Eligibility of public funding expenditures under transparent partner selection requirements despite delayed methodological norms

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la 14.07.2020, reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă (ANOFM) a chemat în judecată pe pârâtul Organismului Intermediar Regional pentru Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane Regiunea Bucureşti Ilfov (OIRPOSDRU Bucureşti-Ilfov), solicitând:

1. anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019, emis de OIRPOSDRU Bucureşti-Ilfov, astfel cum a fost rectificat prin "Nota privind îndreptarea erorii materiale din cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nr. x/10.09.2019 pentru proiectul x, cod SMIS 20826, beneficiar Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă" nr. 8676/30.09.2019 şi înregistrată la ANOFM sub nr. x/04.10.2019 şl "Nota privind îndreptarea erorii materiale din cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare, emis de OIRPOSDRU Bucureşti-Ilfov cu nr. 8046/10.09.2019 pentru proiectul x.1-S-59573, cod SMIS 20826, beneficiar Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă" nr. 216/10.01.2020 şi înregistrată la ANOFM sub nr. x/15.01.2020, denumit în continuare Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare precum şl anularea Deciziei OIRPOSDRU Bucureşti-Ilfov nr. 02/07.11.2019 privind soluţionarea Contestaţiei nr. 9222/14.10.2019 formulată de ANOFM, aferentă proiectului x, cu titlul "STOP şomajului în rândul tinerilor", denumită în continuare Decizia;

2. obligarea pârâtului la plata sumei de 6.078.915,30 RON, reprezentând cheltuielile eligibile efectuate de ANOFM în cadrul proiectului x "STOP şomajului în rândul tinerilor", denumit în continuare Proiectul şi solicitate prin Cererea de rambursare, reprezentând contribuţia aferentă UE, stabilită a fi datorată de ANOFM în temeiul actelor administrative a căror anulare se solicită la primul capăt de cerere.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1014 din 23 octombrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune şi excepţia inadmisibilităţii capătului doi de cerere.

A admis acţiunea şi a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019 emis de pârât şi Decizia pârâtului nr. 02/07.11.2019.

A obligat pe pârât la plata sumei de 6.078.915,30 RON reprezentând cheltuieli eligibile efectuate de reclamantă, în cadrul proiectului aprobat, cheltuieli solicitate prin cererile de rambursare x/31.05.2011, y/14.10.2011, z/14.02.2012, w/15.06.2012, t/17.09.2012, s/08.02.2013, q/10.07.2013, r/10.12.2013, t/28.05.2014, u/19.06.2014.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 1014 din 23 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman - Regiunea Bucureşti - Ilfov.

În motivarea cererii de recurs, pârâta susţine că instanţa de fond, printr-o analiză superficială a înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, în mod greşit a reţinut că suma de 6.078.915,30 RON reprezentând cheltuielile eligibile efectuate de reclamantă, a fost încasata de către pârât.

De asemenea, prima instanţă a obligat pe pârât la plata sumei de 6.078.915,30 RON reprezentând cheltuieli eligibile efectuate de reclamantă, în cadrul proiectului aprobat, cheltuieli solicitate prin cererile de rambursare, soluţie ce nu este legală, întrucât, din susţinerile ambelor părţi, rezultă fără dubiu că "suma de 6.078.915,30 RON reprezentând cheltuieli eligibile efectuate de reclamantă", solicitată prin cererile de rambursare menţionate, a fost plătită de AM POSDRU.

A aplica sentinţa primei instanţei înseamnă a efectua o plată dublă, ceea ce este inadmisibil.

Mai mult, intimata-reclamantă nu a invocat în nici un moment în cererea de chemare în judecată şi nu a dovedit cu extras de cont faptul că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019 a fost executat şi că suma a fost încasată de către OIR POSDRU Bl.

Menţionează recurenta că nu i-a fost comunicată vreo cerere adiţională formulată de intimata-reclamantă (în sensul art. 30 alin. (5) din C. proc. civ.), respectiv o cerere prin care ANOFM să-şi modifice pretenţiile formulate prin cererea introductivă de instanţă, în condiţiile art. 204 din C. proc. civ. şi nici vreo dovadă că suma de 6.078.915,30 RON, ca urmare a emiterii PVC nr. 8046/10.09.2019, a fost plătită de intimata-reclamantă.

Potrivit art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel. Astfel, judecătorul este ţinut de cadrul procesual stabilit de către părţi, în ceea ce priveşte obiectul, cauza şi părţile. Or, în cauza de faţă prima instanţă a analizat motive care nu au fost invocate de către părţi.

Obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. are în vedere stabilirea în cuprinsul hotărârii a motivelor de fapt şi de drept în temeiul cărora şi-au format convingerea, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Fără arătarea motivelor şi a probelor nu se poate exercita controlul judiciar. Motivarea hotărârii trebuie să fie clară, precisă şi inteligibilă, să nu se rezume la o însuşire de fapte şi argumente, să se refere [a probele administrate în cauză şi să fie în concordanţă cu acestea, să răspundă în fapt şi în drept la toate pretenţiile şi apărările formulate de părţi şi să conducă în mod logic şi convingător (a soluţia cuprinsă în dispozitiv.

Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Motivarea sumară şi confuză a unei hotărâri judecătoreşti echivalează cu nemotivarea hotărârii. Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Dispoziţia legală privind motivarea hotărârii a fost edictată în scopul bunei administrări a justiţiei, întăririi încrederii justiţiabiIilor în hotărârile judecătoreşti şi pentru a da instanţelor superioare posibilitatea exercitării controlului judiciar.

În al doilea rând, recurenta consideră că în mod greşit prima instanţă a admis cererea şi a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019 şi Decizia nr. 02/07.11.2019, motivând în esenţă că din interpretarea corelată (sistematică) a art. 24, şi 25 din O.U.G. nr. 64/2009 rezultă că pentru implementarea proiectelor, autorităţile sau instituţiile finanţate din fonduri publice pot stabili parteneriate cu entităţi din sectorul privat numai prin aplicarea unei proceduri transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat, iar aspectele legale, financiare şi de altă natură privind proiectele implementate în parteneriat vor fi reglementate prin normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009, ce vor fi aprobate în termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 64/200 şi că din interpretarea teleologică (ce ţine seama de scopul urmărit de legiuitor) a aceloraşi texte de lege rezultă că legiuitorul a urmărit adoptarea unei proceduri unitare transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat, procedura aplicabilă la nivel noţional (de vreme art. 25 din O.U.G. nr. 64/2009 prevede că aspectele legale, financiare şi de altă natură privind proiectele implementate in parteneriat, vor fi reglementate prin normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009, norme ce se vor aplica la nivel naţional).

În consecinţă, a apreciat judecătorul fondului că este neîntemeiată apărarea pârâtului, potrivit căreia reclamanta putea adopta şi aplica individual o procedură proprie de alegere a partenerilor din sectorul privat, aceasta contravenind scopului legiuitorului. De asemenea, art. 26 din O.U.G. nr. 64/2009 stabileşte un termen de 10 zile de la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 64/2009 în care trebuie să se aprobe normele metodologice de aplicare.

Consideră recuurenta că sunt greşite şi considerentele primei instanţe potrivit cărora până la data de 15.09.2009, când a fost publicat în Monitorul Oficial OMFP nr. 2548/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 64/2009, prevederile art. din O.U.G. nr. 64/2009 referitoare la aplicarea unei proceduri privind alegerea partenerilor din sectorul privat nu se pot aplica.

Este adevărat că la momentul depunerii cererii de finanţare nu erau publicate normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009, însă era în vigoare O.U.G. nr. 64/2009. Lipsa unor norme metodologice la nivel naţional nu poate justifica neaplicarea dispoziţiilor legislaţiei naţionale (art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009), conform cărora partenerii trebuie selectaţi prin aplicarea unei proceduri transparente şi nediscriminatorii, motiv pentru care considerăm că Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019, prin care echipa de control a declarat neeligibile cheltuielile aferente partenerului A. S.A., decontate în cadrul proiectului, în valoare totală de 6.680.126,70 RON (din care valoarea de 6.078.915,30 RON este aferentă bugetului Uniunii Europene), este emis de echipa de control în mod temeinic şi legal, cu respectarea prevederilor O.U.G. nr. 66/2011 şi O.U.G. nr. 64/2009, în urma faptului că procedura de selecţie a partenerilor nu a fost iniţiată conform prevederilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009.

De asemenea, consideră recurenta că sunt greşite şi considerentele primei instanţe potrivit cărora selectarea Partenerului 1, cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare, nu s-a realizat în perioada de Implementare a Proiectului, ci în etapa premergătoare depunerii cererii de finanţare, astfel că în cauză nu se poate reţine săvârşirea de către ANOFM, în calitate de beneficiar în contractul de finanţare, a unor abateri de la normele în materie de achiziţii anterior menţionate.

Faţă de aceste circumstanţe de fapt şi de drept, pe larg menţionate în cererea de exercitare a căii de atac, pârâta solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii reclamantei, aşa cum a fost formulată.

4. Soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul declarat de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman - Regiunea Bucureşti - Ilfov împotriva sentinţei civile nr. 1014 din 23 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată că este fondat, cu consecinţa casării hotărârii atacate, a rejudecării cauzei şi respingerii acţiunii reclamantei, ca fiind neîntemeiată.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8046/10.09.2019 a fost stabilită în sarcina reclamantei intimate o creanţă în sumă totală de 6.680.126,70 RON.

Actul a fost întocmit în baza raportului privind rezultatele preliminare ale verificărilor încrucişate, Etapa I, privind proiectele finanţate din fonduri structurale pentru care A. a avut calitatea de partener, emis de MFE cu nr. 45596/23.07.2019, înregistrat la OIR POSDRU Bucureşti-Ilfov sub nr. x/24.07.2019, echipa de control declarând neeligibile cheltuielile aferente partenerului A. S.A., decontate în cadrul proiectului, întrucât nu a fost făcută dovada respectării dispoziţiilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009.

Sumele constatate neeligibile au fost incluse în cererile de rambursare ale beneficiarului, aşa cum au fost detaliate în PVC, la punctul 11.

Împotriva procesului-verbal sus menţionat reclamanta a formulat contestaţie, în condiţiile prevăzute de O.U.G. nr. 66/2011, contestaţie ce a fost respinsă prin decizia nr. 02/07.11.2019.

Nemulţumită fiind de modalitatea de soluţionare a contestaţiei sale, reclamanta s-a adresat instanţei de contencios administrativ, criticând decizia de soluţionare a contestaţiei pentru argumentul esenţial, potrivit căruia la momentul încheierii acordului de parteneriat în dispută, nu exista o reglementare prin care să fie detaliată obligaţia impusă de art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, astfel că procedura de încheiere a acordului de parteneriat a fost legal desfăşurată.

Achiesând la argumentele reclamantei, prima instanţă a pronunţat sentinţa civilă nr. 1014/23.10.2020, prin care a reţinut, în esenţă, că în condiţiile în care nu au fost adoptate normele metodologice conform prevederilor art. 26 din O.U.G. nr. 64/2009, este neîntemeiată apărarea pârâtului potrivit căreia reclamanta putea adopta şi aplica individual o procedură proprie de alegere a partenerilor din sectorul privat, aceasta contravenind scopului legiuitorului.

De aceea, până la data de 15.09.2009 când a fost publicat în Monitorul Oficial OMFP nr. 2548/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a prevederilor O.U.G. nr. 64/2009, prevederile art. din O.U.G. nr. 64/2009 referitoare la aplicarea unei proceduri privind alegerea partenerilor din sectorul privat nu se pot aplica. În consecinţă până la data de 15.09.2009, reclamanta nu trebuia să urmeze nicio procedură de alegere a partenerilor din sectorul privat.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare este legal întocmit, reflectând o corectă a aplicare a dispoziţiilor OU.G. nr. 64/2009.

În acest sens, este de observat faptul că prin dispoziţiile art. 23 din O.U.G. nr. 64/2009 legiuitorul a prevăzut că proiectele finanţate din instrumente structurale în cadrul programelor operaţionale pentru obiectivul convergenţă pot avea ca beneficiari parteneriate compuse din două sau mai multe entităţi cu personalitate juridică, înregistrate în România şi/sau în statele membre ale Uniunii Europene, cu condiţia desemnării ca lider al parteneriatului a unei entităţi înregistrate fiscal în România, excepţie făcând proiectele pentru care beneficiar este o grupare europeană de cooperare teritorială.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 din acelaşi act normativ, pentru implementarea proiectelor prevăzute la art. 23, autorităţile sau instituţiile finanţate din fonduri publice pot stabili parteneriate cu entităţi din sectorul privat, numai prin aplicarea unei proceduri transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat.

Este adevărat că la momentul încheierii acordului de parteneriat nr. 1538/12.08.2009 nu erau aprobate normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2009 însă o atare împrejurare nu lipseşte de conţinut obligaţia prevăzută prin dispoziţiile art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009, aceea de a stabili parteneriate cu entităţi din sectorul privat, atunci când beneficiarul finanţării nerambursabile înţelege să implemnteze astfel proiectul, numai prin aplicarea unei proceduri transparente şi nediscriminatorii privind alegerea partenerilor din sectorul privat.

Trebuie subliniat faptul că în cursul verificărilor privind respectarea dispoziţiilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009 OIPOSDRU Bucureşti Ilfov a solicitat reclamantei intimate, în mod repetat, transmiterea documentelor cu privire la selecţia partenerului A., singurul răspuns transmis de intimata reclamantă asupra solicitărilor enunţate anterior fiind adresa nr. x, înregistrată de OIPOSDRU Bucureşti Ilfov sub nr. x/11.12.2017, prin care este comunicat doar acordul de parteneriat, fără nicio explicaţie suplimentară cu privire la criteriile în temeiul cărora a fost desemnat acest operator privat, în calitate de partener.

Acesta este contextul în care trebuie verificată abaterea reţinută în sarcina reclamantei intimate, Înalta Curte admiţând faptul că deşi este demonstrată în cauză omisiunea respectării prevederilor art. 26 din O.U.G. nr. 64/2009, potrivit cărora în termen de 10 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, prin ordin al ministrului finanţelor publice, se aprobă normele metodologice de aplicare, adoptarea cu întârziere a acestor norme nu înlătură de la aplicare aceste norme şi, prin urmare, nu constituie o cauză de înlăturare a consecinţelor ce ţin de nerespectarea dispoziţiilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009.

După cum s-a arătat anterior, abaterea reţinută în sarcina reclamantei intimate nu a constă în faptul nerespectării dispoziţiilor normelor metodologice aprobate prin OMFP nr. 2548/2009 ci a fost stabilită în raport de faptul că aceasta nu a justificat în niciun mod criteriile în baza cărora a procedat la desemnarea partenerului A. în această calitate, astfel că singura concluzie ce poate fi trasă în atare context factual este aceea potrivit căreia desemnarea partenerului respectiv s-a realizat de o manieră pur discreţionară, fiind încălcate în mod evident prevederile art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în mod legal a fost stabilită în sarcina reclamantei intimate abaterea ce constituie temeiul emiterii procesului-verbal contestat în cauză, astfel că soluţia de anulare a titlului de creanţă reflectă o greşită aplicare a prevederilor art. 24 din O.U.G. nr. 64/2009.

Întemeiată este şi critica recurentei la adresa considerentelor judecătorului fondului, prin care acesta reţine faptul încasării, de către pârât, a creanţei stabilite prin procesul-verbal nr. x/10.09.2019, considerente ce stau la baza obligării pârâtei la plata sumei de 6.078.915,30 RON.

Astfel cum rezultă din economia dosarului, suma de 6.078.915,30 RON a fost achitată prin cererile de rambursare nr. x şi nu a fost încasată de pârât în baza procesului-verbal de constatare şi sancţionare a neregulii nr. x/10.09.2019.

Prin urmare, o eventuală soluţie de obligare a pârâtei la restituirea sumei stabilite cu titlu de creanţă bugetară rezultată din nereguli presupunea dovada achitării creanţei de către debitor, în virtutea titlului de creanţă şi nu, cum eronat susţine reclamanta-intimată prin întâmpinarea la prezentul recurs, dovada faptului că nu a fost recuperată nicio sumă, ca urmare a emiterii pvc nr. 8046/10.09.2019.

Astfel, deşi procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţei bugetare constituie titlu executoriu, după cum se prevede prin O.U.G. nr. 66/2011, plata creanţei stabilite prin acest titlu constituie o chestiune de fapt, iar dovada acesteia rămâne guvernată de principiul potrivit căruia acel ce face o afirmaţie în faţa instanţei este ţinut să o dovedească("actori incumbit probatio"), regulă prevăzută de art. 249 C. proc. civ.

Cum nu există la dosarul cauzei nicio dovadă care să ateste faptul că reclamanta intimată a achitat creanţa impusă în sarcina sa prin procesului-verbal de constatare şi sancţionare a neregulii nr. x/10.09.2019 se impune a fi înlăturate atât considerentele judecătorului fondului prin care a reţinut în sens contrar dar şi soluţia prin care prima instanţă a dispus obligarea recurentului-pârât la restituirea sumei de 6.078.915,30 RON.

Faţă de aceste considerente, văzând dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză, cu consecinţa casării hotărârii criticate, rejudecării cauzei şi respingerii acţiunii reclamantei ca fiind neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman - Regiunea Bucureşti - Ilfov împotriva sentinţei civile nr. 1014 din 23 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în contradictoriu cu pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman - Regiunea Bucureşti - Ilfov, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 septembrie 2022.