Legality of "manifestly disproportionate" honorarium criteria in insolvency practitioner selection orders and admissibility of subsequent individual acts as grounds for illegality exception

Şedinţa publică din data de 14 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la această instanţă la data de 22.11.2019 sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Finanţelor Publice şi Ministerul Finanţelor Publice, anularea în parte a Ordinului nr. 2442/18.08.2016, în ceea ce priveşte prevederile art. 17 alin. (2).

La data de 27.11.2019, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă nr. 5168/15.04.2019 şi a procesului-verbal de selecţie practicienilor în insolvenţă pentru debitoarea S.C. Prefa S.A., în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, excepţia inadmisibilităţii, excepţia prematurităţii, excepţia necompetenţei materiale, excepţia tardivităţii; cu privire la fondul cauzei, a arătat că nu poate formula apărări întrucât nu are calitate procesuală.

La rândul său, prin întâmpinare pârâta ANAF a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Preşedintelui ANAF, excepţia rămânerii fără obiect a cererii de anulare a Ordinului ANAF nr. 2442/2016, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii.

În şedinţa publică de la 20.07.2020, Curtea de apel a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Finanţelor Publice şi Ministrul Finanţelor Publice şi a respins celelalte excepţii invocate de pârâţi, mai puţin excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele ANAF, pe care a unit-o cu fondul cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 51 din 27 iulie 2020, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal:

(i) a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală;

(ii) a respins excepţia de nelegalitate a hotărârii Comisiei de selecţie a practicienilor în insolvenţă nr. 5168/15.04.2019 şi a procesului-verbal din 15.04.2019 de selecţie a practicienilor în insolvenţă pentru debitoarea Prefa S.A., ambele emise de pârâta AJFP Braşov;

(iii) a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală,ca neîntemeiată;

(iv) a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Finanţelor Publice, Ministerul Finanţelor Publice, şi Preşedintele ANAF, ca fiind îndreptată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei nr. 51 din 27 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în subsidiar, casarea sentinţei şi, în rejudecare pe fond, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta invocă încălcarea regulilor de procedură privind motivarea hotărârii, exigenţă consacrată de art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ., arătând că instanţa a omis a se pronunţa asupra tuturor aspectelor de nelegalitate ale art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016, respectiv din perspectiva legitimării onorariilor extrem de reduse şi vădit disproporţionate şi a validării propunerilor unor oferte cu încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 135 alin. (2) privind concurenţa loială şi a împrejurării că ordinul atacat încurajează practicienii în insolvenţă să propună onorarii extrem de reduse, nerealiste cu scopul de a obţine cel mai mare punctaj în procedura de desemnare demarată de organul fiscal competent.

În ceea ce priveşte nepronunţarea asupra tuturor motivelor de nelegalitate, apreciază că este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în condiţiile în care lipsesc motivele pe care se sprijină soluţia de respingere a motivelor de nelegalitate neanalizate. Chiar dacă instanţa le-ar fi considerat neîntemeiate şi în final ar fi respins acţiunea, apreciază că era necesar să motiveze acest aspect. Or, instanţa s-a rezumat la a se pronunţa doar cu privire la unul dintre motivele de nelegalitate invocate, respectiv la cel referitor la absenţa criteriilor de identificare a unei oferte vădit disproporţionate.

În cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a reiterat argumentaţia de la fondul cauzei, arătând că, în analiza legalităţii art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărora anulare s-a solicitat, instanţa de fond a aplicat în mod greşit normelor de drept material incidente.

În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată în cauză, instanţa de fond a analizat în mod greşit condiţia de admisibilitate privind relevanţa excepţiei de nelegalitate, prin raportare la faptul că raportul de cauzalitate ar fi inversat, încălcând dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 care impun doar condiţia existenţei unei legături între fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate invocată, legătură care în mod evident există.

În acest sens, a arătat că actul normativ atacat a fost abrogat prin intrarea în vigoare a Ordinului nr. 1443/2019, iar o eventuală acţiune în contencios în anularea acestui act normativ ar fi putut fi respinsă ca inadmisibilă întrucât lipseşte interesul. Însă, eventuala constatare a nelegalităţii actelor administrative individuale în discuţie ar putea avea tocmai finalitatea urmărită de recurentă, întrucât constatarea nelegalităţii actelor administrative vizate de excepţia de nelegalitate nu face altceva decât să-i confirme interesul în cadrul acţiunii în contencios, fiind astfel îndeplinită condiţia ca soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra obiectului cauzei să depindă de legalitatea sau nelegalitatea actul administrativ atacat pe calea excepţiei. Faţă de acest raţionament, apreciază că excepţia de nelegalitate invocată respectă condiţiile impuse de art. 4 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care soluţia de respingere este eronată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Braşov a formulat întâmpinare prin care reiterat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, raportat la capătul de cerere privind constatarea nelegalităţii prevederilor art. 17 din Ordinul ANAF nr. 2442/2016, având în vedere că nu este emitentul ordinului; pe fond a solicitat respingerea recursului.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că se impune menţinerea soluţiei de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor şi Ministrului Finanţelor, întrucât ordinul contestat a fost emis de preşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, instituţie cu personalitate juridică conform art. 1 din H.G. nr. 520/2013, iar între societate şi aceşti pârâţi nu au existat raporturi juridice, în sensul art. 2 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004. Mai mult, recurenta nu a criticat soluţia dată de prima instanţă acestei excepţii. În ceea ce priveşte fondul cauzei, a arătat că judecătorul fondului a apreciat în mod corect că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a fost emis cu respectarea Legii nr. 24/2000, astfel că respectă atât principiul ierarhic al actelor normative, cât şi principiul forţei juridice.

De asemenea, şi intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta-reclamantă a formulat răspuns la întâmpinările formulate în cauză, precum şi note scrise.

II. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea parţială a Ordinulului ANAF nr. 2442/2016 privind procedurile de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 17 alin. (2), invocând şi excepţia de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă nr. 5168/15.04.2019 şi a procesului-verbal de selecţie practicienilor în insolvenţă pentru debitoarea S.C. Prefa S.A.

Soluţia instanţei de fond este legală, fiind însuşită şi de instanţa de control judiciar în urma propriului demers de aplicare a cadrului normativ incident la situaţia de fapt relevată de probele administrate în cauză.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Preliminar analizei, se impune precizarea că motivele de recurs întemeiate pe pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ. sunt comune, recurenta invocând omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra tuturor argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, pretinzând astfel o nemotivare a hotărârii şi o nesocotire a exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., însă criticile expuse se circumscriu doar motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.

Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

Or, în cauza de faţă, aceste cerinţe au fost întrunite, întrucât instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de către aceasta.

În lumina jurisprudenţei Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, examinarea efectivă a tuturor motivelor şi apărărilor invocate de părţi, ca garanţie a dreptului la un proces echitabil prevăzut de art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, nu implică obligaţia instanţei de a da un răspuns detaliat fiecărui argument, întinderea obligaţiei fiind variabilă, în funcţie de natura hotărârii şi de circumstanţele fiecărei cauze, cu luarea în considerare a pertinenţei, clarităţii, relevanţei în economia litigiului şi fundamentării respectivelor motive şi apărări (e.g. cauzele Ruiz Torija c Spaniei, Buzescu c României).

Având în vedere că instanţa de fond a stabilit împrejurările de fapt esenţiale în cauză pe baza probelor administrate şi a analizat în cuprinsul considerentelor motivele de nelegalitate invocate, raţionamentul urmat fiind expus clar şi logic, Înalta Curte constată că hotărârea recurată a fost motivată cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinut.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

În speţă, în ceea ce priveşte soluţia pe fond a primei instanţe, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menţionat reprezintă o reluare aproape in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actul administrativ normativ contestat, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către instanţa de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Înalta Curte reţine că prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile şi actele administrative cu forţă juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.

Aşadar, în cadrul controlului de legalitate al unui act administrativ, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

În acest sens, trebuie precizat că potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau hotărârilor de Guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

Înalta Curte reţine că prin legalitatea actelor administrative se înţelege conformarea acestora cu legile şi actele administrative cu forţă juridică superioară, în executarea cărora au fost emise.

Aşadar, în cadrul controlului de legalitate al unui act administrativ, judecătorul verifică dacă actul atacat este conform cu legea pe care se întemeiază.

În acest sens, trebuie precizat că potrivit art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau hotărârilor de Guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

Contrar celor susţinute de recurentă, judecătorul fondului a stabilit în mod judicios că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărui anulare se solicită a fost edictat cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000.

Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2442/2016 este un act administrativ normativ, emis fiind, aşa cum rezultă din preambulul său, în temeiul dispoziţiile Legii nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolvenţei şi de insolvenţă, cu modificările şi completările ulterioare, cele ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi dispoziţiile Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare, acte normative cu forţă juridică superioară pentru a căror organizare în concret a fost adoptat.

Potrivit dispoziţiilor art. 17 din ordinul mai sus menţionat:

(1) La stabilirea nivelului onorariului de către ofertant vor fi avute în vedere prevederile art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi va fi exprimat prin raportare la toate atribuţiile prevăzute de legea insolvenţei în sarcina administratorului/lichidatorului judiciar, neputând fi modificat ulterior în cadrul procedurii.

(2) Onorariul propus prin oferta depusă va respecta condiţiile preţului prevăzute de art. 1.660 şi următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare. Orice ofertă care nu respectă aceste condiţii va fi descalificată. Sunt considerate astfel de oferte cele cu onorariul lunar şi/sau onorariul de succes cu valoare 0 (zero), precum şi cele vădit disproporţionate raportat la societăţile debitoare faţă de care se doreşte selectarea în vederea susţinerii în calitatea de administrator/lichidator judiciar.

Din dispoziţiile legale mai sus menţionate rezultă că onorariul propus prin oferta depusă trebuie să respecte condiţiile preţului prevăzute de art. 1.660 şi următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, precum şi prevederile art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006 privind organizarea activităţilor practicienilor în insolventă,.

Potrivit art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006, la stabilirea nivelului onorariului se vor avea în vedere următoarele tipuri de factori care reflectă gradul de complexitate a activităţii depuse: a) numărul de salariaţi ai debitorului; b) riscul privind conflictele de muncă; c) cifra de afaceri a debitorului pe ultimii 3 ani; d) valoarea totală a datoriilor şi numărul creditorilor; e) valoarea creanţelor, numărul debitorilor; f) numărul şi complexitatea litigiilor aflate pe rol în care debitorul are calitate de reclamant şi, respectiv, de pârât; g) valoarea patrimoniului, potrivit evaluării; h) natura activelor, atractivitatea pe piaţă, riscurile legate de conservarea lor."

Este adevărat că în cuprinsul prevederilor art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul Preşedintelui ANAF nr. 2442/2016, cu referire expresă la ofertele "vădit disproporţionate", nu sunt stabilite criterii precise în vederea determinării concrete a acelor onorarii care nu reflectă în mod realist valoarea serviciilor, însă, aşa cum a reţinut şi judecătorul fondului, stabilirea acelor oferte vădit disproporţionate este atributul Comisiilor de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă organizate la nivelul Administraţiilor judeţene ale finanţelor publice, care pot aprecia în funcţie de situaţia concretă, raportat la societăţile debitoare faţă de care se doreşte selectarea în vederea susţinerii în calitatea de administrator/lichidator judiciar, ţinând seama şi de criteriile prevăzute de art. 38 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 86/2006.

De altfel, aprecierea acestor comisii cu privire la caracterul vădit disproporţionat nu este definitivă, întrucât procesul-verbal de selecţie poate fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti.

Prin urmare, judecătorul fondului a stabilit în mod judicios că art. 17 alin. (2) teza a III-a din Ordinul ANAF nr. 2442/2016 a cărui anulare se solicită a fost edictat cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, fiind de observat, de altfel, că recurenta nu a indicat vreun element de neconformitate al actului normativ atacat cu normele cu forţă juridică superioară în temeiul şi pentru organizarea cărora a fost emis, limitându-se la invocarea unor aspecte de calitate a reglementării, analiză care excedează competenţelor instanţei.

Cât priveşte excepţia de nelegalitate a Hotărârii Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă nr. 5168/15.04.2019 şi a procesului-verbal de selecţie practicienilor în insolvenţă pentru debitoarea S.C. PREFA S.A., criticile recurentei vizând aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce priveşte analiza admisibilităţii excepţiei de nelegalitate sunt, de asemenea, nefondate.

Excepţia de nelegalitate este un mijloc procesual de apărare ce tinde nu la anularea actului administrativ, la înlăturarea lui din ordinea juridică, ci la înlăturarea efectelor lui din litigiul determinat supus judecăţii, în cadrul căruia se invocă excepţia.

În acest sens, art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazul în care instanţa de contencios administrativ constată nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

De aceea, excepţia cu nelegalitate este supusă condiţiei existenţei unei dependenţe între soluţia ce urmează a fi dată litigiului de fond şi actul administrativ unilateral vizat de excepţie. În temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa în faţa căreia se ridică excepţia are obligaţia de a verifica dacă de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe fond, urmând a sesiza instanţa de contencios administrativ competentă numai dacă această condiţie de relevanţă a excepţiei este îndeplinită, simpla invocare a textului legal neconstituind o justificare în acest sens.

Condiţia existenţei raportului de dependenţă între fondul litigiului şi legalitatea actului administrativ contestat în procedura reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu este îndeplinită în situaţia în care actul cu privire la care a fost invocată excepţia de nelegalitate a fost emis ulterior actului ce formează obiectul acţiunii în fond.

Or, în cauză, Hotărârea Comisiei de agreare şi selecţie a practicienilor în insolvenţă nr. 5168/15.04.2019 şi Procesul-verbal de selecţie practicienilor în insolvenţă pentru debitoarea S.C. Prefa S.A. au fost emise în temeiul Ordinului ANAF nr. 2442/2016, deci ulterior actului administrativ normativ a cărui anulare formează obiectul acţiunii în fond, astfel că, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu este îndeplinită condiţia relevanţei excepţiei de nelegalitate asupra fondului, întrucât raportul de cauzalitate este inversat.

Prin urmare, constatând că soluţionarea litigiului pe fond nu depindea de actele administrative vizate de excepţia de de nelegalitate, neîndeplinirea acestei condiţii atrăgând inadmisibilitatea excepţiei, Înalta Curte reţine că prima instanţă a pronunţat soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate cu aplicarea corectă a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind lipsită de relevanţă argumentaţia recurentei privind interesul procesual al invocării excepţiei de nelegalitate.

Pentru aceste considerente, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursul formulat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 51 din 27 iulie 2020 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 septembrie 2022.