Limits of summary review in suspending administrative sanctions: prohibition of substantive assessment of proportionality and grave misconduct in interim proceedings

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauze

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanţe sub nr. x/2020 reclamantul A., Vice-Preşedinte al Consiliului de Supraveghere al Societăţii de Asigurare-Reasigurare B. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul prevederilor art. 14 si 15 din Legea 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară prin care a fost sancţionat cu amendă în cuantum de 450.000 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 391 din data de 16 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară şi a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emisă de ASF până la soluţionarea definitivă a cererii de anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2021

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 391 din data de 16 martie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Autoritatea de Supraveghere Financiară, în temeiul art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată formulată de către reclamant.

În dezvoltarea motivelor de recurs a susţinut că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit normele de drept material aplicabile în cauză în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunii, respectiv cele cuprinse în art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015 privind autorizarea şi supravegherea activităţii de asigurare şi reasigurare, coroborate cu cele cuprinse în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 prevede elementele care trebuie luate în considerare la momentul sancţionării, elemente pe care A.S.F. le-a avut în vedere la stabilirea sancţiunilor.

Din perspectiva conţinutului obligatoriu al deciziei contestate sub acest aspect, se observă că acest conţinut este reglementat în cuprinsul art. 163 alin. (12) din Legea nr. 237/2015 care prevede că "deciziile de sancţionare emise de A.S.F. cuprind motivele de fapt şi de drept, menţiunea că persoanele şi entităţile sancţionate au dreptul de contestare conform art. 165, termenul în care se poate depune contestaţia, instanţa căreia i se poate adresa şi sunt comunicate persoanelor şi entităţilor respective". Instanţa a reţinut sub acest aspect că decizia respectă cerinţele minime prevăzute de textul de lege.

A mai arătat că, prin sentinţa civilă nr. 1322/01.10.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea intimatului de anulare a Deciziei A.S.F. nr. 87/25.01.2021, ca neîntemeiată. Astfel, în dosarul de anulare a deciziei a cărei suspendare a executării s-a solicitat în prezenta cauză, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că subscrisa am individualizat corect sancţiunea aplicată, respectând dispoziţiile art. 163 alin. (11) şi alin. (12) din Legea nr. 237/2015.

Contrar aprecierilor instanţei de fond, a susţinut că actul administrativ contestat cuprinde elementele obligatorii prevăzute de lege, precum şi criteriile de individualizare a sancţiunii aplicate. Gravitatea faptei este generată de faptul că ASF a fost pusă în imposibilitatea verificării corectitudinii înregistrării tranzacţiilor şi a soldurilor ce decurg din contractele de reasigurare, reflectate în activul bilanţier, cu impact semnificativ în indicatorii de solvabilitate ai societăţii, precum şi a demersurilor pe care societatea le-a întreprins în scopul recuperării sumelor debitoare rezultate din relaţia cu reasiguratorii.

Prin nepunerea la dispoziţie a informaţiilor solicitate prin notificarea transmisă de autoritate a fost împiedicată exercitarea drepturilor conferite A.S.F. de a verifica şi impune eventuale măsuri în consecinţă, respectiv de constituire de provizioane pentru sumele nerecuperate.

Prin imposibilitatea efectuării unei analize pe documentaţia solicitată şi netransmisă, autoritatea s-a aflat în imposibilitate de a identifica/cuantifica prejudiciile cauzate terţilor. Nu în ultimul rând, s-a avut în vedere şi o cooperare defectuoasă a societăţii cu A.S.F., generată de întârzieri repetate în furnizarea informaţiilor solicitate, abordarea unei atitudini ostile menite să tergiverseze sau să împiedice transmiterea informaţiilor solicitate.

Având în vedere principiul proporţionalităţii şi al raţionamentului calificat, A.S.F. a respectat întocmai criteriile de individualizare prevăzute la art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, ţinând cont de natura faptei contravenţionale constatate, cu privire la care s-a apreciat gravitatea ca fiind ridicată, sens în care s-a justificat pe deplin cuantumul sancţiunii amenzii aplicate recurentului. Din această perspectivă, cu luarea în considerare a faptului că legea specială prevede limite ale amenzii între 10.000 şi 1.0000 de RON, chiar instanţa de fond a reţinut în mod judicios că amenda în cuantum de 450.000 de RON este stabilită în limitele legale.

Având în vedere limitele amenzii prevăzute de lege şi faptul că amenda efectiv aplicată de ASF s-a situat sub minimul prevăzut de lege, argumentul instanţei de fond potrivit căruia ASF trebuia "să aplice reclamantului din timp un sistem gradual de sancţiuni care ar fi avut efect disuasiv, însă a preferat să aplice direct o sancţiune care se remarcă prin cuantumul deosebit de ridicat, fără să motiveze de ce s-a oprit la respectiva sumă şi nu la alta atunci când a fixat cuantumul amenzii", nu are corespondent în nicio dispoziţie legală.

Nu în ultimul rând, sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 referitoare la paguba iminentă, întrucât instanţa de fond a apreciat că intimatul a făcut dovada îndeplinirii condiţiei privind preîntâmpinarea unei pagube iminente, singurul argument fiind acela al cuantumului sancţiunii amenzii aplicate de ASF. Or, cuantumul amenzii aplicate nu poate fi un criteriu hotărâtor, acesta fiind invocat de către intimat în mod sumar fără a putea demonstra, că i s-a aplicat o sancţiune foarte mare, că această sancţiune ar avea consecinţe în plan profesional şi în cel al capacităţii de muncă, în plan personal, social si familial.

Instanţa de fond trebuia să observe faptul că simpla menţionare a aplicării unei sancţiuni cu amendă şi a cuantumului acesteia nu poate conduce la constatarea existenţei unei pagube iminente, în acest sens fiind şi jurisprudenţa Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. (Decizia nr. 5191 din 27 octombrie 2005; Decizia nr. 588 din 12 februarie 2004).

În final, a arătat că situaţia financiară a societăţii s-a dovedit a fi atât de gravă încât, prin Decizia nr. 1148/17.09.2021 A.S.F a retras autorizaţia societăţii şi a aprobat promovarea cererii de faliment. Prin sentinţa civilă nr. 507/09.02.2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Tribunalul Bucureşti a dispus intrarea în faliment a societăţii B. S.A., societate în cadrul căreia intimatul a avut calitatea de Vicepreşedinte al Consiliului de supraveghere. 4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat admiterea excepţiei nulităţii recursului, iar în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi corectă, sub aspectul constatării îndeplinirii condiţiilor pentru suspendarea actului administrativ atacat: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru considerentele ce succed:

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă prin raportare la motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv la încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Intimatul - reclamant A., vice-preşedinte al Consiliului de Supraveghere al Societăţii de Asigurare-Reasigurare B. S.A., a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 87/25.01.2021 emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară, prin care a fost sanctionat cu amendă în cuantum de 500.000 RON.

Înalta Curte reţine că sunt fondate susţinerile recurentei potrivit cărora, prima instanţă a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalităţii actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Trebuie subliniat că, în speţa de faţă, instanţa de fond a respins toate argumentele intimatului-reclamant invocate în cuprinsul cererii de suspendare, cu excepţia celui privind individualizarea amenzii contravenţionale, reţinând că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat din perspectiva încălcării principiului proporţionalităţii în ceea ce priveşte sancţiunea aplicată.

Sub acest aspect, Înalta Curte constată că argumentele invocate de către reclamant în cuprinsul cererii de suspendare vizează chiar existenţa şi gravitatea faptei imputate, precum şi proporţionalitatea cuantumului sancţiunii aplicate, astfel că depăşesc în mod evident limitele procedurii sumare a suspendării executării. Asemenea critici nu pot fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare de fond, corelativ cu administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei. Toate acestea presupun o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte şi prevederi legale invocate de către părţi.

Or, instanţa de judecată învestită cu soluţionarea cererii de suspendare nu poate proceda la verificarea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i doar instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare, ci poate efectua doar o examinare sumară a aparenţei dreptului, prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ.

Prin urmare, instanţa de fond a depăşit limitele învestirii, reţinând îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat prin prisma unei chestiuni ce viza însuşi fondul cauzei.

În subsidiar, şi dacă s-ar aprecia că aceste aspecte pot fi tratate în cadrul unei cereri de suspendare formulate în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, la o analiză sumară, că nu au fost încălcate dispoziţiile referitoare la individualizarea sancţiunii la momentul emiterii deciziei atacate, respectiv principiul proporţionalităţii, având în vedere că, în speţă, cuantumul sancţiunii aplicate a fost îndreptat spre minimul prevăzut de lege, în raport de fapta săvârşită. Astfel, cuantumul amenzii aplicate a fost de 450.000 RON, deşi limitele prevăzute de legea specială pentru fapta săvârşită sunt între 10.000 şi 100.000 RON.

Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea principiului proporţionalităţii, respectiv faptul că sancţiunea a fost aplicată într-un cuantum mult prea mare în raport de fapt săvârşită.

Înalta Curte are în vedere şi jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a statuat că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Or, în speţa de faţă, argumentele intimatului-reclamant nu au avut aptitudinea de a genera, la nivel de aparenţă, îndoieli serioase cu privire la fundamentul legal al sancţiunii dispuse, de natură a conduce la temporizarea efectelor actului administrativ.

În plus, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 1322 din 01.10.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantului privind anularea Deciziei ASF nr. 87/2021.

Soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ reprezintă nemijlocit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită şi conferă consistenţă concluziei că, în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din acelaşi act normativ.

Cu atât mai mult, apreciază Înalta Curte, cerinţa existenţei unui caz bine justificat nu este îndeplinită în cauză cât timp o altă instanţă care a realizat în concret un control de fond asupra aceluiaşi act administrativ a statuat că acesta nu este afectat de vicii de nelegalitate. O astfel de statuare jurisdicţională este suficientă aşadar pentru a se reţine aparenţa de drept, într-o cerere de suspendare, în defavoarea destinatarului actului administrativ contestat, aceste considerente fiind în acord şi cu jurisprudenţa constantă a secţiei de contencios administrativ a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În raport de toate aceste considerente, Înalta Curte observă că nu sunt reliefate în cauză împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la condiţia prevenirii unei pagubei iminente, întrucât cele două condiţii prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru intervenţia măsurii suspendării actului administrativ sunt prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, constatarea neîndeplinirii unei condiţii este suficientă pentru respingerea luării unei asemenea măsuri şi în consecinţă, nu se mai impune analizarea de către Înalta Curte a îndeplinirii celei de-a doua condiţii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, va casa sentinţa recurată, iar în rejudecarea cauzei, va dispune respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare formulate de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 391 din 16 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. privind suspendarea executării.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 septembrie 2022.