ANCPI regulation challenged to clear judicial seizure on auctioned property: appeal dismissed, partial annulment of registration rules upheld and costs awarded to appellants

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 02.09.2019 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, reclamanţii A. şi B. au chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară (A.N.C.P.I.), solicitând anularea parţială a Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul Directorului General nr. 700/2014, respectiv a dispoziţiilor art. 195 alin. (5) teza a II-a, iar ulterior, prin cererea de completare a acţiunii, şi a art. 167 alin. (1) teza a II-a din Regulament.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 49 din 29 iunie 2020, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis cererea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară (A.N.C.P.I.);

(ii) a anulat în parte Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al A.N.C.P.I., în forma în vigoare la data de 02.09.2019, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 167 alin. (1) teza a III-a, prin care se prevede că: "(…) Prin excepţie, notarea efectuată conform art. 195 alin. (5) din prezentul regulament, se radiază numai în baza acordului instituţiei care a dispus măsura asigurătorie", şi dispoziţiile art. 195 alin. (5) teza a II-a prin care se prevede că: "(…) Radierea se efectuează în baza ordonanţei emise de procuror sau a hotărârii judecătoreşti care dispune ridicarea măsurii asigurătorii";

(iii) prezenta hotărâre, în condiţiile şi în măsura în care va rămâne definitivă, se publică, la solicitarea instanţei, în Monitorul Oficial al României, Partea I.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 49 din 29 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în tot a sentinţei, în sensul respingerii cererii de chemare în judecată, în principal, ca rămasă fără obiect, în subsidiar, ca rămasă fără interes.

În motivare se susţine că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză, pentru următoarele motive:

La data de 31.12.2019 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea l, nr. 1055, Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea şi completarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, ordin prin care au fost modificate prevederile contestate în prezentul litigiu, în sensul dorit de către reclamanţi.

Faţă de modificările intervenite, în mod eronat instanţa de fond a admis cererea reclamanţilor şi a respins apărarea autorităţii pârâte cu privire la rămânerea fără obiect a acţiunii.

Pretinsa vătămare a reclamanţilor nu are nicio relevanţă în prezentul litigiu, astfel încât să determine admiterea acţiunii, acest aspect fiind relevant doar pentru îndeplinirea condiţiilor de exercitare a acţiunii în anularea actului administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004; în situaţia în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, procedează la verificarea legalităţii actului administrativ contestat, acesta fiind obiectul acţiunii, iar nu existenţa sau inexistenţa vătămării reclamanţilor, aspect pe care instanţa de fond îl analizează cu prioritate.

Având în vedere că instanţa de fond a fost învestită să se pronunţe asupra legalităţii art. 167 alin. (1) teza finală şi art. 195 alin. (5) teza a II-a, iar aceste prevederi au fost modificate prin Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea şi completarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, această împrejurare nu poate determina decât rămânerea fără obiect a cauzei. De altfel, în acest sens s-a pronunţat şi Curtea de Apel Bucureşti prin sentinţa nr. 3711/2020, în dosarul cu nr. x/2019, având acelaşi obiect ca prezentul litigiu, prin care ia respins cererea ca rămasă fără obiect, pe considerentul că "modificările intervenite satisfac intereselelegitime ale reclamanţilor care solicitaseră anularea în parte a regulamentului tocmai cu privire la forma anterioară a acestor articole."

Se mai susţine că aspectele reţinute de instanţă, în sensul că prevederile criticate prin cererea de chemare în judecată, în forma anterioară modificării invocate de pârâtă, au produs efecte cu privire la reclamanţi, nu sunt apte să determine admiterea cererii întrucât, în raport de dispoziţiile art. 80 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., cu modificările şi completările ulterioare, reclamanţii pot formula oricând o cerere de radiere a sarcinilor, în virtutea normelor de drept procedurale prevăzute de modificările aduse prin Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea şi completarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul ANCPI nr. 700/2014.

Recurenta face trimitere şi la Decizia nr. 10/2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în interpretarea dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, din considerentele căreia se poate deduce, fără echivoc, faptul că, şi în situaţia în care articolele nu ar fi fost modificate, hotărârea judecătorească nu ar fi produs nici un efect retroactiv de natură a schimba "situaţia existentă în momentul pretinsei vătămări invocate de către aceştia", astfel că hotărârea apare ca superfluă, având în vedere că, în urma modificării articolelor contestate, reclamanţii au la dispoziţie repunerea pe rol a dosarului suspendat aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti şi judecarea acestuia conform noii realităţi juridice.

În ceea ce priveşte solicitarea subsidiară, se arată că, potrivit dispoziţiilor art. 33 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., una din condiţiile interesului este aceea de a fi actual. Or, deşi la momentul introducerii cererii de chemare în judecată exista interes în promovarea acesteia, concomitent cu modificarea prevederilor normative contestate care fac obiectul litigiului, interesul reclamanţilor în susţinerea demersului procesual de anulare a acestora nu mai susbzistă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosar, intimaţii-reclamanţi au solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esenţă, au arătat că, deşi recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta nu este aplicabil în speţă, întrucât recurenta nu critică aplicarea greşită a normelor de drept material, ci doar soluţia de respingere a rămânerii fără obiect a acţiunii.

Au apreciat că nu poate fi invocată pe calea recursului nici presupusa eroare a instanţei de fond în sensul de a nu fi respins acţiunea ca lipsită de interes, întrucât art. 31 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. nu reprezintă o norma de drept material, ci una de drept procesual. Aşadar, presupusa nelegalitate constând în respingerea excepţiei lipsei de obiect/interes a acţiunii nu constituie o încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material, susceptibilă de control judecatoresc în etapa procesuală a recursului.

Motivele invocate de recurentă s-ar încadra cel mult în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., însă nici acest motiv nu constituie temei suficient pentru recurs, având în vedere cerinţa ca regulile de procedură încălcate de instanţa de fond să fie unele a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Or, legea procesual civilă nu prevede nici expres şi nici implicit sancţiunea nulităţii în cazul hotărârilor pronunţate în cauze rămase fără obiect. Acestea pot fi reformate pe calea apelului, în virtutea efectului devolutiv al acestei instituţii, in cauzele în care părţile au deschisă această cale de atac.

Pe fondul recursului, arată că singura modalitate legală de a elibera de sarcini imobilul dobândit la licitaţie publică este obţinerea unei hotărâri judecătoreşti definitive favorabile în litigiile pendinte (prezenta cauza şi dosar nr. x/2019, având ca obiect plângere împotriva încheierii de carte funciară.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, Ordinul Preşedintelui ANCPI nr. 3442/2019 a intrat în vigoare la data de 06.01.2020 şi, potrivit principiilor neretroactivităţii legii civile şi "tempus regit actum", nu are nicio înrâurire asupra situaţiei juridice care a condus la declanşarea prezentei acţiunii, respectiv încheierile de carte funciară din luna mai 2019.

Afirmaţiile recurentei-pârâte privind posibilitatea intimaţilor de a introduce oricând la OCPI o nouă cerere de radiere sarcini (ce ar fi soluţionată în baza formei din 2020 a Regulamentului ANCP) sunt de rea credinţă, întrucât intimaţii au acţionat în acest sens însă BCPI Sector 4 Bucureşti le-a respins cererea, invocând exact principiul neretroactivităţii legii noi. Prin aceste afirmaţii, ANCPI încearcă să inducă în eroare instanţa prin prezentarea existenţei unui mecanism ce s-ar afla la îndemâna intimaţilor, însă acest mecanism este respins chiar de către recurentă.

În concluzie, apreciază că soluţia instanţei de fond nu este doar una legală şi temeinică, ci şi indispensabilă intimaţilor, constituind singura soluţie legală posibilă pentru apararea drepturilor şi intereselor lor legitime, constând în eliberarea de sarcini a imobilului dobândit la licitaţie publică, în procedura executării silite.

Recurenta -pârâtă a formulat răspuns la întâmpinare la care a ataşat încheierea de nr. 63508/17.09.2020 emisă de Biroul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Sector 4, prin care a fost admisă cererea intimaţilor de radiere a sechestrului asigurător înscris în cartea funciară.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, ţinând seama şi de apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, sentinţa urmând a fi menţinută pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Prin cererea de chemare în judecată, intimaţii-reclamanţi au supus controlului de legalitate, pe calea contenciosului administrativ, prevederile art. 167 alin. (1) teza finală şi art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară (Regulamentul ANCPI), forma în vigoare la data de 02.09.2019, invocând încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale acestora în demersul de radiere a sechestrului judiciar asupra imobilului dobândit la licitaţie publică, în procedura executării silite, notat în cartea funciară.

Pe parcursul derulării litigiu în primă instanţă, a fost publicat în Monitorul Oficial al României nr. 1055/31.12.2019, Ordinul nr. 3442/2019 privind modificarea şi completarea Regulamentului de avizare, recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, aprobat prin Ordinul directorului general al ANCPI nr. 700/2014, prin care au fost modificate prevederile normative contestate în cauză, în sensul dorit de către reclamanţi, împrejurare în raport de care pârâta a solicitat respingerea acţiunii ca rămasă fără obiect.

Soluţionând cauza, prima instanţă a respins apărarea pârâtei, reţinând că modificarea actului normativ în cursul procesului, în sensul dorit de reclamanţi, nu lipseşte de obiect acţiunea, întrucât prevederile criticate, în forma anterioară modificării invocate de pârâtă, au produs efecte faţă de reclamanţi, acesta fiind şi motivul introducerii acţiunii; întrucât reclamanţii susţin în continuare că sunt vătămaţi, motivele de nulitate invocate trebuie analizate în raport cu situaţia existentă la momentul pretinsei vătămării, astfel că, într-o atare situaţie nu se poate reţine că acţiunea reclamanţilor ar fi rămasă fără obiect, întrucât nu rezultă că modificările aduse actului normativ ar fi fost aplicate şi situaţiei reclamanţilor, în sesnul că s-ar fi soluţionat litigiul ce se află încă pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti.

Pe fondul cauzei, curtea de apel a admis acţiunea şi a dispus anularea în parte a Regulamentului aprobat prin Ordinul nr. 700/2014, emis de directorul general al A.N.C.P.I., în forma în vigoare la data de 02.09.2019, respectiv art. 167 alin. (1) teza finală şi art. 195 alin. (5) teza a II-a, reţinând că prevederile normative criticate sunt nelegale întrucât adaugă la legea pe baza şi în aplicarea căreia au fost emise.

Soluţia instanţei de fond este corectă, fiind însuşită şi de către instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situaţia de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Criticile recurentei-pârâte circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând soluţia de respingere a rămânerii fără obiect a acţiunii, sunt nefondate.

Recurenta-pârâtă tinde să demonstreze că soluţia de respingere a rămânerii fără obiect a acţiunii a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a Legii nr. 554/2004, instanţa de fond analizând cu prioritate pretinsa vătămare a reclamanţilor, care are relevanţă doar pentru îndeplinirea condiţiilor de exercitare a acţiunii în anularea actului administrativ, fără să ia în considerare că modificările intervenite prin Ordinul nr. 3442/2019 asupra prevederilor contestate în cauză, satisfac interesele intimaţilor-reclamanţi.

Critica este lipsită de fundament pentru că Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 1 alin. (1), art. 8 şi art. 18, un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, în cadrul căruia instanţa are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci şi existenţa unei vătămări produse reclamantului, într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancţiunea anulării.

Cu privire la efectele modificării actului normativ dedus judecăţii, Înalta Curte reţine, în acord cu judecătorul fondului, că acest eveniment legislativ nu lipseşte de obiect acţiunea în contencios administrativ, pentru că în intervalul de timp în care prevederile contestate au fost în vigoare au produs efecte juridice faţă de intimaţii-reclamanţi.

Actul modificator îşi produce efectele numai pentru viitor (ex nunc), fiind incompatibil cu retroactivitatea deoarece cauza modificării o constituie inoportunitatea survenită a actului administrativ modificat.

Prin urmare, modificarea intervenită înlătură numai parţial efectele actului administrativ normativ atacat, lăsând neatinse efectele produse în intervalul de timp în care a fost în vigoare.

Scopul acţiunii în anulare este acela de a înlătura retroactiv efectele actului administrativ normativ, începând chiar cu data intrării sale în vigoare.

Or, în speţă, din probele cauzei rezultă că până la data modificării lor prin Ordinul nr. 3442/31.12.2019, prevederile art. 167 alin. (1) teza finală şi art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, contestate, au avut un caracter activ şi au produs efecte juridice vătămătoare pentru intimaţii-reclamanţi, constituind temeiurile în baza cărora le-a fost respinsă cererea de radiere a sechestrului judiciar asupra imobilului dobândit la licitaţie publică, în procedura executării silite, înscris în cartea funciară x- UAT Bucureşti sector 4.

Din această perspectivă, în mod corect a reţinut prima instanţă că acţiunea nu este lipsită de obiect, cu atât mai mult cu cât, în cauză nu s-a făcut dovada că modificările aduse actului normativ ar fi fost aplicate şi situaţiei intimaţilor-reclamanţi.

Faptul că, ulterior, autoritatea recurentă a înţeles să modifice Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, dovedeşte indirect că prevederile normative criticate erau nelegale, însă nu acoperă şi situaţia concretă a intimaţilor-reclamanţi, în calitate de petenţi în dosarul de carte funciară de la care a pornit întregul litigiu.

De asemenea, Înalta Curte apreciază că interesul intimaţilor reclamanţi în susţinerea demersului procesual de anulare a dispoziţiilor normative contestate subzistă întrucât, subsecvent acţiunii în anulare, în ipoteza admiterii acesteia, persoana vătămată beneficiază de un remediu procedural pentru repararea prejudiciului cauzat prin aplicarea actului vătămător până la anularea definitivă a acestuia. Acest remediu este reprezentat de acţiunea în răspundere administrativ-patrimonială, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, acţiune condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva unui act administrativ nelegal.

Prin urmare, chiar în condiţiile modificării art. 167 alin. (1) teza finală şi art. 195 alin. (5) teza a II-a din Regulamentul ANCPI nr. 700/2014, aduse prin Ordinul nr. 3442/2019, subzistă interesului reclamanţilor în a solicita constatarea nelegalităţii acestora, pentru neconformitatea cu actul normativ în baza şi în executarea căruia au fost adoptate.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, ca nefondat.

În baza dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., reţinând culpa procesuală a recurentei-pârâte, urmează a fi obligată la plata către intimaţii-reclamanţi a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând onorariu de avocat, conform dovezilor ataşate la filele x ale dosarului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară împotriva sentinţei nr. 49 din 29 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata către intimaţii-reclamanţi a sumei de 2.000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 septembrie 2022.