Internal judicial working documents: exclusion from administrative disclosure claims for lack of legitimate interest

Şedinţa publică din data de 28 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 aprilie 2021, sub nr. x/2020, prin declinare de competenţă prin sentinţa civilă nr. 841 din 8 februarie 2021, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VIII-a conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, pronunţarea unei hotărâri prin care pârâtul să fie obligat să îi comunice "Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020", la care se referă pct. 3 din minuta întâlnirii din data de 28.07.2020 a Comisiei nr. 3 Relaţii Internaţionale şi Programe din cadrul CSM.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 924 din 11 iunie 2021, Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, a obligat pârâtul să comunice reclamantului Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 şi a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamant, în sumă de 50 de RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, în principal, admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, cu consecinţa respingerii cererii ca inadmisibilă, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată, cu obligarea intimatului-reclamant la cheltuieli de judecată.

În referire la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, afirmă recurentul Consiliul Superior al Magistraturii că este nelegală hotărârea primei instanţe, întrucât instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit prevederile art. 2 lit. i) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, condiţia premisă stabilită de aceste texte fiind cea a existenţei unui act administrativ, tipic sau asimilat.

Susţine recurentul-pârât că în cauză nu poate fi vorba despre un refuz nejustificat, întrucât intimatul-reclamant nu a formulat o cerere a cărei rezolvare să intre în atribuţiile legale ale CSM, ci o cerere de comunicare a unui înscris ce cuprinde anumite informaţii, cerere ce intră sub incidenţa Legii nr. 544/2001.

Prin urmare, cererea formulată în temeiul prevederilor Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la fondul pretenţiilor, susţine recurentul-pârât că prima instanţă l-a obligat nelegal la comunicarea către intimatul-reclamant a notei DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020, instanţa de fond interpretând şi aplicând greşit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Se afirmă în calea recursului că nu a existat un refuz nejustificat, intimatului-reclamant fiindu-i comunicat un răspuns prin adresa nr. x/10.08.2020, iar nota solicitată de titularul acţiunii nu-i poate fi adusă la cunoştinţă acestuia întrucât reprezintă un document intern de lucru, ce are doar un rol consultativ în activitatea CSM, aceste aspecte fiind stabilite de Comisia nr. 1- "Independenţa şi responsabilizarea justiţiei, eficientizarea activităţii acesteia şi creşterea performanţei judiciare; integritatea şi transparenţa sistemului judiciar" în şedinţa din 19.11.2012, respectiv că hotărârile CSM au caracter de documente de interes public, notele şi punctele de vedere ale direcţiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

A mai susţinut recurentul-pârât că prima instanţă a aplicat greşit prevederile art. 31 alin. (1) şi alin. (2) din Constituţia României referitoare la informaţia de interes public şi la obligaţia autorităţilor de a asigura informarea corectă a cetăţenilor, potrivit competenţelor sale, căci, în cauză, Comisia nr. 3 "Relaţii internaţionale şi programe" din cadrul CSM, în data de 28.07.2020, a apreciat că este oportună diseminarea informaţiilor privind procedura aflată în derulare de Organizaţia Naţiunilor Unite către ÎCCJ şi curţile de apel, respectiv către PÎCCJ şi parchetele de pe lângă curţile de apel, soluţia fiind pronunţată pe site-ul Consiliului.

Mai afirmă recurentul-pârât că, în pofida celor reţinute de prima instanţă, nota DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020 nu prezintă nicio relevanţă prin prisma interesului legitim al intimatului-reclamant de a avea acces la informaţii relevante pentru cariera sa de procuror, fiind un simplu document intern de lucru întocmit de un departament din cadrul CSM.

Ceea ce prezintă relevanţă, în opinia recurentului-pârât, este soluţia Comisiei nr. 3, publicată pe site, împreună cu procedura de selecţie comunicată de Ministerul Afacerilor Externe pentru ocuparea unui post în cadrul Curţii Penale Speciale pentru Republica Centrafricană, iar criteriile şi procedura de selecţie au fost transmise sub formă de anexă la circulara nr. 03/14644/29.07.2020 la locul de muncă al intimatului-reclamant.

În consecinţă, susţine recurentul-pârât că nu se identifică un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, fapt pentru care se impune reformarea hotărârii primei instanţe.

4. Apărările formulate în cauză

Legal citat, intimatul-reclamant A. nu a formulat întâmpinare la dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate şi a temeiurilor de drept invocate, Înalta Curte, cu opinie majoritară, reţine caracterul său fondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Sub un prim aspect, Înalta Curte reţine că nu sunt fondate criticile referitoare la soluţia pronunţată asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, cât timp obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulat, poate fi încadrat în prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fiind dedus judecăţii un pretins refuz nejustificat de a-i fi comunicat un înscris emis de recurentul-pârât CSM, în exercitarea atribuţiilor sale de serviciu.

Criticile formulate de recurentul-pârât CSM sunt fondate, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., soluţia primei instanţe fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii.

Dând calificarea juridică a cererii de chemare în judecată, prima instanţă a avut de analizat dacă refuzul pârâtului CSM are un caracter justificat sau, dimpotrivă, reprezintă un exces de putere în exprimarea voinţei de a nu rezolva cererea intimatului-reclamant.

Înainte de examinarea propriu zisă a legalităţii actului administrativ asimilat, se reţine că, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, "(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.".

Recurentul-pârât a arătat, în criticile sale, că necomunicarea notei DAERIP nr. 02/14644 din 23.07.2020 nu are nicio însemnătate prin prisma interesului legitim al intimatului-reclamant de a avea acces la informaţii relevante pentru cariera sa de procuror.

Înalta Curte reţine că prezenta cauză se situează în sfera contenciosului subiectiv, fiind necesar ca persoana interesată să dovedească vătămarea care i s-ar produce asupra unui drept al său ori interes legitim propriu, prin refuzul nejustificat al unei autorităţi/instituţii publice de a-i soluţiona cererea.

Prima instanţă, fără a nega caracterul de document intern şi consultativ al notei solicitate spre comunicare, a afirmat că reclamantul A. este îndreptăţit să cunoască acest înscris, întrucât are un interes legitim, grefat pe dreptul său la carieră, date fiind calitatea sa de procuror şi conţinutul notei litigioase, privitor la posibilitatea de detaşare a unor magistraţi în cadrul Curţii Penale Speciale pentru Republica Centrafricană.

Contrar acestor reţineri, Înalta Curte, în opinie majoritară, apreciază că interesul legitim nu trebuie privit abstract, prin simplul fapt că poate avea o legătură cu o potenţială formă de exercitare a dreptului la carieră, ci trebuie arătat clar, în fiecare caz, care este acest interes legitim propriu care i se încalcă persoanei interesate şi vătămarea ce i se aduce prin respectiva încălcare.

Or, în cauză, intimatul-reclamant nu a dovedit această cerinţă, înţelegând să aducă în discuţie încălcarea principiului transparenţei de către Consiliul Superior al Magistraturii, având drept consecinţă încălcarea dreptului magistraţilor de a cunoaşte modul în care îşi desfăşoară activitatea membrii aleşi în activitatea lor decizională şi de gestionare a carierei judecătorilor şi procurărilor, şi, totodată, golirea de conţinut a dreptului magistraţilor în funcţie de a angaja răspunderea membrilor CSM, conform dispoziţiilor Legii nr. 317/2004.

Conţinutul notei în discuţie este irelevant pentru ceea ce ar putea constitui informaţie aptă să afecteze pretinsul drept la carieră al magistratului care a solicitat comunicarea respectivului înscris, în condiţiile în care prin această notă doar s-a apreciat asupra oportunităţii de a fi adusă la cunoştinţa magistraţilor adresa MAE privind posibilitatea detaşării celor interesaţi la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană.

Aşadar, informaţiile relevante din perspectiva asigurării accesului la o procedură care ar putea influenţa dreptul la carieră al magistratului sunt cele cuprinse în adresa diseminată la nivelul instanţelor şi parchetelor, având numărul 03/14644/29.07.2020.

De altfel, intimatul-reclamant nu susţine niciun moment că nu ar fi cunoscut informaţiile cuprinse în adresa comunicată de către CSM instanţelor şi parchetelor de la nivel naţional, fiind pe deplin îndreptăţit să-şi exercite vocaţia de a purcede la înscrierea sa în cadrul acestei proceduri de detaşare a magistraţilor români în cadrul unui organism internaţional.

Pe de altă parte, având de cenzurat refuzul recurentului-pârât de a-i comunica intimatului A. nota nr. x/23.07.2020, instanţa supremă reţine că un astfel de refuz este justificat, nefiind exprimat cu exces de putere din partea Consiliului Superior al Magistraturii.

Aceasta deoarece, în exercitarea atribuţiilor sale, recurentul este îndreptăţit să aprecieze asupra informaţiilor care trebuie comunicate în spaţiul public, iar caracterul de document intern al unor înscrisuri întocmite în derularea activităţii curente a Consiliului justifică refuzul de a da curs solicitării ce i-a fost adresată de intimatul-reclamant.

Calificarea dată de Consiliul Superior al Magistraturii asupra documentelor pe care le emite în activitatea sa intră în marja de oportunitate pe care acest organism o are, în exercitarea atribuţiilor sale legale şi regulamentare, astfel încât un refuz de a comunica un înscris, întemeiat pe împrejurarea că respectivul act reprezintă un document de lucru intern, nedestinat publicităţii, este unul ce nu poate fi inclus în definiţia excesului de putere.

Astfel cum s-a stabilit în şedinţa CSM din 19.11.2012, hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, notele şi punctele de vedere ale direcţiilor de specialitate având doar rolul de lucrări pregătitoare.

Prin urmare, este justificat refuzul recurentului-pârât CSM de a nu comunica un înscris care nu este destinat publicului, iar această necomunicare nu produce nicio vătămare asupra unui drept sau interes legitim al intimatului-reclamant.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse anterior, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., raportat la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, cu opinie majoritară, va admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, va casa sentinţa civilă nr. 924 din 11 iunie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi, în rejudecare, va respinge ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A..

În raport de soluţia pronunţată, dată fiind culpa procesuală a intimatului reclamant în prezenta cauză, acesta va fi obligat la plata către recurentul-pârât CSM a sumei de 100 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa de timbru achitată de recurent în calea de atac declarată, conform prevederilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Cu majoritate:

Admite recursul declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei civile nr. 924 din 11 iunie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Obligă intimatul-reclamant A. la plata către recurentul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii a sumei de 100 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 iunie 2022.

Opinia separată a domnului judecător B., în sensul respingerii recursului declarat de pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii ca nefondat:

Reclamantul deţine funcţia de procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

La data de 06.08.2020, reclamantul a solicitat Consiliului Superior al Magistraturii să îi comunice Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, în baza căreia

Comisia nr. 3 - Relaţii Internaţionale şi Programe din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, în cadrul întâlnirii din data de 28.07.2020, a apreciat la pct. 3 că este oportună diseminarea informaţiilor privind procedura aflată în derulare de către ONU către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, respectiv către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi parchetele de pe lângă curţile de apel.

Prin adresa nr. x/2020, recurenta-pârâtă a comunicat intimatului-reclamant că Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 reprezintă un document intern de lucru, utilizat în activitatea curentă a CSM, ce conţine informaţiile comunicate prin adresa MAE care se regăsesc sub formă de anexă în circulara nr. 03/14644/29.07.2020 ce a fost transmisă pentru diseminare către instanţe şi parchete la nivel naţional.

Intimatul-reclamant a formulat plângere prealabilă împotriva refuzului de comunicare a Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 la data de 29.08.2020, în condiţiile Legii nr. 554/2004, plângerea fiind respinsă ca inadmisibilă de secţia pentru procurori din cadrul CSM la data de 06.10.2020.

Problema esenţială în speţă este de a stabili dacă refuzul recurentului-pârât de comunicare a Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 este un refuz nejustificat.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, excesul de putere este exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În opinia minoritară, Înalta Curte apreciază că acest refuz este nejustificat, fiind manifestat cu exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a încălcării dreptului la carieră al intimatului-reclamant.

Este adevărat că, aşa cum se arată în opinia majoritară, interesul legitim nu trebuie privit abstract, ci trebuie arătat clar, în fiecare caz, care este acest interes legitim propriu care i se încalcă persoanei interesate şi vătămarea ce i se aduce prin respectiva încălcare.

Însă, intimatul-reclamant a dovedit interesul legitim concret, respectiv vătămarea produsă, prin imposibilitatea de a cunoaşte motivele care au stat la baza măsurii de la pct. 3 al întâlnirii Comisiei nr. 3 - Relaţii Internaţionale şi Programe din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, din data de 28.07.2020, prin care s-a apreciat că este oportună diseminarea informaţiilor privind procedura aflată în derulare de către ONU către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, respectiv către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi parchetele de pe lângă curţile de apel.

Conform art. 31 alin. (2) din Constituţia României, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.

Motivarea actului administrativ urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia.

Potrivit art. 41 alin. (2) lit. c) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, administraţia are obligaţia de a-şi motiva deciziile, iar Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea CEDO din 21 februarie 1975, pronunţată în cauza Golder c. Regatul Unit, a subliniat necesitatea motivării actelor administrative.

Având în vedere că motivele care au stat la baza măsurii de la pct. 3 privind oportunitatea diseminării informaţiilor referitoare la procedura detaşării în cadrul Curţii Penale Speciale pentru Republica Centrafricană nu sunt arătate în cadrul minutei întâlnirii din 28.07.2020 a Comisiei nr. 3, ci sunt cuprinse în Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, care a stat la baza măsurii dispuse, Înalta Curte apreciază, în opinia minoritară, că dreptul la carieră al intimatului-reclamant a fost încălcat prin refuzul comunicării Notei menţionate anterior, deoarece dreptul la carieră include posibilitatea titularului său de a afla motivele care au stat la baza oricărei măsuri ce vizează cariera sa, inclusiv motivele pentru care recurentul-pârât a apreciat oportunitatea diseminării informaţiilor referitoare la procedura detaşării în cadrul Curţii Penale Speciale pentru Republica Centrafricană. De vreme ce măsura detaşării unui magistrat român este strâns legată de dreptul la carieră al acestuia, şi diseminarea informaţiilor referitoare la procedura detaşării, respectiv oportunitatea acestei diseminări vizează dreptul la carieră al magistratului român. În caz contrar, dreptul la carieră ar deveni un drept iluzoriu.

Se arată în opinia majoritară că este irelevant conţinutul Notei DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, în condiţiile în care prin această notă doar s-a apreciat asupra oportunităţii de a fi adusă la cunoştinţa magistraţilor adresa MAE privind posibilitatea detaşării celor interesaţi la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană.

Această apreciere este neîntemeiată, în condiţiile în care Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020 nu conţine doar aprecierea asupra oportunităţii de a fi adusă la cunoştinţa magistraţilor adresa MAE privind posibilitatea detaşării celor interesaţi la Curtea Penală Specială pentru Republica Centrafricană, ci, mai ales, motivele pentru care s-a apreciat această comunicare oportună. Ori, aceste motive (care nu pot fi cunoscute de intimatul-reclamant prin comunicarea adresei MAE) sunt esenţiale pentru respectarea dreptului la carieră al intimatului-reclamant, motivele de fapt şi de drept fiind un element intrinsec esenţial al actului administrativ.

Chiar dacă şedinţa CSM din 19.11.2012 a stabilit că hotărârile Consiliului au caracter de documente de interes public, iar notele şi punctele de vedere ale direcţiilor de specialitate au doar rolul de lucrări pregătitoare, cât timp minuta întâlnirii nu conţine motivele măsurii dispuse la punctul 3, actul care conţine aceste motive, respectiv Nota DAERIP nr. 02/14644/23.07.2020, trebuie comunicat la cerere magistraţilor interesaţi, pentru respectarea dreptului la carieră al acestora.

Caracterul de document intern al unor înscrisuri întocmite în derularea activităţii curente a Consiliului nu justifică refuzul comunicării unei copii a acestora, aşa cum se apreciază în opinia majoritară, câtă vreme unele documente vizează dreptul la carieră al magistraţilor.

Calificarea dată de Consiliul Superior al Magistraturii asupra documentelor pe care le emite în activitatea sa nu intră în marja de apreciere a oportunităţii pe care acest organism o are, atunci când această calificare este făcută printr-un exces de putere, conform art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca urmare a încălcării efective a dreptului la carieră.

Din aceste motive, în temeiul textelor de lege menţionate, a art. 488 alin. (1) pct. 8 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, în opinia minoritară, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.