Competence for issuing protective zone urbanism opinions: central ministry versus decentralized services under Law 422/2001

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. S.R.L. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii (MC), ca instanţa să constate că pârâtul nu a soluţionat, în termenul legal, cererea de emitere a avizului depusă la data de 19.08.2020 şi să oblige pârâtul să emită avizul solicitat prin certificatul de urbanism nr. x/14.05.2020, în termen de 30 de zile de la data pronunţării sentinţei, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere de 1000 RON/zi de întârziere, cu cheltuieli de judecata.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1425 din 14 octombrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a fost respinsă excepţia prematurităţii şi admisă în parte acţiunea formulată de reclamantele B. şi A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii, a fost obligat pârâtul Ministerul Culturii să emită un aviz pozitiv sau negativ, după caz, privind cererea reclamantelor din data de 21.08.2020, referitoare la emiterea avizului pentru lucrarea "Imobil de locuinţe-extindere subsol, modificări interioare şi exterioare pentru corpul 1 (C1) al clădirii aflata în curs de execuţie conform autorizaţiei de construire nr. x/2019 amplasat în Bucureşti, Şos. Kiseleff 45", în termen de 30 de zile de la rămânerea definitiva a sentinţe.

Totodată, a fost respinsă în rest acţiunea şi a fost obligat pârâtul către reclamante la plata cheltuielilor de judecata în sumă de 50 RON reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1425 din 14 octombrie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Culturii, criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii, recurentul-pârât a invocat, din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., să constate faptul că instanţa de fond a respins în mod netemeinic si nelegal excepţia prematuritătii acţiunii, având în vedere prevederile art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, reclamantele trebuind să se conformeze textelor legale precitate şi să sesizeze autoritatea competentă, motiv pentru care învestirea instanţei de judecată este prematură.

Parcurgerea acestei proceduri este obligatorie, astfel încât Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti să poată analiza speţa prezentată în deplină cunoştinţă de cauză, în prezenţa întregii documentaţii, pentru ca, eventual, să îşi poată reţine competenţa de soluţionare a petiţiei, modul de soluţionare al acesteia putând face ulterior obiectul controlului de legalitate de către instanţa de contencios administrativ.

Mai susţine reccurenta că, hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), susţinând că în mod absolut netemeinic şi nelegal instanţa de fond a dispus obligarea Ministerului Culturii la emiterea avizului pozitiv sau negativ, după caz, privind cererea reclamantelor referitoare la emiterea avizului pentru lucrarea "imobil de locuinţe - extindere subsol, modificări interioare şi exterioare pentru corpul 1 (C1) al clădirii aflată în curs de execuţie conform autorizaţiei de construire nr. x/2019 amplasat în Bucureşti, Sos. Kiseleff 45".

În primul rând, recurenta susţine că, Curtea de Apel Bucureşti a nesocotit aspectul esenţial în soluţionarea pricinii, anume existenţa Autorizaţiei de construire nr. x/2019, în temeiul căreia efectuează reclamantele în prezent lucrări, autorizaţie la baza căreia a stat Avizul favorabil nr. 1872/Z/06.11.2019 emis de Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti.

Mai mult, potrivit afirmaţiilor reclamantelor din acţiunea introductivă, prin Certificatul de Urbanism nr. x din data de 14.05.2020, s-a menţinut valabilitatea tuturor avizelor obţinute de reclamante în baza Certificatului de urbanism nr. x/19.08.2019, inclusiv avizul pozitiv emis de serviciul nostru public deconcentrat.

Cu alte cuvinte, la data emiterii certificatului de urbanism iniţial, avizul a fost emis de autoritatea competentă, adică de Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, iar nu de Ministerul Culturii.

Simpla dispută avută de reclamante cu C. şi D., materializată prin cererea de anulare a autorizaţiei de construire formulată de acestea din urmă, invocând în mod netemeinic ineficacitatea avizului favorabil emis de direcţie, nu justifică alegerea arbitrară a competenţei instituţiei în emiterea acestui aviz, cu toate că cel elaborat de serviciul public deconcentrat a stat la baza emiterii unei autorizaţii de construire aflată în perioada de valabilitate şi în baza căreia reclamantele execută în prezent lucrări.

Înseşi reclamantele susţin competenţa direcţiei de emitere a avizului, însă justifică obiectul prezentului dosar prin unicul motiv potrivit căruia "solicitarea mea de emitere a avizului de către minister este absolut necesară deoarece este menită să-mi prezerve interesele şi să preîntâmpine eventuale litigii privind legalitatea obţinerii aprobărilor pentru documentaţia urbanistică".

Interesele reclamantelor nu pot justifica, prin ele însele, pronunţarea unei sentinţe civile nelegale de natura celei atacate prin prezentul recurs, o simplă cerere de chemare în judecată care reclamă o pretinsă necompetenţă a unei entităţi emitente a unui aviz, nevalidata de instanţa de judecată în mod definitiv, nu poate fi de natură a stabili, în mod arbitrar, competenţa în favoarea unei alte autorităţi.

În perioada scursă de la momentul la care avizul favorabil emis de Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti a stat la baza emiterii valabile a autorizaţiei de construire în baza căreia reclamantele execută în prezent lucrări şi până la momentul introducerii cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentului dosar nu a intervenit nicio modificare legislativă de natură a justifica preferinţa actuală pentru competenţa de avizare şi nici care să demonstreze cum anume un aviz favorabil emis de o autoritate în precedent a devenit "ineficace".

În mod greşit a interpretat instanţa de fond prevederile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, potrivit cărora "intervenţiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în zone de protecţie a monumentelor istorice sau în zone construite protejate se autorizează pe baza avizului Ministerului Culturii sau, după caz, al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi a celorlalte avize, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare".

Interpretând această prevedere, instanţa ajunge la concluzia eronată că Ministerului Culturii îi revine o competenţă principală de emitere a avizului solicitat în speţă, cu toate că reţine ea însăşi că nu este exclusivă, ci poate incumba secundar şi serviciului public deconcentrat.

Acest caracter secundar instituit de instanţa de judecată, fără să aibă o consacrare legislativă, nu poate fi interpretat decât în lumina argumentelor şi textelor legale invocate prin întâmpinare, cu privire la partajarea de competenţe.

Astfel, mai arată recurenta că, de-a lungul timpului, Direcţia Patrimoniu Cultural a primit de la diferiţi petenţi mai multe certificate de urbanism şi avize de intervenţii asupra vegetaţiei referitoare la imobile care au regim juridic de monument istoric (indiferent de grupa valorică de clasare în Lista Monumentelor Istorice), zonă de protecţie de monument istoric (indiferent de grupa valorică de clasare a monumentului istoric în Lista Monumentelor Istorice) sau zonă construită protejată, emise de Primăria Municipiului Bucureşti, care solicitau avizul Ministerului Culturii, fără a specifica dacă acesta trebuie emis direct sau prin serviciul public deconcentrat, tocmai având în vedere prevederile art. art. 26 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Rubrica din cuprinsul Certificatului de urbanism care prevede că "Cererea de emitere a autorizaţiei de construire/desfiinţare va fi însoţită de următoarele documente: d.3) avize/acorduri specifice ale administraţiei publice centrale şi/sau ale serviciilor descentralizate ale acestora", nu stabileşte competenţa exclusiv în favoarea autorităţii publice centrale.

Mai mult, pentru a fi emis acest nou certificat de urbanism, s-a luat în considerare valabilitatea avizului favorabil emis de Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti.

Faptul că printr-o cerere de chemare în judecată C. şi D. solicită instanţei de judecată anularea autorizaţiei de construire nr. x/08.02.2019 pentru lipsa avizului Ministerului Culturii nu este de natură a stabili în sarcina instituţiei competenţa de soluţionare a petiţiei, partajarea competenţei între minister şi serviciile publice deconcentrate făcându-se potrivit dispoziţiilor legale care guvernează domeniul nostru de activitate (art. 29 alin. (4) din Legea nr. 422/2001, republicată:"competenţa de avizare a serviciilor deconcentrate ale Ministerului se determină în conformitate cu prevederile legale în vigoare").

Recurentul mai susine că accesul la justiţie este neîngrădit, iar reclamantele din speţa mai sus indicată sunt libere să solicite în instanţă ceea ce crede de cuviinţă, însă acest lucru nu înseamnă ipso facto că avizul favorabil existent este emis de o autoritate necompetentă iar competenţa emiterii ar aparţine recurentului invocând dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 422/2001 şi Regulamentul din 28 martie 2013 de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2.275 din 23 aprilie 2014, cu modificările şi completările ulterioare, din care rezultă, în opinia acesteia, partajarea de competenţă între recurent şi serviciile noastre publice deconcentrate.

În plus, mai învederează recurentul faptul că este exclus ca intenţia legiuitorului să fi fost în sensul ca autoritatea publică centrală să emită toate avizele pentru toate teritoriile, excluzând competenţa serviciului deconcentrat în teritoriu, mult mai caracterizat în a analiza fiecare speţă în parte, în aria de competenţă teritorială ce îi revine.

Această clasificare a competenţelor în principală şi secundară făcută de instanţa de fond nu are suport legal, legiuitorul nu a înţeles să ierarhizeze astfel competenţele, întrucât s-ar fi putut ajunge la situaţii absurde care ar decurge din această clasificare, cum ar fi principiul de drept "accesorium sequitur principalae", potrivit căruia competenţa aşa-zis principală s-ar transfera, în caz de neexercitare, autorităţii căreia doar instanţa de judecată i-a atribuit competenţă accesorie.

Prin formularea legiuitorului, "îndeplineşte direct sau prin serviciile publice deconcentrate", competenţa stabilită are acelaşi nivel de reglementare (iar nu o relaţie dintre principal şi accesoriu), iar sintagma "după caz" semnifică anume cărei entităţi îi revine competenţa stabilită prin lege şi în care anume situaţii, în niciun caz cui aparţine competenţa principală de soluţionare şi cui cea accesorie.

În al treilea rând, recurentul susţine instanţa ca nesocotit şi prevederile legale statuate prin Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, art. 29, solicitările de avize indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competenţa de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găseşte imobilul, în speţa de faţă la Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, care verifică şi analizează conţinutul documentaţiei, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conţinutul-cadru al documentaţiilor, elaborează un punct de vedere şi introduce documentaţia în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz.

Inclusiv acest text de lege este grăitor cu privire la competenţele Direcţiilor Judeţene pentru Cultură, respectiv a Municipiului Bucureşti, rezultând cu claritate faptul că, în anumite situaţii, serviciul deconcentrat reţine spre soluţionare solicitarea, iar în situaţiile în care nu îşi reţine competenţa, introduce documentaţia în circuitul de analiză.

Instanţa de fond, în mod absolut temeinic a reţinut în sarcina recurentei un refuz nejustificat cu consecinţa pretinsă de reclamantă a obligării la emiterea unui aviz pozitiv, câtă vreme, în contextul cauzei, este cert faptul că avizarea cerută nu implică doar o dimensiune de legalitate, ci şi una de oportunitate manifestată de autoritatea publică. Din păcate, instanţa nu a dus raţionamentul până la capăt, în sensul de a observa faptul că nu autoritatea publică centrală are competenta legală de a emite avizul solicitat.

Mai susţine recurenta că, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arătând în acest sens că, instanţa de fond a respins în mod netemeinic si nelegal excepţia prematuritătii acţiunii:

În baza art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, avizele pentru intervenţii asupra imobilelor situate în zonele de protecţie a monumentelor istorice şi în zonele construite protejate se emit de Ministerul Culturii direct sau prin serviciile publice deconcentrate.

Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2173/2013, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, art. 29, solicitările de avize indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competenţa de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găseşte imobilul, în speţă de faţă la Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, care verifică şi analizează conţinutul documentaţiei, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conţinutul-cadru al documentaţiilor, elaborează un punct de vedere şi introduce documentaţia în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz.

În acest context, recurenta solicită să se constate faptul că reclamantele ar fi trebuit să se conformeze textelor legale precitate şi să sesizeze autoritatea competentă, motiv pentru care învestirea instanţei de judecată este prematură. Parcurgerea acestei proceduri este obligatorie, astfel încât Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti să poată analiza speţa prezentată în deplină cunoştinţă de cauză, în prezenţa întregii documentaţii, pentru ca, eventual, să îşi poată reţine competenţa de soluţionare a petiţiei, modul de soluţionare al acesteia putând face ulterior obiectul controlului de legalitate de către instanţa de contencios administrativ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatele-pârâte A. S.R.L. şi B. au formulat întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 28 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 21 septembrie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1 Situaţia de fapt

Reclamanţii, A. S.R.L. şi B., s-au adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, la data de 20.01.2021, solicitând, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii, să constate nesoluţionarea în termenul legal de 30 de zile a cererii de emitere a avizului solicitat prin certificatul de urbanism nr. x/14.05.2020, depusă la data de 19.08.2020, şi să fie obligat pârâtul să emită avizul in termen de 30 de zile de la data pronunţării sentinţei, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere de 1000 RON/zi de întârziere, cu obligarea la cheltuieli de judecata.

Printr-o cerere precizatoare, reclamantele au arătat că obiectul cererii este obligarea paratului la emiterea avizului solicitat prin certificatul de urbanism nr. x/1.05.2020 în termen de 30 de zile de la pronuntarea sentintei, sub sancţiunea penalitatilor de 1000 RON/zi de intarziere.

Reclamanta, B. este proprietara imobilului amplasat in Bucuresti, Sos Kiseleff 45, iar reclamanta A. S.R.L. este detinatoarea respectivului imobil, care, astfel cum s-a reţinut cu putere de lucru judecat din dosarul nr. x/2015 al Curtii de Apel Bucuresti, având ca obiect anularea şi suspendarea HCGMB nr. 243/2014, privind aprobarea PUD Şos. x, terenul de la această adresă, pentru care a fost aprobată documentaţia de urbanism contestată în respectiva cauza, "este cuprins în Zona Protejată 72 - Parcelarea Averescu si are o suprafaţă de 11.632,08 mp, aflându-se în nordul zonei pericentrale a Municipiului Bucureşti, în zona de protecţie a monumentelor istorice clasate LMI: Şos. x şi 47.", iar monumentele din Şos. x şi 49 sunt clasate ca monumente de importanţă naţională, […]".

În contextul existenţei unui litigiu pe rolul instanţelor judecătoreşti prin care s-a solicitat anularea primei autorizatii de construire AC nr. x/13.05.2019 pentru lipsa avizului pârâtului Ministerului Culturii, reclamantele au solicitat Primariei Mun. Bucuresti o noua autorizaţie de construire cu privire la o serie de modificari apărute pe parcursul lucrărilor efectuate la imobilul amplasat in Bucuresti, Sos Kiseleff nr. 45, ce fuseseră autorizate anterior cu AC nr. x/13.05.2019, pentru extindere subsol, modificari interioare si exterioare pentru corpul C1 al cladirii aflata in curs de executie fiind emis de către Primaria Municipiului Bucureşti Certificatul de urbanism nr. x/1.05.2020 prin care s-a prevăzut obligativitatea avizului Ministerului Culturii.

Prin certificatul de urbanism nr. x/1.05.2020 la pct. 3 regimul tehnic, s-a prevazut că lucrările solicitate de reclamante se vor putea realiza conform legislaţiei, in baza unei expertize tehnice care va sta la baza proiectului şi va menţiona măsurile de siguranţă si stabilitate pentru construcţia existentă, cu avizul Ministerului Culturii. De asemenea, la pct. 5 d.3 din CU s-a prevazut că, cererea de emitere a autorizatiei de construire/desfiintare va fi insotita, intre altele, de avizul Ministerului Culturii.

Reclamantele au transmis paratului la data de 19.08.2020 cererea de emitere a unui aviz pentru obtinerea unei autorizatii de construire, cerere nesoluţionată termenul de 30 de zile prev. de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 şi au revenit cu solicitarea la data de 6.10.2020 la care, de asemenea nu a primit răspuns.

Instanţa de fond a reţinut că excepţia prematurităţii invocată de pârât nu este întemeiată, arătând că argumente în susţinerea excepţiei ţin de (ne)temeinicia cererii, împrejurari cum sunt lipsa depunerii unei documentatii complete, necompetenta MC sau lipsa unei culpe în nesolutionarea cererii fiind elemente invocate in combaterea unui refuz nejustificat, cererea reclamantelor în instanta fiind formulata dupa implinirea celor 30 de zile prev. de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, in care paratul MC trebuia să emită un raspuns.

Pe fondul cererii, curtea de apel a reţinut în esenţă că temeiul juridic indicat de reclamante in susţinerea cererii-art. 10, art. 28 alin. (2) rap. la art. 3 lit. b) din Legea nr. 50/1991, susţine competenţa ministerului pârât de a emite un aviz favorabil/nefavorabil, chiar pârâtul MC precizând în întâmpinare că, potrivit art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, în vederea protejării monumentelor istorice Ministerul Culturii şi Cultelor îndeplineşte, direct sau prin serviciile sale publice deconcentrate ori prin alte instituţii publice subordonate, următoarele atribuţii: (…) emite avizele pentru intervenţii asupra imobilelor situate în zonele de protecţie a monumentelor istorice şi în zonele construite protejate.

Curtea a reţinut din analiza art. 24 şi art. 26 din Legea nr. 422/2001 faptul că revine Ministerului Culturii o competenţă principală de emitere a avizului necesar intervenţiei asupra unui imobil aflat într-o zonă construită protejată, deşi această competenţă nu este exclusivă, ci poate incumba în secundar şi structurii deconcentrate a părţii pârâte, sub rezerva identificării unei norme juridice în acest caz. Altfel spus, Legea nr. 422/2001 prevede expres competenţa de avizare a Ministerului, permiţând exercitarea competenţei şi de către structura sa deconcentrată, după caz, potrivit dispoziţiei legale în vigoare, ceea ce implică în această din urmă situaţie identificarea unei norme juridice în sensul abilitării Direcţiei pentru Cultură a Municipiului Bucureşti de a proceda în acest sens. Or, o astfel de normă atributivă de competenţă în beneficiul pârâtei structură deconcentrată Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti nu a fost indicată de partea pârâtă Ministerul Culturii.

A mai reţinut judecătorul fondului că nu trebuie confundată atribuţia structurii deconcentrate de înregistrare a unei cereri de avizare din partea persoanei interesate, respectiv de analiză a acesteia, cu însăşi competenţa avizării ce aparţine entităţii stabilite de lege, iar în lipsa identificării unei norme juridice atributive de competenţă în beneficiul structurii deconcentrate a Ministerului, competenţa de emitere a acestuia revine titularului său principal, anume Ministerul Culturii, iar nu Direcţiei pentru Cultură a Municipiului Bucureşti. În acest context, nu poate fi primită apărarea Ministerului Culturii sub aspectul desfăşurării procedurii la nivelul structurii sale deconcentrate, întrucât dreptul de dispoziţie administrativă aparţine autorităţii publice ministeriale şi, în mod corespunzător, răspunderea pentru întârzierea în soluţionarea cererii.

6.2. Analiza motivelor de casare

Procedând la analiza motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., cu prioritate, având în vedere consecinţele procedurale peremptorii ce ar fi generate de eventuala admitere a acestuia, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a arătat că instanţa de fond a respins în mod netemeinic si nelegal excepţia prematuritătii acţiunii, având în vedere prevederile art. 26 alin. (1) pct. 11 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, "în vederea protejării monumentelor istorice Ministerul Culturii şi Cultelor îndeplineşte, direct sau prin serviciile sale publice deconcentrate ori prin alte instituţii publice subordonate, următoarele atribuţii: (…)11. emite avizele pentru intervenţii asupra imobilelor situate în zonele de protecţie a monumentelor istorice şi în zonele construite protejate;".

De asemenea, recurentul pârât a mai indicat şi art. 29 alin. (4) din Anexa la OMC nr. 2173/2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "(4) Solicitările de avize, …, indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competenţa de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găseşte imobilul la care acestea se referă şi sunt formulate de către proprietarii sau titularii de drepturi reale asupra imobilului. Competenţa de avizare a serviciilor deconcentrate ale Ministerului se determină în conformitate cu prevederile legale în vigoare. (5) Serviciul public deconcentrat verifică şi analizează conţinutul documentaţiei, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conţinutul-cadru al documentaţiilor, elaborează un punct de vedere şi, în funcţie de competenţele stabilite prin Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi de prezentul regulament, introduce documentaţia în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz.".

În accord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că prematuritatea este o excepţie de procedură care sancţionează exercitarea dreptului la acţiune în justiţie, înainte ca acest drept să se fi născut.

În material contenciosului administrativ prematuritatea poate sancţiona formularea unei acţiuni în faţa instanţei înainte de expirarea termenului legal în care autoritatea publică are obligaţia să soluţioneze o cerere cu privire la un drept sau interes legitim sau înainte ca dreptul invocat să fie născut, ori ca raportul juridic de drept administrativ să devină unul contencios.

Or, în speţă, astfel cum a reţinut şi prima instanţă, nu se poate susţine că cererea a fost prematur formulată, întrucat reclamantele s-au adresat instanţei de contencios administrativ dupa implinirea celor 30 de zile prevăzute de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, în care paratul trebuia sa emita un raspuns, aspectele invocate legate de nedepunerea unei documentatii complete la serviciul public deconcentrat competent în a cărui rază teritorială se află imobilul, respectiv Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, respectiv necompetenta Ministerului Culturii, fiind aspecte de fond în efectuarea controlului de legalitate asupra actului administrativ asimilat, respectiv nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, potriviit art. 2 alin. (2) raportat la art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte apreciază ca fiind nefondate şi motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., când hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material.

Este nerelevant din punct de vedere al cauzei de faţă că la emiterea Autorizaţiei de construire nr. x/2019, în temeiul căreia efectuează reclamantele în prezent lucrări, a existat Avizul favorabil nr. 1872/Z/06.11.2019 emis de Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, întrucât în litigiul de faţă este vorba despre o altă cerere de avizare, urmare a cererii reclamantelor adresată Primariei Mun. Bucuresti de emitere a unei noi autorizaţii de construire cu privire la o serie de modificari apărute pe parcursul lucărilor efectuate la imobil ce fuseseră autorizate cu AC nr. x/13.05.2019, emiţându-se un alt Certificat de urbanism nr. x/1.05.2020, altul decât cel care a stat la baza emiterii autorizaţiei, în care la pct. 3 regimul tehnic, s-a prevazut că lucrările solicitate de reclamante se vor putea realiza conform legislaţiei, in baza unei expertize tehnice care va sta la baza proiectului şi va menţiona măsurile de siguranţă si stabilitate pentru construcţia existentă, cu avizul Ministerului Culturii.

De asemenea împrejurarea că prin Certificatul de Urbanism nr. x din data de 14.05.2020, s-a menţinut valabilitatea tuturor avizelor obţinute de reclamante în baza Certificatului de urbanism nr. x/19.08.2019, inclusiv avizul pozitiv emis de serviciul public deconcentrat, nu reprezintă un argument valabil, pentru că prin Certificatul de urbanism nr. x/14.05.2020 s-a stabilit obţinerea avizului Ministerului Culturii, iar competenţa autorităţii de avizare este stabilită de legea în vigoare la momentul cererii şi nu de emitentul unor avize anterioare.

Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 "Intervenţiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în zone de protecţie a monumentelor istorice sau în zone construite protejate se autorizează pe baza avizului Ministerului Culturii şi Cultelor sau, după caz, al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor şi a celorlalte avize, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare."

Interpretarea dată de instanţa de fond acestei dispoziţii corespunde atât voinţei legiuitorului, care a stabilit în principal competenţa de emietere a avizului Ministerului Culturii şi Cultelor, prevăzând alternativ şi competenţa serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor, lăsând posinbilitatea acestei autorităţi publice centrale să organizeze acest serviciu de avizare, ceea ce prespune în mod logic, că trebuia să existe o normă infralegală prin care să se stabilească competenţa Direcţiei pentru Cultură a Municipiului Bucureşti de a emite în anumite situaţii avize sau de a formula propuneri de avizare, ori recurenta nu a putut nici în faza recursului să indice o asemenea dispoziţie de competenţă.

Potrivit art. 29 alin. (4) şi (5) din Anexa la OMC nr. 2173/2013 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, solicitările de avize, precum şi contestaţiile, indiferent de grupa de clasare a monumentului istoric sau de competenţa de avizare, se depun la serviciul deconcentrat al Ministerului în a cărui rază teritorială se găseşte imobilul la care acestea se referă şi sunt formulate de către proprietarii sau titularii de drepturi reale asupra imobilului. Competenţa de avizare a serviciilor deconcentrate ale Ministerului se determină în conformitate cu prevederile legale în vigoare. Serviciul public deconcentrat verifică şi analizează conţinutul documentaţiei, solicită eventuale completări necesare în conformitate cu prevederile legale privind conţinutul-cadru al documentaţiilor, elaborează un punct de vedere şi, în funcţie de competenţele stabilite prin Legea nr. 422/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi de prezentul regulament, introduce documentaţia în circuitul de analiză sau emite avizul, după caz."

În speţă, cererea de avizare a fost întregistrată de reclamante la serviciul public deconcentrat, respectiv Direcţia pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, primind număr de înregistrare 3633/19.08.2020, solicitând avizul Ministerului Culturii, astfel cum se solicită în Certificatul de urbanism, la pct. 5 d.3 unde s-a prevazut că, cererea de emitere a autorizaţiei de construire/desfiinţare va fi însoţită, intre altele, de avizul Ministerului Culturii.

În condiţiile în care art. 24 alin. (1) din Legea nr. 422/2001 prevede (...) pe baza avizului Ministerului Culturii şi Cultelor sau, după caz, al serviciilor publice deconcentrate ale Ministerului Culturii şi Cultelor şi a celorlalte avize, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare.", obligaţia soluţionării cererii revenea atât Ministerului Culturii cât şi serviciului public deconcentrat unde s-a depus cererea şi care trebuia să parcurgă procedura prevăzută de art. 29 alin. (4) şi (5) din Anexa la OMC nr. 2173/2013.

Însă, atâta vreme cât nu se prevede expres competenţa serviciului public deconcentrat de avizare, în lipsa identificării unei norme juridice atributive de competenţă în beneficiul structurii deconcentrate a Ministerului, în mod legal şi temeinic instanţa de fond a reţinut că competenţa de emitere a avizului revine titularului său principal, anume Ministerul Culturii, iar nu Direcţiei pentru Cultură a Municipiului Bucureşti, autoritatea publică obligată la emiterea actului administrativ este cea prevăzută de lege, astfel încât nesoluţionarea în termenul legal de 30 de zile a cererii de avizare este imputabilă inclusive autorităţii publice centrale şi nu doar serviciului public deconcentrat unde s-a înregistrat cererea.

Această competenţă a autorităţii publice de a emite un act administrativ sau un aviz conform, cum este cazul în speţă, este stabilită de lege, astfel cum s-a arătat, astfel încât susţinerile recurentei că rubrica din certificatul de urbanism sau litigiul în care se află reclamantele C. şi D. ar stabili această competenţă, este în mod evident nefondată.

Instanţa de fond, nu a reţinut în sarcina recurentei un refuz nejustificat cu consecinţa obligării la emiterea unui aviz pozitiv, dimpotrivă, a reţinut în mod explicit că "nu poate dispune însă obligarea paratului la emiterea unui aviz favorabil, întrucât s-ar substitui competenţelor acestuia de avizare sau de refuz al avizării şi ar pronunţa o hotărâre cu depăşirea limitelor atribuţiilor autorităţii judecătoreşti."

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul pârâtului, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Culturii împotriva sentinţei nr. 1425 din 14 octombrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2022.