedurii prealabile, însă instanţa de fond a apreciat că aceasta a fost efectuată incorect, fără a avea în vedere că potrivit alin. (2) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, în cazul actului normativ plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Prin actele normative contestate s-au luat măsuri pentru limitarea răspândirii virusului Sars Cov 2, în raport cu rata de incidenţă la 1000 de locuitor, respectiv s-a stabilit că vor avea acces în diferite locaţii, restaurante, malluri, doar cetăţenii care deţin un certificat verde şi dacă au schema completa de vaccinare ori dacă prezintă un test negativ sau dacă deţin dovada trecerii prin boală. Aceste măsuri sunt nelegale şi discriminatorii, sunt lipsite de forţa juridică raportat la gradul deţinut în ierarhia actelor normative; acestea condiţionează şi limitează exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor fundamentale ale omului, fiind neconstituţionale, întrucât nu respectă cerinţele art. 53 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, respectiv a standardelor stabilite de CEDO, referitoare la situaţiile în care drepturile şi libertăţile pot fi restrânse. O condiţie pentru ca aceste limitări să poată fi impuse este ca ele să fie adoptate prin lege, or, nu există o astfel de lege restrictivă, iar limitarea nu se poate face prin hotărâre de guvern şi nici prin ordin de ministru. Pe de altă parte, Legea nr. 55/2020 nu reglementează aceste restricţii în mod expres şi nu poate reprezenta temei legal pentru adoptarea unor restricţii sau condiţionări.

De asemenea, în cauză se poate vorbi despre discriminare, întrucât nicio persoană nu poate fi condiţionată să suporte un act medical - test sau vaccin - pentru a pătrunde într-o locaţie publică, ceea ce face ca aceste măsuri să vină în contradicţie şi cu prevederile Legii pacientului nr. 46/2003, act normativ care stipulează că nicio persoană nu poate fi supusă unui act medical fără consimţământul propriu.

Totodată, restricţiile impuse prin aceste acte normative contravin şi O.G. nr. 137/2000, art. 1 alin. (1) şi art. (2), iar pe de altă parte, acestea nu au nicio justificare, morală, medicală sau de altă natură, în condiţiile în care nu există niciun studiu medical care să stabilească fără echivoc că prin luarea acestor măsuri abuzive, s-ar opri sau preîntâmpina răspândirea virusului, o dovadă în acest sens fiind aceea că persoanele vaccinate pot lua virusul şi îl pot transmite la fel ca persoanele nevaccinate.

3.2. Împotriva încheierii de şedinţă din 7 decembrie 2021 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs intervenienţii P., Q., R., I., S., T., U., J., V., W., K., L., X., Y., Z., M., N., O., AA., BB., CC., DD., EE., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a încheierii atacate şi trimiterea spre rejudecare a cererii de intervenţie în interesul reclamanţilor.

În motivarea recursului s-a arătat că prima instanţă, în mod nelegal a respins în principiu cererea de intervenţie accesorie formulate în interesul reclamanţilor, cu motivarea că intervenienţii trebuie să justifice întodeauna un drept suplimentar dreptului părţii în favoarea căreia doreşte a interveni. Acest raţionament este greşit, întrucât potrivit art. 60 alin. (3) C. proc. civ. cererea de intervenţie în interesul altei persoane se poate formula doar pentru a sprijini apărarea părţii respective, astfel că aceasta are un scop limitat, intervenientul încercând ca, prin apărările pe care le face, să determine o soluţie favorabilă pentru partea în favoarea căreia a intervenit. Argumentul susţinerii reclamanţilor este acela că au formulat o acţiune împotriva unui act normativ care afectează drepturile şi libertăţile tuturor.

Prin raţionamentul său, instanţa a golit de conţinut instituţia intervenţiei accesorii, deşi în principiu, cererea de intervenţie accesorie este admisibilă în orice materie, fiind inadmisibilă doar în procesele cu caracter personal. Or, interesul suplimentar se desprinde tocmai din natura acţiunii, care vizează un act normativ cu aplicabiltate generală. Pe de altă parte, nu poate fi ignorat faptul că instanţa de fond a respins cererea de intervenţie accesorie în favoarea reclamanţilor, dar a admis cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României

În cauză sunt incidente, aşadar, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., soluţia instanţei fiind contradictorie şi dată cu încălcarea greşită a normelor de drept material, respectiv cu încălcarea dispoziţiile art. 1 şi art. 6 paragraf 1 din C.E.D.O., conform cărora accesul liber la justiţie este un drept unul concret, real şi efectiv, iar nu unul iluzoriu, teoretic.

În final, se arată faptul că există speţe similare în care au fost admise cerereile de intervenţie formulate în interesul reclamantului, cu titlu de exemplu fiind indicat dosarul nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi şi intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne au depus întâmpinare, excepţiile invocate fiind respinse în şedinţa publică din data de 22.09.2022, pentru motivele consemnate în partea introductivă a prezentei decizii.

În esenţă, pentru considerente similare, intimaţii au apreciat că instanţa de fond a respins în mod corect acţiunea reclamanţilor ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile, precum şi cererea de intervenţie accesorie în favoarea reclamanţilor.

De asemenea, intimatul Ministerul Afacerilor Interne a apreciat că recurenţii-reclamanţi nu mai justifică un interes în susţinerea recursului, având în vedere faptul că la momentul formulării întâmpinării, H.G. nr. 990/2021 şi Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 70/2021 nu mai sunt în vigoare, acestea producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii lor, astfel că recurenţii nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a recursului.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Cu titlu preliminar, în privinţa excepţiei lipsei de interes invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, se apreciază că aceasta reprezintă o apărare de fond, ce urmează a fi înlăturată de instanţa de recurs, întrucât deşi hotărârile de guvern contestate nu mai sunt în vigoare, epuizarea efectelor nu s-a produs la momentul ieşirii din vigoare, recurenţii-reclamanţi justificând un interes în atacarea respectivelor hotărâri, inclusiv raportat la efectele deja produse ale acestora.

În ceea ce priveşte recursul declarat de către reclamanţi împotriva sentinţei instanţei de fond, Înalta Curte constată că soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată pentru neîndeplinirea procedurii prealabile este legală şi reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale.

În cauză, actele atacate sunt reprezentate de H.G. nr. 990/17.09.2021, Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 70/16.09.2021 şi Hotărârea Comitetului Judeţean pentru situaţii de Urgenţă Timiş nr. 115/20.09.2021, privind instituirea măsurii de limitare a răspândirii infecţiilor cu SARS COV 2 la nivelul judeţului Timiş.

Potrivit art. 7 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Totodată, se impun a fi reţinute şi dispoziţiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Prin urmare, conform dispoziţiilor de mai sus, reclamanţii trebuiau să conteste actele atacate cu prioritate în procedura prealabilă, anterior sesizării instanţei de judecată. Astfel cum a reţinut în mod corect prima instanţă, o asemenea concluzie reiese şi din interpretarea coroborată a dispoziţiilor anterior menţionate cu cele ale art. 11 alin. (1) lit. a), c) şi d), precum şi cu cele ale art. 12 teza a II-a şi a III-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni fie de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă fie de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, fie de la data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis in soluţionarea favorabilă a plângerii prealabile, iar pe de altă parte stabilesc obligaţia reclamantului de a anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum şi "orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile."

Recurenţii-reclamanţi au susţinut, în esenţă, faptul că actele administrative atacate au caracter normativ şi, prin urmare, plângerea prealabilă poate fi introdusă oricând, motiv pentru care au şi procedat la formularea acesteia la data de 06.12.2021, cu o zi înainte de şedinţa de judecată.

Or, o asemenea procedură nu îndeplineşte cerinţele legale, cu atât mai mult cu cât, se impunea ca aceştia să astepte răspunsul la plângerea formulată sau să expire termenul de soluţionare a plângerii prealabile, pentru formularea acţiunii în instanţă. Din această perspectivă, nu are relevanţă nici caracterul actelor atacate, câtă vreme se impunea îndeplinirea procedurii prealabile anterior sesizării instanţei de judecată, obligaţie pe care recurenţii-reclamanţi nu au îndeplinit-o.

Prin urmare, instanţa de fond a procedat în mod corect la respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

În ceea ce priveşte recursul declarat de titularii cererii de intervenţie accesorie în favoarea reclamanţilor, împotriva încheierii de şedinţă din 7 decembrie 2021, Înalta Curte că prin respectiva încheiere, prima instanţă a respins în principiu cererile de intervenţie accesorie formulate în interesul reclamanţilor, reţinând că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal, suplimentar dreptului părţii în favoarea căreia vrea să intervină şi mai mult, trebuie să dovedească că ar fi păgubit dacă nu ar interveni în acţiune, în sensul că reclamantul s-ar putea îndrepta împotriva acestuia, spre exemplu, cu o acţiune în despăgubiri, ceea ce în cauză nu se justifică. Prin aceeaşi încheiere, instanţa a mai reţinut că intervenienţii au acelaşi interes cu reclamanţii, ceea ce înseamnă că au obligaţia de a formula acţiunea pe cale principală.

Înalta Curte constată că art. 61 C. proc. civ. consacră posibilitatea ca orice persoană care justifică un interes, să poată interveni într-un proces şi, de asemenea, prevede că intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta şi că este accesorie atunci când doar sprijină apărarea uneia dintre părţi.

În cauză, prima instanţă a reţinut în mod corect că intervenientul accesoriu trebuie să justifice întotdeauna un drept sau un interes personal şi, în lipsa dovedirii acestui interes, cererea de intervenţie accesorie se impune a fi respinsă.

În acest sens, preintă relevanţă şi dispoziţiile art. 32 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia: (...) d) justifică un interes", precum şi pe cele ale alin. (2) al aceluiaşi articol, potrivit cărora:

"Dispoziţiile alin. (1) se aplică, în mod corespunzător, şi în cazul apărărilor."

Din interpretarea textelor de lege anterior redate rezultă că interesul este de esenţa oricărei cereri în justiţie, nicio cerere neputând fi formulată în absenţa acestuia şi, mai mult decât atât, interesul este cerut şi în privinţa apărărilor, cum este cazul cererilor de intervenţie accesorie, care doar sprijină apărările unei părţi din proces.

De asemenea, nu poate fi reţinută nici critica subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că soluţia instanţei este contradictorie, în contextul în care deşi a respins cererea de intervenţie accesorie în favoarea reclamanţilor, instanţa de fond a admis cererea de intervenţie accesorie a Ministerului Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României.

În cuprinsul încheierii recurate, judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat cele două soluţii pretins contradictorii, pe baza unei analize separate, în raport cu argumentele inserate în cuprinsul cererilor formulate, cu poziţia procesuală a părţilor şi cu îndeplinirea de către titularii cererilor de intervenţie accesorie a condiţiilor cerute de lege pentru a interveni în proces. Prin urmare, este legală soluţia primei instanţe de respingere a cererii de intervenţie accesorie în favoarea reclamanţilor, pentru lipsa interesului justificat în formularea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că încheierea şi sentinţa pronunţate de prima instanţă nu sunt afectate de nelegalitate şi nu pot fi reformate prin prisma motivelor de recurs invocate, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ambele recursuri ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F. şi G. împotriva sentinţei nr. 636 din 10 decembrie 2021 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de P., Q., R., I., S., T., U., J., V., W., K., L., X., Y., Z., M., N., O., AA., BB., CC., DD., EE. împotriva încheierii de şedinţă din 7 decembrie 2021 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 septembrie 2022.