Validity of public procurement non-performance certificates despite late issuance: non-decay nature of 14-day statutory deadline

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 16 martie 2018 sub nr. x/2017, urmare a pronunţării regulatorului de competenţă prin decizia nr. 60 din 17 ianuarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantele A. S.R.L. şi B. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, au solicitat anularea documentului constatator referitor la îndeplinirea obligaţiilor contractuale final, emis de către pârâtă la data de 17.11.2016 sub nr. x, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 173 din 18 ianuarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei meţionate la pct. I.2 au declarat recurs reclamantele A. S.R.L. şi B. S.R.L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

a) În soluţionarea excepţiei tardivităţii emiterii documentului constatator, instanţa de fond a apreciat cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material că termenul indicat de art. 166 din Normele metodologice de aprobare prin H.G. nr. 395/2016 nu este un termen imperativ, nerespectarea sa neputând atrage decăderea ci, eventual, alte sancţiuni.

Chiar dacă documentul constatator prezintă o situaţie de fapt, iar rolul acestuia este de a oferi informaţii cu privire la capacitatea unui ofertant de a-şi îndeplini în mod corespunzător obligaţiile contractuale, consideră că instanţa de fond omite faptul că, prin emiterea acestui act, operatorul economic este în imposibilitatea de a mai participa la alte proceduri de atribuire, cu consecinţa generării unor importante pierderi economice.

Precizează că emiterea unui astfel de certificat împiedică participarea societăţii în calitate de operator economic la toate procedurile de atribuire ulterioare, vreme de 3 ani de la data emiterii lui şi nu doar la procedurile organizate de către emitentul actului.

Citează dispoziţiile art. 167 alin. (1) lit. g) şi alin. (8) din Legea nr. 98/2016, din cuprinsul cărora rezultă, în opinia recurentelor, că emiterea acestui certificat în termenul prevăzut de lege este imperativă.

Contrar susţinerilor intimatei-pârâte, preluate şi de către instanţa de fond, termenul reglementat de art. 166 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 395/2016 nu este un termen administrativ de recomandare, întrucât din cuprinsul textului de lege reiese clar obligaţia autorităţii contractante de a emite aceste documente în termenele prevăzute în mod expres de lege.

În ceea ce priveşte data de la care începe să curgă acest termen, hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii deoarece, pe de o parte instanţa reţine că, în situaţia în care obligaţiile contractuale nu sunt îndeplinite, în tot sau în parte, termenul începe să curgă de la data convenită prin contract pentru finalizarea livrării produselor, iar pe de altă parte, afirmă că nu poate fi reţinută interpretarea contrară a reclamantelor. Or, susţinerea lor era în acelaşi sens, respectiv că, în situaţia în care termenul de livrare prevăzut în contract a expirat, iar produsele nu au fost livrate (implicit nu s-au îndeplinit obligaţiile contractuale), termenul de emitere al documentului constatator începe să curgă de la data prevăzută pentru livrarea produselor.

a) În ceea ce priveşte fondul cererii, se susţine că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, având în vedere că instanţa de fond a analizat cererea de chemare în judecată doar din perspectiva motivului vizând faptul că nerespectarea termenului de livrare nu s-a datorat culpei Asocierii, fără a motiva în niciun fel respingerea celuilalt motiv invocat, respectiv că nu este justificat prejudiciul cuantificat de autoritatea contractantă.

În cuprinsul documentului constatator ce face obiectul prezentului dosar, intimata-pârâtă a indicat ca şi prejudiciu o valoare egală cu valoarea contractului, însă prejudiciul astfel invocat nu este cert, nici direct şi nici personal, nefiind dovedită existenţa/producerea acestuia în patrimoniul ei.

Astfel, simpla existenţă a unui contract şi depăşirea termenului de livrare nu presupune automat o pierdere în patrimoniul autorităţii contractante, egală cu valoarea produselor care ar fi trebuit să fie livrate de către operatorul economic, ci este necesar ca autoritatea contractantă să probeze paguba efectivă suferită.

Mai arată că în contractul încheiat între părţi nu există un prejudiciu prestabilit în cazul neexecutării obligaţiei furnizorului de livrare a produselor - se prevede doar faptul că, pentru livrarea cu întârziere, peste termenul prevăzut în contract, autoritatea contractantă este îndreptăţită să perceapă penalităţi de întârziere de 0,1% pentru fiecare zi.

De asemenea, art. 41 din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 395/2016 prevede că autoritatea contractantă are dreptul de a emite pretenţii asupra garanţiei de bună execuţie, oricând pe parcursul îndeplinirii contractului de achiziţie publică/contractului subsecvent, în limita prejudiciului creat, în cazul în care contractantul nu îşi îndeplineşte din culpa sa obligaţiile asumate prin contract. Aceeaşi prevedere se regăseşte şi în cuprinsul art. 11.2 din contractul subsecvent. Ca atare, şi în materia achiziţiilor publice, prejudiciul nu este prezumat ci acesta trebuie să fie dovedit în concret.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamante este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, recurentele-reclamante A. S.R.L. şi B. S.R.L. au investit instanţa de contencios administrativ competentă cu cererea de anulare a documentului constatator referitor la îndeplinirea obligaţiilor contractuale final nr. x/17.11.2016, emis de pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care aceasta, în calitate de autoritate contractantă, a constatat că nu a fost îndeplinit în mod corespunzător contractul subsecvent 4 nr. x/28.07.2016 de furnizare, în sensul că nu au fost respectate termenele contractuale de livrare produse.

Prima instanţă a respins acţiunea ca neîntemeiată, iar reclamantele au criticat această soluţie, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentele-reclamante au criticat modul de soluţionare a excepţiei tardivităţii emiterii documentului constatator, în sensul că instanţa de fond a apreciat cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material că termenul indicat de art. 166 din Normele metodologice de aprobare prin H.G. nr. 395/2016 nu este un termen imperativ, nerespectarea sa neputând atrage decăderea ci, eventual, alte sancţiuni.

Înalta Curte constată că această critică este nefondată.

Documentul constatator în discuţie s-a eliberat în conformitate cu prevederile art. 166 alin. (1) lit. a) din H.G. nr. 395/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului de achiziţie publică/acordului-cadru din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, potrivit cărora: "(1) Autoritatea contractantă are obligaţia de a emite documente constatatoare care conţin informaţii referitoare la îndeplinirea sau, după caz, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale de către contractant/contractant asociat şi, dacă este cazul, la eventualele prejudicii, după cum urmează: a) pentru contractele de furnizare atribuite printr-o procedură de atribuire: în termen de 14 zile de la data finalizării livrării produselor care fac obiectul respectivului contract/contract subsecvent şi, suplimentar, în termen de 14 zile de la data expirării perioadei de garanţie tehnică a produselor în cauză; [...]".

Prin Decizia nr. 45 din 19 septembrie 2022, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 1134 din 24 noiembrie 2022, s-a statuat că, "în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 161 din Normele metodologice de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, forma în vigoare la 5 martie 2020, termenul de 14 zile instituit în sarcina entităţii contractante are natura juridică a unui termen procedural, legal, imperativ, relativ. Nerespectarea termenului nu atrage sancţiunea nulităţii documentului constatator".

Deşi considerentele menţionatei decizii se referă la documentul constatator emis în condiţiile Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractului sectorial/acordului-cadru din Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 394/2016, ele sunt aplicabile, mutatis mutandis, şi în cazul documentelor constatatoare emise în temeiul Normelor metodologice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 395/2016.

În acest context, în mod corect a reţinut instanţa de fond că termenele de 14 zile pentru emiterea documentelor constatatoare, prevăzute la art. 166 alin. (1) lit. a) din Anexa la H.G. nr. 395/2016, nu sunt termene de decădere, cum eronat a susţinut reclamanta, ci termene legale de recomandare, a căror încălcare poate atrage alte tipuri de sancţiuni decât cea invocată în cauză, respectiv cea a tardivităţii emiterii documentului constatator.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile expuse în contextul celuilalt motiv de recurs, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât sentinţa nu cuprinde motive contradictorii în sensul invocat de recurentele-reclamante şi, în egală măsură, hotărârea cuprinde motivele pe care se întemeiază.

Astfel, sub aspectul considerentelor contradictorii, Înalta Curte subliniază că există contradicţie între considerente, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când din unele considerente rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, în cauză, recurentele-reclamante nu invocă existenţa unor contradicţii între considerente, ci, în realitate, prin argumentele aduse pe această cale, în esenţă, acestea nu agreează raţionamentul judecătorului fondului, nefiind în acord cu acesta, aspect care nu se circumscrie ipotezei prevăzute de acest motiv de casare.

Prin urmare, nefiind identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond, sub aspectul invocat, critica de nelegalitate grefată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondată, urmând a fi înlăturată ca atare.

Înalta Curte apreciază că nici sub aspectul nemotivării hotărârii, nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 22 alin. (2) şi art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza.

Astfel cum rezultă din considerentele sentinţei atacate, pe fondul cauzei, reclamantele au arătat, în esenţă, că, în opinia lor, documentul constatator este nelegal, întrucât, pe de o parte, nerespectarea termenului de livrare nu s-a datorat culpei Asocierii şi, pe de altă parte, prejudiciul cuantificat de autoritatea contractantă este nejustificat.

Recurentele-reclamante consideră că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, întrucât instanţa de fond a analizat doar primul motiv de nelegalitate invocat, fără a analiza şi cel de-al doilea motiv, respectiv că prejudiciul cuantificat de autoritatea contractantă este nejustificat.

Or, aspectul neanalizării prejudiciului nu are nicio relevanţă juridică, în raport de reţinerile instanţei de fond în referire la motivul de nelegalitate analizat, de altfel, necontestate de recurentele-reclamante, în sensul că "decizia civilă nr. 2631 pronunţată la data de 03.05.2018, în dosarul nr. x/2016 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este definitivă, astfel că statuările indicate din cuprinsul acesteia se impun cu putere de lucru judecat în prezenta cauză şi demonstrează întocmirea legală a documentului constatator nr. x/17.11.2015, impunându-se respingerea tuturor criticilor formulate de reclamante sub acest aspect".

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidenţieze că judecătorul a examinat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu şi aspectele reţinute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă, ca nefondat, recursul formulat de reclamante.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele B. S.R.L. şi A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 173 din 18 ianuarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2022.