Standards for "well-justified case" in suspending execution of financial regulatory fines

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 19.02.2021, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, suspendarea executarii articolului 1 din Decizia Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 84/25.01.2021, prin care reclamantul a fost sanctionat cu amenda in cuantum de 500.000 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare formulate împotriva deciziei de sancţionare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 294 din data de 12 martie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Autoritatea de Supraveghere Financiară "ASF", având ca obiect "suspendare executare act administrativ - decizia nr. 84/25.01.2021" şi a dispus suspendarea executarii art. 1 din Decizia ASF nr. 84/25.01.2021, pana la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2021.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 294 din data de 12 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta ASF, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În esenţă, a criticat sentinţa recurată pentru încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi a dispoziţiilor legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenta-pârâtă pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material specifice condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Criticile invocate de recurentă, subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt întemeiate, sentinţa recurată reflectând aplicarea greşită a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Intimatul-reclamant A. a solicitat, în temeiul art. 14- 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Deciziei nr. 84/25.01.2021 emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară, prin care a fost sanctionat cu amendă în cuantum de 500.000 RON, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Înalta Curte reţine că sunt fondate susţinerile recurentei potrivit cărora, prima instanţă a concluzionat în mod nejustificat că argumentele aduse în favoarea nelegalităţii actului administrativ contestat sunt de natură a crea o îndoială serioasă.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, Înalta Curte constată că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cauză, aspectele invocate în susţinerea cazului bine justificat şi care vizează chiar existenţa şi gravitatea faptei imputate, dar şi temeiul legal şi proporţionalitatea cuantumului sancţiunii aplicate, depăşesc evident limitele procedurii sumare a suspendării executării.

Asemenea critici nu pot fi decelate doar printr-o verificare a aparenţei dreptului ci necesită o evaluare de fond, corelativ cu administrarea unui probatoriu adecvat, care să lămurească aspectele litigioase ale cauzei. Toate acestea presupun o analiză aprofundată a întregului ansamblu de fapte şi prevederi legale invocate de către părţi.

În altă ordine de idei, trebuie menţionat şi că, în jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, s-a considerat că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

Argumentele intimatului-reclamant nu au însă aptitudinea de a genera, la nivel de aparenţă, îndoieli serioase cu privire la fundamentul legal al sancţiunii dispuse, de natură a conduce la temporizarea efectelor actului administrativ.

În dezacord cu instanţa de fond, Înalta Curte constată că nu reiese a fi aparent întemeiat motivul referitor la neaplicarea de către recurenta-pârâtă a unor criterii legale prin intermediul cărora să fi fost stabilit un cuantum adecvat al amenzii contravenţionale. La filele x din decizia contestată, reţinând aplicabilitatea criteriilor de individualizare prevăzute de art. 163 alin. (11) din Legea nr. 237/2015, recurenta-pârâtă a stabilit cuantumul amenzii raportându-se la natura şi gravitatea faptei şi la gradul de vinovăţie, acestea fiind determinate de circumstanţele concrete în care a fost săvârşită fapta apreciată contravenţie, dar şi la împrejurarea că în ultimii 3 ani reclamanta nu a mai fost sancţionată.

A mai susţinut intimatul-reclamant că în cuprinsul deciziei de sancţionare nu există o descriere a faptei contravenţionale săvârşită ca membru al directoratului societăţii şi că a primit Notificarea privind constatarea faptei contravenţionale de refuz nejustificat prin adresa nr. x/04.01.2021, fără ca anterior să i se fi solicitat personal furnizarea de informaţii privind societatea.

Or, astfel cum reiese din cuprinsul deciziei de sancţionare dar şi din înscrisurile aflate la dosar, recurenta-pârâtă s-a preocupat ca în conţinutul actului sancţionator să fie prevăzută situaţia de fapt şi încadrarea în drept a faptei calificată contravenţie, fiind detaliate circumstanţele faptice şi juridice care au generat şi justificat aplicarea sancţiunii. Totodată, notificarea constatării contravenţiei a fost precedată de solicitarea formulată de recurenta-pârâtă, prin adresa nr. x/10.11.2020, de a-i fi trasnsmise documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de supraveghere, intimata-reclamantă având calitatea de membru al directoratului societăţii.

Faţă de absenţa unui răspuns la solicitarea adresată, ASF a considerat incidente dispoziţiile art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 care stabilesc ca fiind contravenţie împiedicarea fără drept a exercitării drepturilor convenite de către lege ASF, precum şi refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor ASF.

Nu poate fi apreciat ca îmbrăcând forma aparenţei de nelegalitate nici motivul referitor la faptul că s-a dispus sancţionarea intimatei-reclamante ca persoană fizică, fiind emise decizii de sancţionare identice pentru toţi membrii directoratului societăţii, cât timp pe de o parte, prevederile art. 25 din Legea nr. 237/2015 stabilesc că îi revine conducerii societăţii răspunderea privind respectarea tuturor prevederilor legale în vigoare, iar pe de altă parte, analiza aprofundată a acestor critici este atributul instanţei care soluţionează cauza pe fond.

În ceea ce priveşte pretinsa motivare contradictorie din actul de sancţionare (în sensul că încălcarea obligaţiilor privind transmiterea informaţiilor conform art. 37, 39, 41, 42 şi 47 constituie o altă contravenţie, respectiv cea prevăzută de art. 163 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 235/2015, al cărei subiect activ poate fi numai societatea), şi aceste aspecte invocate de reclamantă şi reţinute de prima instanţă, ca reprezentând un caz bine justificat, implică o analiză ce antamează fondul, astfel încât şi aceste chestiuni pot fi tranşate tot în cadrul acţiunii în anulare. O eventuală eronată încadrare juridică a faptelor de către recurenta-pârâtă ASF reprezintă o chestiune ce ţine de fondul cauzei, ea neputând fi analizată în cadrul prezentului cadru procesual, ci doar în cadrul unei acţiuni în anulare.

Or, aspectele reţinute drept dovezi ale existenţei cazului bine justificat pentru suspendarea executării actului administrativ fiscal sunt, în realitate, motivele de nelegalitate invocate de parte cu privire la acest act, iar susţinerile potrivit cărora argumentele invocate ar crea o îndoială asupra legalităţii actului nu pot fi primite, fiind lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate şi al îndeplinirii condiţiei referitoare la cazul bine justificat.

Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existenţa unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecţie în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat.

În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea intimatului-reclamant acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte mai constată că, prin sentinţa nr. 1637 din 11 noiembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantului A. privind anularea Deciziei nr. 84/2021.

Soluţia pronunţată de instanţa învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ reprezintă nemijlocit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărui suspendare se solicită şi conferă consistenţă concluziei că, în cauză nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, pentru a fundamenta dispunerea măsurii provizorii a suspendării executării, în cadrul procedurii sumare reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

În cauză, într-adevăr, prin cuantumul sumei impuse (500.000 RON), punerea în executare a deciziei de sancţionare ar avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului reclamantului, însă, câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrise cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu nerespectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, va casa sentinţa recurată, iar în rejudecarea cauzei, va dispune respingerea, ca neîntemeiată, a cererii de suspendare formulate de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei nr. 294 din 12 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. privind suspendarea executării.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 septembrie 2022.