Legality of secondary legislation retaining restrictions removed from primary law; temporal scope of judicial review for administrative normative acts.

Şedinţa publică din data de 20 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 16.12.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a -IX - a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a solicitat anularea sintagmei "o singură dată " din art. 16 din Ordinul MIRA nr. 356/2007, arătând că după intrarea în vigoare a Legii nr. 168/2020 a dispărut restricţia de vizare a autorizaţiei taxi "o singură dată " din cuprinsul Legii nr. 38/2003.

În drept a invocat prevederile Ord. MIRA nr. 356/2007, Legea nr. 38/2003, Legea nr. 554/2004, Legea nr. 24/2000.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 835/2020 din 18 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis acţiunea privind pe reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

S-au anulat în parte dispoziţiile art. 16 din Ordinul M.I.R.A nr. 356/2007 cu privire la condiţia prelungirii autorizaţiei "o singură dată".

A fost obligat pârâtul la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată în sumă de 850 RON reprezentând taxa de timbru şi onorariu avocat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul pentru următoarele motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

- în raport de concluziile instanţei de fond, s-a arătat că prevederile legale atacate nu depăşesc litera şi spiritul actului normativ, în temeiul cărora au fost emise;

- trebuie efectuată o distincţie între două noţiuni, respectiv emiterea autorizaţiei de taxi pentru prima dată (autoturismelor noi) şi noţiunea de înlocuire a autoturismului, Legea nr. x având prevederi distincte pentru cele două ipoteze, ignorate de prima instanţă;

- raportat la dispoziţiile art. 11 alin. (4) din lege, s-a arătat că 16 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 356/2007 au în vedere ipoteza în care a fost atribuită autorizaţie de taxi de 5 ani şi prelungită pentru acelaşi autovehicul, o singură dată cu 5 ani. În această ipoteză este vorba despre acelaşi autovehicul care îndeplineşte atât condiţia de 5 ani "pentru prima dată" (art. 11 alin. (4) din lege) şi ulterior îndeplineşte condiţia cerută de art. 11 art. (5) lit. a) din lege (nu depăşeşte vechimea de 10 ani de la data fabricaţiei);

- a susţinut recurentul că intenţia de reglementare este clară, vechimea autoturismului constituind condiţia esenţială în emiterea unei autorizaţii de taxi astfel cum rezultă din analiza ipotezei înlocuirii autoturismului, aşa cum este prevăzută de art. 10 aii. 5) şi alin. (6) din lege, autovehiculul înlocuitor trebuind să aibă o vechime mai mică şi să opţină un punctaj superior pentru criteriile de departajare pe care le îndeplineşte;

- ipoteza înlocuirii autovehiculului este prevăzută distinct de autorizarea pentru prima dată, în Ordinul MIRA nr. 356/2007 în capitolul VI -înlocuirea unui autovehicul-, sens în care intenţia de reglementare cuprinsă în art. 10 alin. (5) şi alin. (6) din lege este transpusă prin prevederile art. 39-44 din ordin, aspect care susţine intenţia de reglementare distinctă din ordin,

- prin condiţionarea vechimii autoturismului la 10 ani potrivit art. 11 alin. (5) lit. a) din lege, care atrage implicit posibilitatea prelungirii autorizaţiei pentru o singură dată, legiuitorul a avut în vedere prevederile art. 16 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cu denumirea marginală - evitarea paralelismelor;

Pentru toate aceste considerente de drept şi de fapt, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - reclamant A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A arătat intimatul că independent de susţinerile teoretice ale recurentului MLPDA, în practică sintagma "o singură dată" din art. 16 a fost interpretată în sensul restrictiv, refuzându-i-se refuzat prelungirea autorizaţiei de taxi din cauza restricţiei din art. 16 ("o singură dată") pentru că prestase activitatea de taximetrie timp de 10 ani refuz fără nicio legătură cu vechimea autoturismului (care nu depăşea 10 ani, deci putea fi folosit pentru activitatea de taximetrie şi deci ar fi trebuit ca autorizaţia de taxi să îi fie prelungită de către Primăria Voluntari.

S-a precizat că ulterior situaţiei juridice reglementate prin art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 şi prin art. 16 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 38/2003, a intervenit o modificare legislativă care a fost adusă prin textul O.U.G. nr. 34/2010 privind unele măsuri pentru întărirea controlului în scopul combaterii transporturilor ilicite de mărfuri şi de persoane, a fost adoptată O.U.G. nr. 34/2010, aprobată prin Legea nr. 168/2010, fiind eliminată sintagma "o singură dată".

Astfel, începând cu data 13.04.2010 a apărut un conflict între normele legale cuprinse în Legea nr. 38/2003 şi cele cuprinse în Ordinul Ministrului nr. 356/2007, conflict care este lămurit de prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative care prevăd principiul ierarhiei actelor normative.

Contrar interpretării recurentului - pârât s-a arătat că autoritatea publică locală - Primăria Oraşului Voluntari a refuzat în anul 2019 prelungirea autorizaţiei de taxi pentru o nouă perioadă de 5 ani, invocând prevederile nemodificate ale art. 16 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 38/2003, în sensul că a invocat restricţia de a se mai prelungi a 2-a oară pentru 5 ani - fără nici o legătură cu raţionamentul pârâtului întemeiat pe vechimea autoturismului.

În concluzie, s-a arătat că nu există nici o dispoziţie legală care să dispună anularea autorizaţiei de taxi în cazul înlocuirii autoturismului, art. 10 alin. (6) din Legea nr. 38/2003 stabilind doar că se va emite o nouă autorizaţie de taxi cuprinzând datele de identificare ale noului autoturism, motiv pentru care se impune respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este întemeiat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin acţiunea înregistrată pe rolul instanţei de contencios administrativ reclamanta a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 356/2007 privind aprobarea Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, respectiv, a art. 16 din Anexa la ordin (Norma metodologică pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere) potrivit căruia:

"Autorizaţia taxi şi orice altă copie conformă se atribuie pentru o perioadă de 5 ani şi se prelungeşte, la cerere, o singură dată pentru 5 ani, cu menţinerea obligatorie a aceluiaşi număr de ordine, numai dacă în acel moment autoturismul nu depăşeşte vechimea de 10 ani de la data fabricaţiei, este deţinut de către transportatorii autorizaţi, cu titlu de proprietate sau în temeiul unui contract de leasing, şi sunt îndeplinite toate cerinţele Legii nr. 38/2003, cu modificările şi completările ulterioare, privind prima atribuire."

Curtea de apel, analizând comparativ prevederile art. 16 din Normele metodologice aprobate prin Ordinul 356/2007 şi prevederile art. 11 ale Legii 38/2003 a constatat că în cuprinsul legislaţiei primare nu se regăseşte menţionată expres posibilitatea prelungirii autorizaţiei "o singură dată", astfel că Ordinul în discuţie conţine o prevedere legală restrictivă care, deşi a existat în forma iniţială a Legii 38/2003 a fost înlăturată expres prin modificarea adusă acestei legi prin Legea 168/2010 (publicată în Monitorul Oficial nr. 505 din 21 iulie 2010).

Referitor la condiţia vechimii maxime de 10 ani a autoturismului invocată de autoritatea pârâtă, instanţa de fond a apreciat că aceasta este o condiţie reglementată distinct de restricţia introdusă ab iniţio prin art. 16 din Ordin iar prevederile Ordinului fac referire expresă la îndeplinirea condiţiilor stabilite prin Legea 38/2003, existând prevăzută in lege şi posibilitatea înlocuirii la cerere a autovehicului cu un altul cu o vechime mai mică de 10 ani.

Analizând considerentele sentinţei prin prisma motivelor de recurs, Înalta Curte constată că este întemeiat cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluţia primei instanţe fiind rezultatul unei interpretări greşite a normelor de drept material.

Reţine Înalta Curte ca la data emiterii Ordinului M.I.R.A. nr. 356/2007 (20.12.2007), art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 prevedea că:

"O autorizaţie taxi atribuită pentru prima dată pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, o singură dată, pentru 5 ani …", iar, la data de 24.07.2010, art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 a fost modificat prin Legea nr. 168/2010, dobândind conţinutul "O autorizaţie taxi sau o copie conforma detinuta pentru un autovehicul se va prelungi, la cerere, pentru 5 ani …", eliminându-se expresia "o singură dată".

Susţine intimatul - pârât că, în condiţiile în care Ordinul M.I.R.A. nr. 356/2007 nu a fost modificat în mod corespunzător, are loc o încălcare a dispoziţiilor art. 4 alin. (3), art. 13 lit. a) şi b), art. 16 alin. (4) şi art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Normele metodologice fiind contrare legii în aplicarea căreia au fost emise.

Controlul de legalitate al unui act administrativ, pe calea contenciosului administrativ, presupune verificarea conformităţii acestuia cu legea şi cu actele normative având forţă juridică superioară respectivului act, ştiut fiind că actul administrativ tip este, conform definiţiei legale, acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de autoritatea publică în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice (art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004).

În analiza modului de executare a dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 prin art. 16 din Anexa la Ordinul nr. 356/2007, Înalta Curte are în vedere prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora:

"Art. 3: Respectarea normelor de tehnică legislativă:

(1)Normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor, senatorilor sau cetăţenilor, în cadrul exercitării dreptului la iniţiativă legislativă, la elaborarea şi adoptarea ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, precum şi la elaborarea şi adoptarea actelor normative ale celorlalte autorităţi cu asemenea atribuţii." [...]

Art. 4: Ierarhia actelor normative

[...] (3)Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. [...]"

Aşadar, se constată că în aplicarea dispoziţiilor art. 11 alin. (5) din Legea nr. 38/2003 intimatul-pârât avea obligaţia ca, la elaborarea Normelor, să respecte limitele din actul de rang superior în ceea ce priveşte condiţiile de prelungire a autorizaţiei taxi.

Suprapunând, însă, prevederile normative a căror anulare s-a solicitat cu cele redate din actul normativ având forţă juridică superioară, respectiv art. 11 din Legea nr. 38/2003, în forma în vigoare la data emiterii ordinului, se constată deplina conformitate a primelor cu cele în baza cărora au fost adoptate.

Prin urmare, nu se poate reţine nelegalitatea criticată de reclamantă, câtă vreme acestea sunt prevăzute de însăşi Legea nr. 38/2003, impunându-se a se adăuga că examinarea actului administrativ normativ în cadrul contorului de legalitate declanşat de reclamantă nu poate viza decât forma textului legii de la momentul adoptării ordinului.

Aşa cum s-a demonstrat, prin prevederile normative criticate nu se face altceva decât să se detaileze condiţiile de prelungire a autorizaţiei de taxi deja stabilite de legiuitor printr-un act normativ cu forţă juridică superioară, ceea ce înseamnă că nu poate fi declarată nulitatea acestora pentru nelegalitate.

Împrejurarea că ulterior s-a modificat texul de lege în baza căruia a fost emis ordinul, nu poate atrage nelegalitatea acestuia, iar sancţionarea unei eventuale vătămări produse reclamantei din aplicarea unei norme de aplicare care nu mai contravine legislaţiei primare, se poate realiza doar printr-o acţiune distinctă în anularea actului administrativ individual presupus vătămător, în condiţiile art. 1, 2, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, susţinerile intimatului - reclamant din întâmpinare privind vătămarea suferită în raport de presupusul refuz nejustificat al autorităţii locale de a-i prelungi autorizaţia, vor fi respinse, acestea excedând cadrului procesual.

Or, verificând legalitatea art. 16 din Ordinul nr. 356/2007 de aprobare a Normelor metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi în regim de închiriere, raportat la condiţia respectării normelor de tehnică legislativă, Înalta Curte va concluziona în sensul că sentinţa recurată a fost dată cu greşita interpretare şi aplicare a prevederilor art. 3 alin. (1), art. 4 alin. (3) şi art. 58 din Legea nr. 24/2000, în cauză fiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Constatând pentru motivele arătate legalitatea Ordinului nr. 356/2007, Înalta Curte va respinge acţiunea formulată de reclamant ca neîntemeiată.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge acţiunea ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei împotriva sentinţei civile nr. 835/2020 din 18 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 septembrie 2022.