Judicial annulment of administrative suspension of hospital manager for failure to provide factual motivation

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 10.07.2020 sub nr. x/2020, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii şi cu intervenientul forţat Consiliul Judeţean Caraş-Severin a formulat contestaţie împotriva Ordinului nr. 684/15.05.2020, prin care a solicitat constatarea nulităţii absolute a Ordinului nr. 684/15.05.2020 emis de Ministerul Sănătăţii, înregistrat la Spitalul Judeţean de Urgenţă Reşiţa Reşiţa sub nr. x/10.04.2020 şi, în consecinţă, să se dispună ca prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa, anularea Ordinului atacat.

În situaţia în care instanţa nu ar reţine nulitatea absolută, s-a solicitat să se aprecieze Ordinul atacat ca fiind netemeinic şi nelegal.

S-a solicitat repunerea in situaţia anterioară în sensul reinstituirii în funcţia de manager a Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa a reclamantei, cu obligarea pârâtului Ministerul Sănătăţii la plata drepturilor salariale pentru perioada în care reclamanta a fost suspendată şi acordarea de daune morale în cuantum de 10.000 RON.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 270 din 30 septembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia netimbrării şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

S-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, şi cu intervenientul forţat Consiliul Judeţean Caraş-Severin.

S-a anulat Ordinul nr. 684/15.05.2020 emis de pârâtul Ministerul Sănătăţii.

A fost obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la pata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcţie dispusă prin Ordinul nr. 684/15.05.2020.

S-a respins ca rămasă fără obiect cererea de repunere în funcţie a reclamantei.

A fost obligat pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale şi la plata sumei de 2350 RON cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii criticând-o pentru motive de nelegalitate, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Referitor la aprecierea instanţei de fond cu privire la nelegalitatea ordinului atacat in raport de necuprinderea motivării, s-a arătat că acesta cuprinde temeiul de drept reprezentat de dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 70/2020.

S-a arătat că instanţa de fond a omis a observa că în preambulul ordinului atacat, se specifică, în mod clar, care au fost actele care au stat la baza emiterii ordinului precum şi temeiurile de drept în baza cărora a fost emis.

Instanţa de fond nu a reţinut că în ceea ce priveşte situaţia de fapt, în referatul Ordinului nr. x/10.04.2020 s-a menţionat că prin adresa nr. x/07.04.2020 conducerea Instituţiei Prefectului judeţului Caras Severin a adus la cunoştinţă ministrului neîndeplinirea atribuţiilor de serviviu a doamnei A..

Astfel, la data de 29.04.2020 a fost înregistrată la Ministerul Sănătăţii, cu nr. x/07.04.2020 adresa Instituţiei Prefectului judeţului Caras Severin nr. 1/6052/01.04.2020 prin care, a fost solicitat în situaţia generată de evoluţia epidemiologică determinată de răspunderea SARS-COV-2, să se analizeze în conformitate cu alin. (1) al art. 254 lit. c) din O.U.G. nr. 57/2019, pentru o mai bună desfăşurare a sistemului de sănătate publică la nivel judeţean, conform competenţelor legale, înlocuirea conducerii Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, respectiv a managerului A..

Prin revenirea la adresa menţionată, au fost semnalate o multitudine de abateri/nereguli grave de natură a zădărnicii combaterea epidemiei cu Covid 19 precum şi un management defectuos, respeciv efectuarea şi transmiterea unor rapoarte incorecte către Ministerul Sănătăţii, nerespectarea procedurilor, lipsa circuitelor Covid şi Non Covid, efectuarea deficitară a anchetelor epidemilogice.

S-a arătat, de asemenea, că Ordinul nr. 684/15.05.2020 are referat de aprobare, prin care este motivat atât în drept cât şi în fapt. Situaţia de fapt a emiterii actului este motivată în contextul pandemiei Covid 19 şi pentru o mai bună gestionare în ce priveşte managementul Spitalul Judeţean de Urgenţă Reşiţa.

Având în vedere aspectele reţinute în adresa emisă de Prefectul Judeţului Caras Severin în baza competenţelor legale, ţinând cont de gravitatea faptelor prezentate, fapte şi acţiuni ce indicau/prezentau un management defectuos pentru Spitalul Judeţean de Urgenţă Reşiţa, prin Ordinul nr. R 430/10.04.2020 emis de Ministrul Sănătăţii, iar ulterior prin Ordinul nr. R684/15.05.2020 a fost suspendat, pentru reclamantă, raportul de serviciu pe perioada stării de urgenţă, iar ulterior pentru neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, în temeiul art. 32 din Decretul Preşedintelui României nr. 240/2020.

Având în vedere faptul că prefectul avea în coordonare prevenirea şi combaterea epidemiilor cu coronavirus şi ţinând cont de solicitarea de demitere a managerului Spitalul Judeţean de Urgentă Reşiţa, jud. Caras Severin, solicitare de demitere întemeiată pe nerespectarea obligaţiilor de serviciu ce aveau o legătură directă cu combaterea epidemiei cu coronavirus, Ministerul Sănătăţii a emis Ordinului nr. 430/10.04.2020, iar pentru starea de alertă a fost emis cu continuitate Ordinul nr. 684/15.05.2020 prin care managerul spitalului a fost suspendat din funcţie.

A arătat recurentul - reclamant că nu se poate reţine că Ordinul nr. 684/15.05.2020 depăşeşte limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit astfel încât inconvenientele cauzate particularului să fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite.

De asemenea, s-a susţinut prin motivele de recurs că în mod greşit instanţa de fond a dispus obligarea pârâtul Ministerul Sănătăţii la plata drepturilor salariale restante pentru perioada suspendării din funcţie dispusă prin Ordinul nr. 684/15.05.2020, in condiţiile în care Managementul asistenţei medicale a Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, inclusiv plata drepturilor salariale este atribuţia autorităţilor administraţiei publice locale, iar contractul de management nr. x/16.03.2020, în baza căruia doamnei A. i se plăteau drepturile salariale, era încheiat cu Consiliul Judeţean Caras Severin.

În ceea ce priveşte obligarea Ministerului Sănătăţii la plata sumei de 10.000 RON către reclamantă, cu titlu de daune morale s-a arătat că hotărârea este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

In cauză intimata - reclamantă nu a dovedit existenţa prejudiciului moral prin niciun document justificativ.

Pentru considerentele expuse, s-a solicitat să se constate că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a normelor de drept material, urmând ca Înalta Curte să pronunţe o hotărâre prin care să dispună casarea hotărârii atacate, iar, pe fond, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată formulată de A..

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă a depus întâmpinare prin care a solicitat anularea recursului iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A susţinut intimata - reclamantă că în mod temeinic s-a apreciat faptul că Ordinul R.684/15.05.2020 contestat în cauză, a fost adoptat cu un exces de putere în sensul art. 2 din Legea nr. 554/2004, având în vedere lipsa totală a unei motivări coerente de natură să justifice măsura dispusă, ceea ce a atras după sine anularea actului administrativ, respectiv pentru faptul că nu există probe pertinente şi solide care să conducă la concluzia că măsura suspendării dispusă este una justificaţii şi absolut necesară.

Totodată, criticile referitoare la daunele morale sunt nefondate intrucât din materialul probator administrat la dosar s-a dovedit faptul că reclamantei i-a fost afectată imaginea, luându-se chiar în derâdere faptul că deşi a promovat un concurs în mod legal, pentru că a indeplinit şi toate condiţiile de studii s-a dispus în mod repetat, după o activitate de aproximativ trei săptămâni, înlocuirea cu fostul manager interimar care nu a s-a înscris la nicio sesiune de concurs.

Intimatul - intervenient Consiliul Judeţean Caraş-Severin a depus întâmpinare prin care s-a solicitat instanţei de recurs să se constate că suspendarea reclamantei nu s-a dispus din iniţiativa acestei instituţii, precum şi faptul că Preşedintele Consiliului Judeţean, din punct de vedere procedural, nu putea revoca Ordinul atacat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, reclamanta A. prin Dispoziţia Preşedintelui Consiliului Judeţean Caraş-Severin nr. 220/16.03.2020 a fost numită în funcţia de manager al Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, începând cu data de 13.03.2020, ca urmare a promovării concursului organizat în acest sens.

Astfel, între intervenientul forţat Consiliul Judeţean Caraş-Severin şi reclamanta A. a fost încheiat Contractul de management nr. x/16.03.2020, prin care reclamanta a dobândit drepturi şi obligaţii privind organizarea, conducerea şi administrarea Spitalului Judeţean de Urgenţă Reşiţa, precum şi gestionarea patrimoniului şi a mijloacelor materiale şi băneşti ale acestuia, pe baza obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă, în scopul asigurării serviciilor medicale preventive, curative, de recuperare şi/sau paleative, după caz, în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

În perioada stării de urgenţă, prin Ordinul R430/10.04.2020 emis de Ministerul Sănătăţii, reclamantei i s-a suspendat contractul de management şi funcţia de manager. Reclamanta a contestat Ordinul R430/10.04.2020.

La data expirării stării de urgenţă - 15.05.2020 -, reclamanta s-a prezentat la locul de muncă, cu scopul îndeplinirii atribuţiilor prevăzute în fişa postului.

În aceeaşi dată de 15.05.2020, a fost emis şi comunicat Ordinul R.684/15.05.2020, prin care reclamanta a fost suspendată din nou din funcţie, fiind suspendat şi contractul de management, pe durata stării de alertă.

Prealabil analizei fondului cauzei, Înalta Curte constată, raportat la cerinţele instituite la art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., că, la o analiză a motivelor de reformare a sentinţei atacate din perspectiva normelor de drept material incidente în soluţionarea litigiului, recurentul-pârât a formulat critici punctuale asupra sentinţei pronunţate de prima instanţă, ce pot fi încadrate în cazul de casare reglementat de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., criticile vizând greşita anulare a actului administrativ faţă de lipsa motivării precum şi obligarea acestuia la plata daunelor materiale şi morale.

Analizând sentinţa atacată prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu se poate reţine vreo incălcare a normelor de drept material.

Astfel instanţa de fond a constat nelegalitatea Ordinului nr. 684/15.05.2020 emis de Ministerul Sănătăţii, faţă de nemotivarea acestuia in fapt, apreciindu-se că sunt astfel întrnite condiţiile dovedirii excesului de putere, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că fundamentarea în fapt şi în drept a actelor administrative, emise în temeiul atribuţiilor legale conferite organelor administraţiei publice, este o componentă esenţială în aprecierea legalităţii acestora, prezumţie în temeiul căreia astfel de acte se bucură de putere executorie, nefiind permisă absenţa motivării explicite a actului administrativ, deoarece posibilitatea atacării în justiţie este iluzorie de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, motivarea conferind actului administrativ transparenţă, fiind esenţială şi sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate.

Actul administrativ trebuie motivat pentru a da posibilitatea cunoaşterii motivelor pentru care a fost emis, a elementelor de fapt şi de drept care au determinat adoptarea acestuia, persoanei interesate să aprecieze asupra legalităţii şi temeiniciei acestuia şi instanţei de judecată învestite de persoana care se pretinde vătămată să efectueze controlul jurisdicţional.

Cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz. Deşi motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, aprecierea asupra acesteia se realizează în concret, în raport de natura şi obiectul actului administrativ.

Prima instanţă a analizat punctual atât conţinutul actului atacat, cât şi Referatul întocmit de Direcţia Generală Juridice şi Resurse Umane nr. 2514/2020 observând că nu se face nicio referire la motivele de fapt avute în vedere la adoptarea actului, respectiv împrejurările din care să rezulte în mod concludent necesitarea suspendării reclamantei din funcţie şi a contractului de management.

Instanţa de control judiciar constată, din analiza actelor depuse la dosar, că într-adevăr, cu excepţia arătării temeiurilor de drept şi a împrejurării declarării stării de alertă la nivel naţional în contextul situaţiei epidemiologice generate de virusul SARS-COV2, nu există o justificare a măsurii luate.

Este adevărat că evaluarea activităţii managerului prezintă un aspect de oportunitate, atribut exclusiv al evaluatorului, însă, faţă de situaţia concretă, se constată că nu poate fi verificat raţionamentul urmat de emitentul ordinului, în lipsa indicării unor elemente de motivare, precum şi faptul că, fiind învestită, în mod legal, cu verificarea legalităţii actelor ce cuprind rezultatul evaluării realizată de către pârât, instanţele se află în imposibilitatea de a verifica dacă măsura adoptată respectă cerinţa legalităţii.

Exercitarea competenţelor autorităţii implică o marjă de apreciere din partea acesteia şi se concretizează în oportunitatea pe care autoritatea o are în vedere pentru luarea unei decizii obiective, în raport de circumstanţele concrete. Acest fapt nu presupune, însă, lipsa de transparenţă în luarea unei decizii, astfel că motivarea actului administrativ, care constituie o garanţie împotriva arbitrariului, trebuie să conţină elementele de fapt şi de drept care să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, cu atât mai mult în condiţiile în care reclamanta a participat la o procedură de concurs pentru ocuparea funcţiei.

Constată astfel Înalta Curte că nu sunt respectate cerinţele esenţiale de motivare a actului administrativ pentru a permite controlul jurisdicţional, motivarea în fapt reprezentând o dovadă de transparenţă şi o condiţie de legalitate a actului administrativ.

Referitor la argumentele recurentului pârât privind motivarea ordinului cu trimitere la conţinutul actelor enumerate in cadrul Ordinului nr. R430 din 10.04.2020 este evident caracterul nefondat al acestor susţineri, in condiţiile in care acest din urma act şi actele care au stat la baza emiterii sale nu sunt menţionate ca temei al actului atacat în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte soluţia adoptată de instanţa de fond privind obligarea pârâtului la plata drepturilor salariale pentru perioada în care reclamanta a fost suspendată şi acordarea de daune morale în cuantum de 10.000 RON, Înalta Curte reţine că în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecăţii, instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea şi respectarea, în conduita autorităţii emitente, a justului echilibru între dreptul subiectiv sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţile publice sunt chemate să îl ocrotească.

Tocmai de aceea, legea contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acţiunii, excesul de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege, sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

Raportat la prevederile art. 18 art. (1) din Legea nr. 554/2044, atunci când se constată nelegalitatea unui act administrativ, pe lângă anularea lui, instanţa dispune şi obligarea autorităţii de a înlătura vătămarea, astfel că aprecierile recurentului -pârât cu privirea la lipsa competenţelor potrivit O.U.G. nr. 70/2020 sunt nefondate.

In ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, contrar susţinerilor recurentului pârât referitoare la neefectuarea probei acestora, Înalta Curte reţine că măsura a avut un impact in cadrul comunităţii locale şi implicit asupra imaginii profesionale a reclamantei, în contextul situaţiei epidemiologice, astfel cum rezultă din numeroasele articole de presă, depuse in extras împreună cu cererea de chemare in judecată

Faţă de toate aceste considerente expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate de pârât prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 270 din 30 septembrie 2020 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul - pârât Ministerul Sănătăţii la plata sumei de 2942 RON, reprezentând cheltuieli de judecată, către intimata - reclamantă A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 septembrie 2022.