Administrative Reorganization of a Ministry: Legality of Procedural Requirements and Scope of Public Function Protection

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18.08.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice şi B., solicitând anularea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 3 RON cu titlu de daune morale.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 690 din 27 aprilie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată; a fost admisă acţiunea, în parte, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor Publice şi B.; a fost anulată în parte H.G. nr. 380/2020, în privinţa funcţiei reclamantului-director general în cadrul Direcţiei generale juridice din M.F.P.; au fost obligaţi pârâţii, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 3 RON, cu titlu de daune morale şi la plata sumei de 9050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 690 din 27 aprilie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamantul A. cât şi pârâţii Ministerul Finanţelor, Guvernul României şi B..

3.1. Recurentul-reclamant A., prin cererea de recurs întemeiată pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate şi admiterea în integralitate a acţiunii formulate.

Solicită înlăturarea considerentelor vizând pretinsa legalitate a H.G. nr. 380/2020, prin care instanţa de fond a reţinut că este motivat actul administrativ şi înlocuirea cu considerente proprii ale instanţei de recurs privind nemotivarea hotărârii, menţinând soluţia ce vizează nelegalitatea H.G. nr. 380/2020, prin care instanţa de fond: a reţinut respectarea prevederilor art. 56 alin. (4) şi art. 404 din Codul administrativ şi înlocuirea cu considerente proprii ale instanţei de recurs, prin care solicită să se reţină încălcarea prevederilor art. 56 alin. (4) şi art. 404, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate care vizează nelegalitatea H.G. nr. 380/2020; nu a reţinut încălcarea prevederilor care impun avizul CES şi înlocuirea cu considerente proprii ale instanţei de recurs, menţinând soluţia din dispozitiv care vizează nelegalitatea H.G. nr. 380/2020.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că sentinţa recurată cuprinde motive contradictorii, având în vedere că la fila x instanţa a reţinut în două locuri că Hotărârea Guvernului nr. 380/2020 este motivată, iar la fila x a reţinut că "în ceea ce priveşte situaţiile pretins temeinic justificate în opinia iniţiatorului şi emitentului actului şi care au dus la reorganizarea Direcţiei Generale Juridice, se constată că acestea s-au rezumat la simple afirmaţii de ordin general. În acest sens, se observă că nu s-a precizat care ar fi fost problemele referitoare la îndeplinirea funcţiilor manageriale de previziune-planificare, organizare, antrenare-motivare, control şi evaluare. Deopotrivă, nu au fost făcute trimiteri la analize, controale, rapoarte de audit care să probeze existenţa situaţiilor temeinic justificate de reorganizare a acestei direcţii. Aceasta, cu atât mai mult cu cât reclamantul, conducător al Direcţiei Generale Juridice începând cu 07.07.2014, deci principal răspunzător al modului de realizare a funcţiilor manageriale în cadrul Direcţiei a fost evaluat anual cu calificativul "foarte bine, fără a fi semnalate probleme în exercitarea acestora ca urmare a presupusei supradimensionări a personalului".

Astfel, instanţa a reţinut că nu există motive temeinic justificate care să însoţească/fundamenteze decizia de reorganizare a Direcţiei Generale Juridice (parte din dezideratul H.G. nr. 380/2020).

Arată, în esenţă, că motivarea unui act administrativ urmăreşte ca părţile să poată verifica dacă actul este sau nu întemeiat, iar instanţei să realizeze controlul jurisdicţional, reprezentând atât o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, cât şi o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi său sau situaţii juridice individuale efective, astfel cum a reţinut instanţa supremă în jurisprudenţa sa.

În acest sens, invocă art. 31 alin. (2) din Constituţia României, susţinând că motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt şi de drept care, pe de o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar; pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

De asemenea, invocă jurisprudenţa Uniunii Europene în această materie, care la art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene consacră "dreptul la bună administrare", ce include, potrivit alin. (2) din acest text de lege, obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.

Consideră că este nelegală respingerea de către Curtea de Apel Bucureşti a motivului de nelegalitate privind lipsa motivării actului atacat, inserată în Nota de fundamentare.

În ceea ce priveşte soluţia de admitere în parte a acţiunii (anularea H.G. nr. 380/2020 doar în ceea ce priveşte funcţia reclamantului-director general în cadrul Direcţiei generale juridice din M.F.P., arată că motivarea este lapidară (lipsită de consistenţă) şi reprezintă o opinie a judecătorului neînsoţită de argumente, acesta reţinând că anularea parţială, iar nu integrală a actului contestat, se justifică din perspectiva vătămării produse reclamantului prin act, care se rezumă la dreptul său la carieră prevăzut de art. 408 din Codul administrativ şi afectat prin desfiinţarea postului. În acest sens, vătămarea reprezintă condiţia esenţială de fond a acţiunii în anulare în contenciosul administrativ subiectiv, după cum reiese din prevederile art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Consideră că, întrucât prin acţiunea introductivă a solicitat anularea unui act administrativ cu caracter normativ, orice analiză privind contenciosul obiectiv şi contenciosul subiectiv nu îşi are locul în prezenta cauză.

Astfel, Hotărârea Guvernului prin care se organizează un minister este un act administrativ cu caracter normativ prin care acelei autorităţi îi sunt stabilite limitele de competenţă şi conţinutul raporturilor juridice cu celelalte autorităţi şi instituţii publice. O asemenea calificare este făcută şi prin Codul administrativ, care califică actele de organizare şi funcţionare ale ministerelor (art. 53 alin. (2) ca acte normative.

În acest sens, mai invocă art. 108 alin. (2) din Constituţia României, art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, art. 8 şi art. 19 din O.U.G. nr. 221/2008, din interpretarea cărora concluzionează că legea califică actul de organizare şi funcţionare al Ministerului Finanţelor ca fiind un act normativ.

Mai mult, la elaborarea şi adoptarea H.G. nr. 380/2020 s-a aplicat procedura de elaborare şi avizare a actelor normative prevăzută de H.G. nr. 561/2009.

De asemenea, susţine că legalitatea este unul dintre elementele dreptului la bună administrare, conform art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie, ceea ce impuna anularea actelor administrative în măsura în care aceasta se impune atunci când este vorba de o persoană vătămată, fiind în prezenţa unei cereri specifice contenciosului administrativ subiectiv.

Pe de altă parte, Legea contenciosului administrativ prevede în mod expres efectele generale ale unei hotărâri în cazul anulării unui act administrativ normativ, sens în care invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 914 din 23 iunie 2009 şi nr. 126 din 10 martie 2015, referitoare la prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

În raport de aceste aspecte, arată că hotărârea instanţei de fond "tace" în ceea ce priveşte caracterul actului administrativ atacat, reţine nelegalitatea actului plecând de la premisa unui act administrativ cu caracter individual, astfel că hotărârea este pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 18 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, invocă lipsa oricărei analize între contenciosul obiectiv/contenciosul subiectiv prin raportare la circumstanţele prezentului litigiu.

Invocă dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r) şi art. 81 din Legea nr. 554/2004, din care reiese că prin acţiunea în contencios administrativ, persoanele fizice nu pot invoca direct "interesul legitim public" pentru anularea unui act administrativ, ci numai în subsidiar, însă, în prezenta cauză, vătămarea interesului public este evidentă din multiple perspective: toate motivele de nelegalitate sunt strâns legate de realizarea competenţei autorităţilor publice, respectiv exercitarea abuzivă de către Guvernul României a competentei de reorganizare a unei autorităţi publice, cu încălcarea legii; anularea unei părţi din Hotărârea de Guvern de organizare a unei instituţii schimbă întreaga organigramă a autorităţii, iar pe de altă parte, vătămarea interesului public apare şi ca o consecinţă directă a constatării nelegalităţii procedurii de adoptare a actului administrativ cu caracter normativ, prin acţiunea de faţă solicitându-se anularea întregului act pentru apărarea unui interes legitim public lezat prin abuzul de putere explicit sau implicit al autorităţii publice pârâte.

Astfel, arată că acţiunea a fost promovată de reclamant şi în calitate de titular al unui contencios obiectiv, invocându-se vătămarea unui interes legitim public, alături de cea de titular al unui contencios subiectiv, aşa încât în cauză, vătămarea unui interes legitim public are doar un caracter subsidiar, iar reticenţa instanţei de fond de a analiza strânsa legătură între motivele de nelegalitate ale H.G. nr. 380/2020 şi efectele produse de reorganizarea nelegală a autorităţii, nu este justificată.

Prin urmare, consideră că hotărârea instanţei de fond este pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 8 alin. (11) şi art. 18 din Legea nr. 554/2004.

O altă critică, subsumată aceluiaşi motiv de casare, vizează lipsa motivării cu privire la procedura instituită de Legea nr. 52/2003 şi H.G. nr. 561/2009, întemeiate pe dispoziţiile art. 461 alin. (2) din C. proc. civ.

Susţine că în cazul H.G. nr. 380/2020 nu s-au respectat prevederile Legii nr. 52/2003, ceea ce atrage nelegalitatea actului administrativ cu caracter normativ.

Consideră că faptul că în nota de fundamentare a primei variante s-a menţionat că forma actuală a actului normativ respectă cerinţele legale privind transparenţa decizională în administraţia publică, conform Legii nr. 53/2003, este o susţinere fără acoperire legală.

În acest sens, invocă necesitatea parcurgerii procedurilor impuse/consacrate şi de art. 8 din Codul administrativ, de a informa şi de a supune consultării şi dezbaterii publice proiectele de acte normative şi de a permite accesul cetăţenilor la procesul de luare a deciziilor administrative, precum şi la datele şi informaţiile de interes public, în limitele legii, precum şi faptul că beneficiarii activităţilor administraţiei publice au dreptul de a obţine informaţii de la autorităţile şi instituţiile administraţiei publice, iar acestea au obligaţia corelativă de a pune la dispoziţia beneficiarilor informaţii din oficiu sau la cerere, în limitele legii.

Precizează că la data de 07.05.2020, ministrul finanţelor publice a solicitat şi obţinut prima dată aprobarea Guvernului pentru reorganizarea Ministerului Finanţelor Publice, însă, acest proiect a fost abandonat la data de 12.05.2020, după care s-a publicat pe site-ul ministerului un alt proiect de hotărâre de guvern de reorganizare, începând procedura de transparenţă decizională şi anunţând că în termen de 10 zile sunt aşteptate propuneri cu privire la acest nou proiect. Structura de specialitate în managementul resurselor umane din minister a depus un memoriu la data de 14.05.2020, invocând nelegalitatea proiectului. Cu toate acestea, iniţiatorul, Ministrul finanţelor publice l-a propus guvernului spre adoptare, fiind adoptat şi devenind H.G. nr. 380/2020. Cu privire la acest proiect nu s-a mai solicitat, nici măcar ulterior adoptării, avizul Consiliului Legislativ.

Recurentul-reclamant susţine că, deşi instanţa a pronunţat o soluţie pe fondul cauzei, afirmaţiile sale privind normele care instituie reguli de transparenţă decizională nu au fost efectiv şi real cercetate; nu au fost arătate probele şi argumentele ce au stat la baza concluziei referitoare la respectarea/nerespectarea Legii nr. 52/2003 şi a H.G. nr. 561/2009, ceea ce erchivalează cu lipsa analizei cauzei.

Referitor la acest aspect, arată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Referitor la cererea de înlăturare a considerentelor şi de înlocuire a acestor cu unele proprii, formulată în temeiul art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., solicită înlăturarea considerentelor vizând pretinsa legalitate a H.G. nr. 380/2020, prin care instanţa de fond a reţinut respectarea art. 404 din Codul administrativ şi înlocuirea cu considerente proprii ale instanţei de recurs, care care să se reţină încălcarea prevederilor art. 404, menţinând soluţia cuprinsă în dispozitivul hotărârii atacate care vizează nelegalitatea H.G. nr. 380/2020,

Critică faptul că instanţa de fond a apreciat că H.G. nr. 380/2020 nu a încălcat dispoziţiile art. 404 din Codul administrativ şi a respectat procedura de adoptare reglementată de Hotărârea de Guvern nr. 561/2009, iar pe de altă parte că iniţiativa emiterii actului administrativ ar fi aparţinut ministrului şi nu ministerului, conform art. 56 alin. (1) lit. b) şi c) din Codul administrativ şi art. 34 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

Recurentul-reclamant apreciază că această soluţie este în dezacord cu prevederile art. 56 alin. (4) potrivit cărora ministrul îşi îndeplineşte atribuţiile ce îi revin folosind aparatul propriu al ministerului, precum şi prin organe de specialitate, instituţii, operatori economici şi alte structuri aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea ministerului.

Precizează că nu a contestat că o autoritate publică are dreptul să recurgă la procedura de reorganizare, însă ea trebuie să fie obiectivă şi legală şi să nu vizeze scopuri nelegitime sau ascunse, cum a recunoscut Curtea Constituţională că se întâmplă şi a criticat şi Comisia Europeană în raportul ataşat la dosar.

Arată că proiectul de act normativ a fost întocmit de 2 persoane fizice, dl. B., secretar general adjunct şi dl. C., secretar de stat, care se aflau de 4 luni în minister, motiv pentru care apreciază că aceştia nu aveau legitimitate legală, deontologică şi profesională să aprecieze că direcţia pe care a condus-o trebuia desfiinţată.

Subliniază că dl. B. a fost singurul funcţionar public semnatar al actului atacat şi care este învestit de lege doar cu competenţe în domeniul respectării normelor de elaborare a actelor normative, dânsul exercitând în acea perioada şi calitatea de secretar general al ministerului, fără a avea competenţe de elaborare a actelor normative, acestea fiind în sarcina structurilor de specialitate ale ministerului.

Susţine că realizarea unor reorganizări succesive, repetate, la intervale scurte de timp, realizate prin hotărâri de Guvern, cu consecinţa înfiinţării/desfiinţării/reînfiinţării de posturi şi a modificării de competenţe şi atribuţii este de natură să determine o evidentă instabilitate instituţională într-un domeniu important, cel financiar-fiscal, care ar trebui să se caracterizeze prin stabilitate.

Acest lucru a fost sancţionat şi prin raportul Comisiei Europene din data de 20.05.2020 (la 6 zile după adoptarea actului atacat), comunicat Guvernului României, care la paragraful nr. 24 reţine că "Reorganizarea frecventă şi utilizarea excesivă a conducerii temporare împiedică independenţa administraţiei".

Arată că, deşi art. 56 alin. (4) din Codul administrativ prevede expres că ministrul îşi exercită atribuţiile folosind aparatul propriu al ministerului, la elaborarea proiectului hotărârii de Guvern nu a fost implicată nicio structură a autorităţii, or, a accepta această modalitate de reorganizare a unei instituţii cu mii de funcţionari publici este în dezacord cu regulile în materie de politici publice.

Mai arată că în aceste condiţii, a solicitat instanţei de fond să constate nelegalitatea procedurii de elaborare/adoptare a H.G. nr. 380/2020 prin raportare la regulile impuse de Codul administrativ (art. 56 alin. (4) şi art. 404).

Solicită, în temeiul art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., înlăturarea considerentelor prin care instanţa de fond a apreciat că nu se impune avizul CES şi înlocuirea cu considerente proprii ale instanţei de recurs, prin care să se reţină necesitatea acestui aviz,

Critică faptul că instanţa de fond a reţinut că, potrivit art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 248/2013, acesta nu trebuia solicitat, în condiţiile în care lipsea însăşi situaţia premisă definită de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, anume ca obiectul H.G. nr. 380/2020 să se încadreze într-unul dintre domeniile limitativ prevăzute de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013.

Sub acest aspect, recurentul-reclamantă susţine, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, că încălcarea legii rezidă şi din adresa nr. x/14.09.2020 a Consiliul Economic şi Social, prin care această instituţie a răspuns că printre domeniile de specialitate ale instituţiei se numără relaţiile de muncă, protecţia socială, politicile salariale şi egalitatea de şanse şi de tratament iar proiectele circumscrise acestui domeniu sunt analizate de comisia permanentă de specialitate.

În aceste condiţii, cenzurarea de către instanţ a competenţelor conferite de Consiliu este de natură să înfrângă dispoziţiile Legii nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.

3.2. Prin recursul declarat împotriva aceleiaşi sentinţe, recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a solicitat, în temeiul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii recurate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

În motivarea recursului arată că înţelege să critice hotărârea instanţei cu privire la soluţia de admitere în parte a acţiunii pentru interpretarea eronată a dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, art. 489 din Codul administrativ, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 21, 23 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009.

Consideră că instanţa de fond a avut în vedere exclusiv susţinerile reclamantului, neţinând seama de apărările sale, în condiţiile în care nu au fost încălcate dispoziţiile legale privind restructurarea ministerului, ci, astfel cum rezultă din chiar textul H.G. nr. 380/2020, susţinut prin Nota de fundamentare, reorganizarea Ministerului Finanţelor Publice are la baza necesitatea perfecţionării structurii organizatorice şi optimizarea proceselor manageriale, corelativ cu reducerea costurilor asociate unor posturi din aparatul de lucru al ministrului, apreciate ca nefiind necesare, proces ce priveşte în ansamblu structura de organizare a Ministerului.

Susţine că în mod eronat instanţa de fond a reţinut încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ întrucât H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, ci, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare a H.G. nr. 8/2020, obiectivul acesteia a privit strict implementarea art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor masuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, aducând modificări doar în ceea ce priveşte reconfigurarea atribuţiilor Ministerului Finanţelor Publice, atât în sensul extinderii acestora ca efect al preluării în subordine a unor instituţii publice cu personalitate juridică (Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc şi Oficiul National de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor), cât şi al restrângerii atribuţiilor, ca efect al desprinderii altor instituţii publice din subordinea ministerului (Compania Naţională "Loteria Română" şi Agenţia Naţională pentru Achiziţii Publice).

Având în vedere faptul ca H.G. nr. 8/2020 nu a vizat desfiinţări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcţionarii publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice şi că prin emiterea H.G. nr. 380/2020 nu au fost încălcate dispoziţiile art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, consideră că cele reţinute de către instanţa de fond nu au sustenabilitate.

Consideră că prin art. 518 alin. (6) Cod administrativ, legiuitorul a avut în vedere reglementarea unei situaţii de excepţie, limitativ aplicabilă unor situaţii în care funcţia publică poate fi afectată prin reorganizări repetitive, astfel că reorganizarea vizată de art. 518 alin. (6) Cod administrativ se referă doar la reorganizările care pot afecta structura sau numărul funcţiilor publice.

Arată că ultima reorganizare a aparatului propriu a MF a fost în cursul lunii septembrie 2019, efectele H.G. nr. 8/2020 nevizând structura organizatorică internă a aparatului propriu al MF, sens în care nu există o incompatibilitate din punct de vedere temporal între adoptarea H.G. nr. 8/2020 şi H.G. nr. 380/2020 în sensul încălcării prevederilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, obiectul de reglementare vizând aspecte diferite.

Mai mult, în sensul confirmării prezumţiei de legalitate a H.G. nr. 380/2020 stau chiar avizele favorabile emise de către ANFP şi Ministerul de Justiţie.

De asemenea, invocă încălcarea de către instanţa de fond a prevederilor art. 21 alin. (3) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009, în condiţiile în care în ceea ce priveşte actul administrativ atacat a fost respectată procedura de adoptare reglementată de H.G. nr. 561/2009, iar avizele autorităţilor publice, respectiv ale Consiliului Legislativ, Ministerului Justiţiei, A.N.F.P. şi Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale au fost favorabile.

Prin urmare, consideră că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că nu a fost întocmită o notă justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor instituţiilor avizatoare.

Arată că au existat observaţii şi propuneri din partea Ministerului Justiţiei şi Consiliului Legislativ, care au fost integrate în forma finală a Notei de fundamentare, neputând fi reţinută vreo vătămare adusă reclamantului prin forma finală a proiectului H.G. nr. 380/2020 în sensul prevăzut de art. 1 din Legea nr. 554/2004, de natură sa atragă anularea actului.

Susţine că, întrucât observaţiile şi propunerile au vizat aspecte formale ce ţin de tehnica legislativă, nu era necesară o notă justificativă din moment ce observaţiile semnalate de instituţiile interesate au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare.

Au fost incluse şi clarificările semnalate de Ministerul Justiţiei, sens în care Ministerul Finanţelor Publice a precizat în cuprinsul Notei de fundamentare că nu există posturi ocupate, de natură contractuală, care să fie reduse prin această reorganizare, iar reducerea cu două posturi de secretar de stat nu va afecta capacitatea managerială în cadrul ministerului.

Consideră că reţinerea instanţei de fond cu privire la faptul ca nu sunt îndeplinite procedurile prealabile adoptării, este eronată în raport cu forma finală a notei de fundamentare şi a actului adoptat.

O altă critică vizează considerentul instanţei de fond că nu a fost consultată şi informată Comisia paritar constituită la nivelul autorităţii publice cu privire la demersul iniţiatorului, fiind încălcate dispoziţiile art. 489 din Codul administrativ.

Consideră că acest text de lege nu este incident, întrucât reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecţia şi securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente, astfel că avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Totodată, apreciază că reţinerile instanţei de fond sunt eronate, în condiţiile în care este vorba de un aviz consultativ, şi nu de unul conform.

O altă critică se referă la lipsa avizului Consiliului Legislativ, reţinută în mod eronat de către instanţa de fond, în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ, conform adresei nr. x/11.05.2020.

Precizează că şi în acest caz au fost observaţii şi propuneri referitoare la aspecte formale, de tehnică legislativă, ce au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare.

Astfel, avizul a reţinut că este necesară comasarea unor puncte într-un singur punct, redarea textelor propuse şi renumerotarea în mod corespunzător a punctelor subsecvente, forma finală a H.G. nr. 380/2020 cuprinzând inserarea tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă.

Consideră că nu se poate reţine că pentru H.G. nr. 380/2020 nu a fost solicitat şi obţinut avizul Consiliului Legislativ, ci numai pentru proiectul iniţial, datat 07.05.2020, întrucât forma proiectului adoptat în şedinţa din 14.05.2020 reprezintă o consecinţa a implementării sugestiilor şi a observaţiilor formulate de organismele consultate cu privire la conţinutul hotărârii de guvern.

Învederează că prevederile esenţiale ale H.G. nr. 380/2020 şi care prezintă interes pentru recurentul-reclamant, respectiv modificările aduse art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009, sunt avizate favorabil de Consiliul legislativ.

Astfel, susţine că instanţa de fond a reţinut în mod eronat încălcarea art. 4 din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009.

În ceea ce priveşte acordarea sumei de 3 RON către reclamant cu titlu de daune morale, consideră că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru atragerea răspunderii civile a Ministerului Finanţelor, fără a avea în vedere faptul că nu a fost probată producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate dintre prejudiciu şi faptă, pentru a fi îndeplinite condiţiile răspunderii civile.

Arată că pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci trebuie dovedite daunele morale suferite, aşa cum se arată prin Decizia ICCJ nr. 2356/20.04.2011, ci, partea este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate dintre prejudiciu şi fapta autorităţii, or, în cauză nu există nicio faptă imputabilă MF care să fi condus la o suferinţă morală a reclamantei.

Susţine că în acordarea daunelor morale şi în determinarea prejudiciului moral, instanţele analizează atât suferinţele efective produse victimei, cât şi repercusiunile faptei imputate, procedând la cuantificarea despăgubirilor acordate, în aşa fel încât să permită celui prejudiciat să beneficieze de o reparaţie de natură a atenua suferinţele morale suferite, fără a se ajunge însă la situaţia îmbogăţirii fără just temei.

Sub acest aspect, Convenţia Europeană a Drepturilor Omului a stabilit criteriul echităţii în materia despăgubirilor morale, precizând că este important ca despăgubirile să nu reprezinte amenzi excesive pentru autorii prejudiciului şi nici venituri nejustificate pentru victime.

De asemenea, sub acelaşi aspect, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost constantă în a decide că acestea se stabilesc prin apreciere, în raport cu consecinţele negative suferite de victimă pe plan fizic, psihic şi afectiv, importanţa valorilor lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori, intensitatea cu care au fost percepute consecinţele vătămării şi perpetuarea în timp a acestor consecinţe.

Susţine că Ministerul Finanţelor nu a avut faţă de reclamant o atitudine culpabilă şi că acesta nu a probat faptul că măsura luată i-a adus atingere personalităţii sale fizice, psihice şi sociale, prin lezarea unui drept sau interes nepatrimonial şi nici nu a arătat care este paguba ce se solicită a fi reparată.

Referitor la capătul de cerere privind obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, solicită reanalizarea de către instanţa de recurs a îndeplinirii condiţiilor impuse de art. 451 - 453 C. proc. civ., solicitând a se face aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., referitoare la reducererea din oficiu a părţii din cheltuielile de judecata reprezentând onorariul avocaţilor, atunci când acesta este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei ori cu activitatea desfăşurată de avocat, ţinând seama şi de circumstanţele cauzei.

3.3 Recurentul-pârât Guvernul României, prin cererea de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei de interes, cu consecinţa respingerii cererii ca fiind lipsită de interes sau respingerea acţiunii, pe fond, ca neîntemeiată.

În motivarea cererii, recurentul-pârât critică modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei de interes, pe care a respins-o în mod nejustificat, cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), p) şi r) din acelaşi act normativ, întrucât în cauză nu a fost probată vătămarea vreunor drepturi subiective ori interese legitime private prin dispoziţiile H.G. nr. 380/2020, câtă vreme hotărârea contestată nu îl priveşte strict pe recurentul-reclamant, prevederile sale fiind implementate la nivelul ministerului prin acte administrative distincte, care la rândul lor produc efecte juridice.

Or, interesul recurentului-reclamant în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020 nu putea fi justificat decât în ipoteza în care pretinsa vătămare ar fi fost rezultatul direct al emiterii hotărârii Guvernului, iar nu şi în ipotezele în care vătămarea invocată este mediată prin actele/acţiunile Ministerului Finanţelor Publice, în calitate de instituţie angajatoare, căreia îi revin toate obligaţiile derivate din raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici.

Arată că în acest context, Legea nr. 554/2004 consacră, în principiu, contenciosul administrativ subiectiv, astfel cum rezultă din interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 şi art. 8 din acest act normativ, astfel că reclamantul nu putea formula o acţiune în contencios obiectiv şi să ceară anularea H.G. nr. 380/2020, pornind de la premisa lezării unui interes legitim public, decât dacă şi sub condiţia în care ar fi probat că vătămarea interesului legitim public exhibat decurge logic (ca o consecinţă, să existe deci, raport de cauzalitate) din încălcarea unui drept al său subiectiv sau a unui interes legitim privat [art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004; Decizia Curţii Constituţionale nr. 66 din 15 ianuarie 2009].

Având în vedere distincţia între contenciosul obiectiv şi contenciosul subiectiv, doctrina şi jurisprudenţa au stabilit că în cazul contenciosului subiectiv sancţiunea anulării unui act administrativ nelegal poate fi aplicată numai dacă actul administrativ are efecte vătămătoare asupra dreptului subiectiv sau interesului legitim afirmat de partea reclamantă, interpretare ce rezultă din prevederile art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) Legea nr. 554/2004, anularea unui act administrativ de către instanţa de contencios administrativ putându-se dispune numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii: (i) să existe cel puţin un viciu de legalitate de fond sau de formă a actului administrativ atacat şi (ii) viciul de legalitate constatat să producă o vătămare a unui drept sau a unui interes legitim al părţii reclamante.

Din aceste considerente, un motiv de nelegalitate invocat pe calea unei acţiuni în contenciosul administrativ poate constitui o cauză de anulabilitate a unui act administrativ numai în condiţiile în care neregularitatea vatămă un drept subiectiv sau un interes legitim al părţii reclamante, anularea actului fiind întotdeauna condiţionată de dovedirea vătămării.

Precizează că noţiunea de "persoană vătămată" a fost definită de legiuitor la art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, iar interesul legitim privat şi public sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. p) şi r) din aceeaşi lege, toate reprezentând noţiuni cu relevanţă din perspectiva examinării acţiunilor în anularea actelor administrative, condiţia vătămării într-un drept subiectiv sau într-un interes legitim privat fiind esenţială.

Întrucât instanţa de fond a fost învestită cu o cerere de anulare a H.G. nr. 380/2020, împrejurarea că reclamantul avea sau nu calitatea de "persoană vătămată", în sensul Legii nr. 554/2004, era esenţială pentru soluţionarea judicioasă a excepţiei lipsei de interes şi, pe cale de consecinţă a acţiunii.

De asemenea, susţine că hotărârea recurată se fundamentează pe considerente eronate, fiind omise dispoziţiile art. II din H.G. nr. 380/2020 şi efectele Ordinelor Ministrului finanţelor publice nr. 2067/26.06.2020 şi nr. 2088/02.07.2020, ce demonstrau lipsa oricărui raport de cauzalitate între actul guvernului şi pretinsa vătămare a recurentului-reclamant în drepturile derivate din raportul de serviciu cu Ministerul Finanţelor Publice.

Astfel, arată că eroarea instanţei de fond în analiza condiţiilor impuse de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, referitoare la existenţa vătămării şi a raportului de cauzalitate cu actul contestat, a fost determinată de interpretarea greşită a dispoziţiilor H.G. nr. 380/2020 şi a efectelor acesteia, reţinându-se nejustificat că prin actul Guvernului ar fi fost individualizate posturile din cadrul Ministerului Finanţelor Publice care ar fi urmat să fie desfiinţate, inclusiv a celui ocupat de recurentul-reclamant.

Contrar considerentelor instanţei de fond, arată că H.G. nr. 380/2020 stabileşte doar numărul maxim de posturi pentru Ministerul Finanţelor Publice, neputând individualiza posturile desfiinţate din moment ce competenţa de a aproba statul de funcţii al ministerului aparţine exclusiv ministrului finanţelor publice, conform art. 7 alin. (1) teză finală şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009.

În acest sens, consideră că judecătorului fondului a reţinut în mod greşit vătămarea invocată de recurentul-reclamant şi legătura de cauzalitate cu H.G. nr. 380/2020, astfel cum este impusă de art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, ignorând faptul că actul Guvernului nu reglementează statul de funcţii, respectiv structura posturilor la nivelul Ministerului Finanţelor Publice.

Precizează că judecătorul fondului face confuzie între structura organizatorică a unei instituţii publice şi structura posturilor acesteia, această eroare reflectându-se negativ în soluţia pronunţată.

În realitate, stabilirea în detaliu a statului de funcţii, respectiv a structurii posturilor la nivelul Ministerului Finanţelor nu se realizează prin hotărâre a Guvernului, ci prin ordin al ministrului, în temeiul art. 7 alin. (1) teză finală şi art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 34/2009, în acest sens fiind emise Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2067/26.06.2020 prin care a fost aprobat statul de funcţii al Ministerului Finanţelor Publice şi Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 2088/02.07.2020 prin care a fost aprobată metodologia privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru funcţionarii publici din cadrul aparatului propriu al Ministerului Finanţelor Publice ale căror funcţii au fost supuse reorganizării.

În concluzie, argumentul instanţei de fond în sensul că raportul de serviciu al reclamantului ar fi fost afectat prin emiterea H.G. nr. 380/2020 este infirmată de conţinutul actului, cu consecinţa lipsei interesului reclamantului în formularea cererii de anulare.

O altă critică vizează faptul că soluţia pronunţată pe fond este rezultatul interpretării şi aplicării greşite a dispoziţiilor de drept substanţial.

Prima instanţă a apreciat în mod nelegal că nu a fost respectat termenul de 6 luni prevăzut de art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019.

Mai arată că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reorganizarea s-ar fi făcut în baza H.G. nr. 8/2020, deşi această hotărâre a fost adoptată în implementarea O.G. nr. 68/2019, aducând modificări doar în ceea ce priveşte reconfigurarea atribuţiilor MF, ceea ce ar atrage încălcarea art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, în privinţa reorganizării dispuse prin H.G. nr. 380/2020.

Prima instanţă a apreciat greşit că nu s-ar impune distincţia cu privire la efectele generate de cele două acte administrative succesive. Într-o abordare corectă, se constată că, în acest caz, nu este incident principiul unde legea nu distinge nici interpretul nu trebuie să distingă, ci principiul interpretării actelor normative în raport cu scopul vizat de legiuitor la editarea lor.

Ca atare, recurentul solicită să se constate că H.G. nr. 8/2020 nu a vizat reorganizarea MF, nefiind încălcat art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Mai arată că interdicţia prevăzută de această normă îşi găseşte justificarea în intenţia legiuitorului de a asigura stabilitatea funcţiei publice şi a ocupanţilor acestor funcţii, aşa încât aplicarea normei se circumscrie obligatoriu obiectivului unic al protejării funcţiei publice de procese de reorganizare ce o pot viza într-un interval mai mic de 6 luni.

Astfel, este evidentă lipsa unei coliziuni între efectele H.G. nr. 380/2020 şi art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, câtă vreme H.G. nr. 8/2020, contrar opiniei judecătorului fondului, vizează aspecte cu totul diferite, nu reorganizarea funcţiilor publice din cadrul MF.

Instanţa s-a referit în mod părtinitor la avizul MJ cuprins în adresa nr. x/13.05.2020, pe care l-a invocat trunchiat şi denaturat, fiind ignorate avizele favorabile ale Consiliului Legislativ şi ANFP. Această din urmă instituţie nu a contestat procesul de reorganizare.

Susţine că motivele care au determinat aplicarea măsurilor de reorganizare au fost precizate în Nota de fundamentare a H.G. nr. 380/2020, iar aceste aspecte, ce ţin de oportunitatea adoptării unor măsuri nu puteau fi cenzurate de judecătorul fondului.

În ceea ce priveşte legalitatea H.G. nr. 380/2020, arată că există avizul Consiliului Legislativ, avizul Ministerului Justiţiei, avizul A.N.F.P., precum şi avizul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, iar pe de altă parte, toate autorităţile publice cărora le-au fost solicitate avize s-au pronunţat favorabil.

De asemenea, în privinţa actului administrativ contestat a fost respectată procedura de adoptare reglementată prin Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 21 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009, susţine că instanţa de fond a reţinut în mod eronat că nu a fost întocmită o notă justificativă privind însuşirea sau neînsuşirea observaţiilor şi propunerilor instituţiilor avizatoare, nefiind respectate prevederile legislaţiei privind transparenţa decizională, în sensul că nu s-a ţinut cont de observaţiile formulate de Ministerul Justiţiei în cele două avize ale sale, nr. 35595/2020 şi nr. 36907/2020, cu privire la insuficienta motivare a măsurilor dispuse prin actul administrativ şi faptul că nu se regăsesc în proiect referiri la impactul noii reglementări asupra personalului contractual.

Precizează că autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării, chiar şi în situaţia în care au avut observaţii şi propuneri. Aceste observaţii şi propuneri - ale Ministerului Justiţiei şi ale Consiliului Legislativ - au fost integrate ulterior în forma finală a actului administrativ analizat, iar aspectele semnalate de Ministerul Justiţiei, precum şi de A.N.F.P. au fost incluse în Nota de fundamentare, clarificând scopul şi măsurile urmărite prin adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Întrucât observaţiile şi propunerile au vizat aspecte formale ce ţin de tehnica legislativă, susţine că nu era necesară o notă explicativă din moment ce observaţiile semnalate de instituţiile interesate au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare, regăsindu-se în forma finală a actului administrativ.

Critică argumentul instanţei de fond în sensul că actul analizat ar fi nelegal, întrucât nu a fost consultată şi nici informată Comisia paritară constituită la nivelul autorităţii publice, având în vedere că în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât reorganizarea instituţională nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecţia şi securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente; prin urmare, avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Mai mult, în cauză este vorba de un aviz consultativ, şi nu de unul conform, iar actul administrativ face parte dintr-o procedură amplă de reorganizare a ministerului, iniţiată şi aprobată încă din anul 2019.

Cu privire la lipsa avizului Consiliului Legislativ, arată că este eronată această concluzie a judecătorului fondului, în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de această autoritate, conform adresei nr. x/11.05.2020, fiind formulate şi în acest caz, observaţii şi propuneri referitoare la aspecte formale, de tehnică legislativă, care au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare. Astfel, avizul menţiona că este necesară comasarea unor puncte într-un singur punct şi că se vor reda textele propuse şi se vor renumerota în mod corespunzător punctele subsecvente.

Prin urmare, susţine că forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă.

Precizează că prevederile esenţiale ale H.G. nr. 380/2020 şi care prezintă interes pentru intimatul-reclamant, respectiv modificările aduse art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009, sunt avizate favorabil de Consiliul Legislativ.

Referitor la acordarea daunelor morale, consideră că instanţa de fond a considerat îndeplinite condiţiile legale pentru atragerea răspunderii pârâţilor, ignorând faptul că nu a fost probată producerea vreunui prejudiciu şi legătura de cauzalitate dintre acesta şi actul analizat. Or, pentru acordarea de despăgubiri nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, condiţie neîndeplinită, ci trebuie dovedite daunele morale suferite, aşa cum se arată prin Decizia Î.C.CJ. nr. 2356/20.04.2011, respectiv producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate dintre prejudiciu şi actul/fapta autorităţii, ceea ce în cauză nu s-a demonstrat.

Chiar dacă valorile morale nu pot fi evaluate în bani, iar legiuitorul nu a conturat criterii legale pentru determinarea prejudiciului moral, doctrina şi jurisprudenţa au consacrat totuşi anumite repere pentru cuantificarea despăgubirilor acordate cu acest titlu, cum este echitatea şi proporţionalitatea, instanţele analizând sub acest aspect, atât suferinţele efective produse victimei, cât şi repercusiunile faptei imputate, în aşa fel încât să permită celui prejudiciat să beneficieze de o reparaţie de natură a atenua suferinţele morale suferite, fără a se ajunge, însă, la situaţia îmbogăţirii fără just temei.

În speţă, consideră că nu poate fi reţinută vreo conduită culpabilă a pârâţilor, iar recurentul-reclamant nu a probat faptul că emiterea actului administrativ contestat i-ar fi adus atingere personalităţii sale fizice, psihice şi sociale, prin lezarea unui drept sau interes nepatrimonial, astfel încât consideră că instanţa de fond a admis în mod eronat capătul de cerere referitor la acordarea de daune morale.

3.4. Recurentul-pârât B., prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi în rejudecare, respingerea acţiunii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că hotărârea atacata nu cuprinde motivele pe care se sprijină, respectiv nu a analizat argumentele sale cu privire la respingerea de plano a oricăror aspecte de nelegalitate invocate în raport de natura actului administrativ contestat.

Astfel, consideră că instanţa trebuia să analizeze cu prioritate faptul că nu sunt incidente normel specifice procedurii de avizare a actelor administrative cu caracter normativ, H.G. nr. 380/2.020 fiind un act administrativ cu caracter individual în raport de scopul, obiectul şi efectele produse; că hotărârea recurată nu respectă cerinţele art. 425 C. proc. civ., în condiţiile în care orice hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată în fapt şi în drept, tocmai pentru a se putea realiza controlul judiciar.

Astfel, arată că instanţa nu a analizat şi motivat argumentele susţinute în sensul ca H.G. nr. 380/2020 face parte din categoria actelor administrative cu caracter individual, în raport de obiectul concret al H.G. nr. 380/2020 şi criteriul determinabilităţii persoanelor cărora li se aplică.

H.G. nr. 380/2020 are drept obiect modificarea H.G. nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, respectiv modificî organigrama instituţiei prin reorganizarea structurilor ministerului, iar pe de altă parte, actul administrativ în discuţie nu conţine norme cu caracter general şi nu se aplica unui număr nedefinit de situaţii, neproducând efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane.

Or, în cauză, instanţa a reţinut încălcarea art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Susţine că din considerentele sentinţei recurate lipseşte complet motivarea în privinţa calificării actului contestat, instanţa fiind expres învestită a se pronunţa în privinţa acestei inadmisibilităţi.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., consideră că instanţa de fond a respins în mod greşit excepţia lipsei de interes, considerând că reclamantul urmăreşte un folos practic prin continuarea carierei sale în funcţia de director general al Direcţiei Generale Juridice.

Susţine că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 32 alin. (1) Cd, art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu dispoziţiile art. 527, art. 535 şi art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019, întrucât prevederile contestate ale H.G. nr. 380/2020 vizau vătămarea unui interes legitim public.

Prin urmare, dispoziţiile constituţionale şi cele ale legii speciale impuneau persoanei fizice reclamante să facă dovada existenţei dreptului subiectiv şi a interesului legitim individual direct, precum şi a existentei legăturii de cauzalitate între vătămarea dreptului sau a interesului său legitim prin emiterea H.G. nr. 380/2020.

Contrar reţinerilor primei instanţei, între posibilitatea de a reclama, în condiţiile Legii nr. 554/2004, o pretinsă nelegalitate a Hotărârii Guvernului şi faptul de a acţiona pentru protejarea drepturilor derivate din raportul de serviciu al funcţionarului public, reglementate distinct prin Statutul funcţionarilor publici din O.U.G. nr. 57/2019, există diferenţe esenţiale ce ţin de materialitatea obligaţiilor şi de procedura în care partea interesată are posibilitatea de a-şi exercita dreptul recunoscut prin lege.

Deşi art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 stabileşte competenţa instanţelor de contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea cauzelor care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public, totuşi, contenciosul funcţiei publice se diferenţiază semnificativ de contenciosul de drept comun, chiar daca raportul juridic de serviciu este o specie a raportului juridic administrativ, dat fiind regimul juridic diferit de reglementare sub aspectul dreptului material al celor două raporturi juridice, cât şi sub aspect procesual.

Susţine că argumentele reclamantului referitoare la raportul său de serviciu cu Ministerul Finanţelor Publice nu pot fi primite în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, ele putând fi valorificate, eventual, în cadrul unei acţiuni separate, întemeiate pe dispoziţiile art. 527, art. 535 şi art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019.

Pe de altă parte, consideră că protejarea unei cariere pe o funcţie de conducere supusă unei reorganizări pe motive obiective, ce are ca fundament necesitatea restrângerii cheltuielilor nenecesare din cadrul instituţiei, nu poate prevala şi nici nu poate justifica legitimitatea din perspectiva interesului persoanei fizice.

Astfel, s-a reţinut nu necesitatea protejării unei cariere în legătura cu o profesie de bază, ci protejarea poziţiei de director general al unei direcţii generale, ce prin reorganizare urma a fi reconfigurată. Or, din acest punct de vedere consideră neavenit argumentul instanţei de fond referitor la prevalenţa dată interesului individual în raport de interesul public general.

Totodată, arată că din probele din dosar rezultă caracterul nelegitim al interesului susţinut de către reclamant, având în vedere că acesta nu invocă aspecte care să califice interesul ca având conotaţie publică, ci urmăreşte să îşi conserve beneficiile colaterale rezultate din funcţia de director general, respectiv accesul direct în diverse consilii de administraţie la societăţi la care Statul are participaţii.

Apreciază că nu se justifică existenţa unui interes privat, determinat, legitim, personal, născut şi actual, în sensul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevalent fiind interesul public, conotaţie ce nu rezultă din apărările formulate de către recurentul A..

Critică faptul că instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 380/2020 ar fi fost emisă cu încălcarea prevederilor art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, nefiind îndeplinită condiţia privind existenţa unor situaţii temeinic justificate, instanţa făcând o greşită aplicare a art. 518 alin. (6) Cod administrativ, fără a ţine cont de rolul şi atribuţiile legale ale iniţiatorului şi emitentului actului cu privire la oportunitatea adoptării.

Arată că procesul de reorganizare răspunde nevoii de eficientizare a activităţii din cadrul ministerului, de debirocratizarea excesivă, reducerea cheltuielilor cu resursa umană nenecesară, fiind determinat de raţiuni administrative.

În concret, cât priveşte Direcţia Generală Juridică, aceasta urma să se desfiinţeze, însă cu consecinţa înfiinţării a două noi direcţii: Direcţia Juridic şi Reglementare şi Direcţia Contencios, raţiunea acestui demers fiind transparent justificată prin Nota de fundamentare.

Susţine că din punct de vedere managerial, această organizare a condus la o funcţionare greoaie a activităţii în cadrul Direcţiei Generale Juridice, supradimensionată, fiind de 3 ori mai mare (75 de posturi) decât norma minimă stabilită de lege pentru o direcţie generală, cu efecte adverse în ceea ce priveşte îndeplinirea funcţiilor manageriale de previziune-planificare, organizare, antrenare-motivare, control şi evaluarea personalului.

În ceea ce priveşte cele două direcţii nou înfiinţate, acestea urmau a fi conduse fiecare în parte de către un director, menţinându-se astfel funcţii publice de conducere.

Astfel, instanţa a considerat în mod eronat că nu este dovedită situaţia temeinic justificată care să determine reorganizarea.

Invocă reglementarea dreptului de a decide cu privire la legalitatea şi oportunitatea unei reorganizări ce aparţine deopotrivă şi exclusiv Guvernului României şi ministerului de resort, conform Codului administrativ, art. 15, precum şi programului de guvernare, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 888/04.11.2019.

Susţine că printre măsurile urgente este inclusă posibilitatea adoptării ordonanţei de urgenţă privind restructurarea Guvernului, iar măsurile pentru creşterea eficienţei instituţionale la nivel central presupun, printre altele: auditul activităţii instituţiilor administraţiei publice centrale; reducerea numărului ministerelor la 16, a numărului de secretari de stat şi asimilaţi acestora şi a numărului deconcentratelor prin comasare, restructurare şi/sau desfiinţare, precum şi demararea reformei managementului resurselor umane din administraţia publică, măsuri luate în acord şi cu art. 16 alin. (1) din Codul administrativ.

Prin urmare, faţă de atribuţiile Guvernului astfel cum sunt detaliate în art. 25 din Codul administrativ şi de funcţiile ministerului, conform art. 531 din Codul administrativ rezulta ca în implementarea programului de guvernare Guvernul poate adopta hotărâri de guvern privind reorganizarea ministerelor iar iniţiativa poate aparţine ministerului de resort, oportunitatea unui astfel de demers fiind în acord cu limitele legale reglementate.

Referitor la considerentul instanţei conform căruia nu a fost îndeplinită cea de-a doua condiţie prevăzuta de art. 518 alin. (6) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, respectiv încălcarea termenului de 6 luni, arată că instanţa a retinut că ultima reorganizarea a ministerului a avut loc prin H.G. nr. 8/2020 şi s-a produs în data de 12.01.2020, astfel că o altă reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice nu putea avea loc înainte de luna iulie 2020.

Susţine că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a textului de lege de mai sus, în condiţiile în care H.G. nr. 8/2020 nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, ci acest minister doar a preluat în subordine Oficiul Naţional pentru Jocuri de Noroc şi Oficiul Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, iar Compania Naţională "Loteria Română" S.A. a trecut de la Ministerul Finanţelor la Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri, reţinând în mod greşit că textul de lege vorbeşte de reorganizare, fără a se distinge după cum aceasta produce sau nu consecinţe asupra structurii organizatorice a instituţiei.

Astfel, H.G. nr. 8/2020 nu a pus în discuţie şi nu a vizat în vreun moment desfiinţări/reorganizări/restructurări de posturi ocupate de funcţionarii publici din cadrul Ministerului Finanţelor Public.

În acest sens, consideră că se impunea a se reţine, în considerarea aceleiaşi interpretări, şi faptul că instanţa trebuia să procedeze la efectuarea unei interpretări sistematice, întrucât textul de lege în discuţie este inclus în Codul Administrativ la Titlul II - Statutul funcţiei publice, Capitolul IX - Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu, Secţiunea a 3-a -Încetarea raportului de serviciu, aşa încât normele incluse în această secţiune se subsumează valorilor specifice reglementate de Titlul II privind statutul funcţiei publice, argument suplimentar care dovedeşte ca legiuitorul nu a vizat orice fel de reorganizare şi interpretarea primei instanţe este greşita şi se raportează la un sens extensiv al noţiunii.

De asemenea, critică faptul că prima instanţa a reţinut că nu subzistă situaţia de excepţie reglementată de art. 518 alin. (6) Cod administrativ, concorm căreia nu mai sunt necesare celelalte condiţii, în situaţia în care intervin modificări legislative care determina necesitatea reorganizării, recurentul-pârât susţinând că hotărârea de guvern, chiar dacă este o reglementare de rang subsecvent din perspectiva efectelor sale juridice, nu este exclusă din categoria «legilor», noţiune vizată inclusiv prin art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, neoperând vreo restrângere a sensului acestei noţiuni atâta vreme cât legiuitorul nu o instituie.

Mai mult, avizul favorabil al Ministerului Justiţiei transmis prin Adresa nr. x/13.05.2020 confirmă faptul că o hotărâre de guvern privind reorganizarea instituţiei respective se circumscrie şi poate fundamenta situaţia de excepţie vizată de teza a II-a a articolului.

O altă critică vizează faptul că instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 380/2020 ar fi fost emisă cu încălcarea art. 21 alin. (1) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Instanţa a reţinut încălcarea art. 21 alin. (1) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009, considerând că nu a fost întocmită nota justificativă reglementată de dispoziţiile art. 23 din Regulament, privind însuşirea sau neînsuşirea avizelor instituţiilor prevăzute la art. 22.

Cu privire la acest aspect, arată că deşi instanţa a validat argumentele sale, în sensul inexistenţei unei vătămări, dat fiind faptul că observaţiile şi propunerile semnalate de instituţiile interesate au fost însuşite, cu toate acestea, a reţinut că acest aspect nu poate fi validat în integralitate din cauza observaţiilor Ministerului Justiţiei referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Rercurentul-pârât consideră că nu a fost încălcat art. 21 alin. (3) din Regulament, întrucât autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul au răspuns favorabil adoptării, chiar şi în situaţia în care au avut observaţii şi propuneri.

Astfel, conform art. 21 alin. (1) din Regulament:

"în urma analizării proiectelor, în cadrul termenelor pentru avizare prevăzute la art. 20, autorităţile publice cărora le-a fost solicitat avizul pot transmite iniţiatorului proiectul: (...) b) avizat favorabil, cu observaţii şi propuneri."

Având în vedere că observaţiile şi propunerile au vizat aspectele formale ce ţin de tehnica legislativă, consideră că nu era necesară o notă explicativă din moment ce observaţiile semnalate de instituţiile interesate au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare, cu atât mai mult cu cât nu era vorba de un aviz negativ.

Cu titlu exemplificativ, arată că prin adresa nr. x/07.05.2020, Ministerul Finanţelor Publice a solicitat reformularea alin. (1) al art. 7, întrucât prin ordin al ministrului finanţelor publice se pot înfiinţa doar servicii, birouri şi compartimente, iar prin adresa nr. x/07.05.2020 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a solicitat utilizarea sintagmei "pentru modificarea", şi nu "pentru modificarea şi completarea". De asemenea, au fost incluse şi clarificările semnalate de Ministerul Justiţiei, sens în care MFP a precizat în cuprinsul Notei de fundamentare "că nu exista posturi ocupate, de natură contractuală, care vor fi reduse prin această reorganizare. Totodată, reducerea cu două posturi de secretar de stat nu va afecta capacitatea managerială în cadrul ministerului."

Pe de altă parrte, susţine că în mod greşit instanţa de fond a reţinut încălcarea prevederilor art. 489 din Codul administrativ privind obligativitatea consultării comisiei paritare, pe considerentul că potrivit Codului administrativ, omisiile paritare sunt consultate la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite.

Consideră că, fiind vorba de o reorganizare instituţională, aceasta nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, nefiind incidente dispoziţiile art. 489 alin. (1) lit. a) Cod administrativ, astfel încât avizul acestui organ nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020 în raport de premisa motivată în cuprinsul Notei de fundamentare.

Pe de altă parte, arată că la nivelul Ministerului Finanţelor Publice o astfel de comisie este complet nefuncţională, având mandatul expirat încă din anul 2010, întrucât numirile în cadrul comisiei, chiar a reprezentanţilor angajaţilor, au expirat, fără a fi posibilă constituirea şi întrunirea legală a acesteia, la dosar fiind depuse probe în acest sens, ce nu au fost contraargumentate. Or, adoptarea unei hotărâri de guvern nu poate fi blocată pentru că nu s-au făcut numirile legale în cadrul comisiei paritare. Mai mult, nici pentru adoptarea H.G. nr. 8/2020 nu s-a prezentat dovada consultării comisiei paritare.

O altă critică vizează reţinerea de către instanţa de fond a încălcării art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1994 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009 privind lipsa avizului Consiliului Legislativ, instanţa reţinând că doar pentru proiectul de hotărâre de guvern de reorganizare iniţial aprobat în şedinţa din 7 mai 2020 şi nepublicat s-a emis un aviz al Consiliului Legislativ, însă nu şi pentru proiectul adoptat în şedinţa din 14 mai 2020, devenit H.G. nr. 380/2020.

Sub acest aspect, recurentul-pârât susţine că s-a făcut o greşită aplicare a acestor dispoziţii, întrucât nu sunt două proiecte de hotărâre de guvern, ci acelaşi proiect, dar în forme diferite. Astfel, forma proiectului adoptat în şedinţa din 14.05.2020 reprezintă o consecinţa a implementării sugestiilor şi a observaţiilor formulate de organismele consultate cu privire la conţinutul hotărârii de guvern, respectiv aspecte de tehnica legislativă.

Consideră că nu poate fi vorba de lipsa avizului Consiliului Legislativ în condiţiile în care proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ conform adresei nr. x/11.05.2020 (deci ulterioar datei de 7 mai 2020), în speţă, observaţiile semnalate de instituţiile interesate şi în mod particular de Consiliul Legislativ au fost însuşite de iniţiatorul proiectului şi incluse în Nota de fundamentare.

În avizul respectiv s-a menţionat că este necesară comasarea unor puncte într-un singur punct şi că se vor reda textele propuse şi se vor renumerota în mod corespunzător punctelor subsecvente.

Prin urmare, forma finală a H.G. nr. 380/2020 este rezultată în urma inserării tuturor observaţiilor primite de la instituţiile avizatoare cu privire la tehnica legislativă, MFP apreciind necesară o formă mai suplă a proiectului de act administrativ.

Mai arată că prevederile esenţiale ale H.G. nr. 380/2020 şi care prezintă interes pentru recurentul-reclamant, respectiv modificările aduse art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (6) din H.G. nr. 34/2009, sunt avizate favorabil de Consiliul Legislativ.

În privinţa daunelor morale acordate de către instanţă, arată că nu este suficientă anularea actului administrativ contestat pentru a exista automat un prejudiciu, în cauză nefiind întrunite condiţiile răspunderii, respectiv dovada prejudiciului, a vinovăţiei şi a raportului de cauzalitate.

Susţine că nu a fost afectat dreptul la carieră ţinând cont de faptul că recurentul-reclamant a obţinut suspendarea actului administrativ în cadrul dosarului nr. x/2020

Consideră că nu există nici faptă ilicită, în condiţiile în care este vorba de o reorganizare care nu ar putea să opereze în absenţa unor schimbări semnificative în ordinea instituţională şi în condiţiile în care interesul general prevalează asupra celui particular. Astfel, un act administrativ prin care se reorganizează un minister nu poate reprezenta, per se, o faptă ilicită ce cauzează prejudicii doar pentru că prin acesta se desfiinţează anumite funcţii.

Totodată, stabilitatea funcţiei publice nu presupune inamovibilitate, garanţia respectării acestui principiu constând în dreptul de prioritate pentru ocuparea unui post similar disponibil, drept de prioritate de care reclamantul ar fi beneficiat pe deplin, conform art. 519 din Codul administrativ.

În ceea ce priveşte atragerea răspunderii funcţionarilor, potrivit dispoziţiilor art. 575 alin. (2) din Codul administrativ, aceasta trebuie să constea în nerespectarea prevederilor legale specifice atribuţiilor stabilite prin fişa postului sau prin lege, or, recurentul-pârât avea atribuţii în materia reorganizării, nefiind incident vreun caz de depăşire a competentei.

Invocă dispoziţiile art. 575 Cod administrativ privind răspunderea patrimonială a autorităţilor şi instituţiilor publice şi a funcţionarilor, care prevede necesitatea dovedirii vinovăţiei şi a intenţiei funcţionarului.

În ceea ce priveşte incidenţa în speţă a dispoziţiilor art. 1357 C. civ., arată că acestea reprezintă dreptul comun şi îşi găsesc aplicabilitatea doar în completarea dispoziţiilor Codului administrativ privind răspunderea patrimoniala care reprezintă o răspundere specifică şi derogatorie şi care sancţionează vinovăţia doar în modalitatea intenţiei.

De asemenea, apreciază că sunt relevante dispoziţiile art. 567 alin. (2) Cod administrativ, care consacră principiul justeţei sau proporţionalităţii răspunderii administrative.

Prin urmare, susţine că prejudiciile morale solicitate sunt vădit neîntemeiate în absenţa unei fapte imputabile şi dovedite, sens în care invocă şi Decizia ÎCCJ nr. 663/07.02.2005.

Pe de altă parte, solicită cenzurarea cheltuielilor de judecată acordate de prima instanţă şi diminuarea onorariului avocaţial având în vedere că este vădit disproporţionat în raport cu valoarea sau complexitatea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat, raportat la circumstanţele cauzei.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Recurentul-pârât Ministerul Finanţelor a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat de reclamant.

În esenţă, consideră că instanţa de fond a făcut o corectă intepretare şi aplicare a normelor de drept în privinţa aspectelor recurate de către recurentul-reclamant.

Mai arată că reorganizarea este determinata de raţiuni administrative, nu raportată exclusiv la culpa unui funcţionar public cu funcţie de conducere, nefiind aplicabilă teza susţinută de recurentul-reclamant în sensul îndepărtării acestuia din funcţie în mod particular.

Precizează că în realitate, reorganizarea vizată prin H.G. nr. 380/2020 are în vedere restructurarea unui număr de unsprezece direcţii din cadrul Ministerului de Finanţe, prin comasări sau divizări, rezultatul constând în reducerea a 202 posturi ale aparatului de lucru al ministrului (conform art. 1 pct. 1 din H.G. nr. 380/2020, prin restrângerea de la 1917 posturi, la 1715 posturi) şi eliminarea a doua posturi de secretar de stat.

Reorganizarea vizata prin adoptarea H.G. nr. 380/2020 este un proces amplu de restructurare substanţiala a structurii de organizare a Ministerului Finanţelor, generat de necesitatea optimizării proceselor manageriale, fiind identificate structuri interne paralele care indeplinesc aceeaşi funcţiune sau desfăşoară activităţi conexe, sau structuri care desfăşoară activităţi cu caracter funcţional, dar şi auxiliar, impunandu-se separarea administrativa a acestor funcţiuni.

Menţionează că în cadrul procedurii de reorganizare a fost avut în vedere un interes superior, atât al tuturor funcţionarilor publici, cât şi al autorităţii publice şi a statului, cu luarea în considerare a principiului proportionalitatii în asigurarea respectării drepturilor consacrate de legea fundamentală şi de legislaţia secundară.

Consideră că în cauză s-au respectat dispoziţiile Legii nr. 52/2003 şi ale H.G. nr. 561/2009 şi că procedura de adoptare a H.G. nr. 380/2020 respectă prevederile legale.

Cu privire la avizul Consiliului Economic şi Social, arată că reorganizarea unei instituţii publice nu se încadrează în ipotezele prevăzute în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013, motiv pentru care nu era necesar avizul acestui organism.

4.2 Recurentul-pârât B. a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului reclamantului pentru nemotivare, iar în subsidiar, admiterea excepţiei lipsei de interes a cererii de anulare în tot a H.G. nr. 380/2020, admiterea excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind dezvoltarea considerentelor sentinţei recurate şi respingerea recursului ca neîntemeiat, precum şi obligarea recurentului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată.

Arată, în ceea ce priveşte excepţia lipsei de interes privind cererea de anulare în tot a H.G. nr. 380/2020, că acţiunea reclamantului a fost admisă în parte în ceea ce priveşte funcţia deţinută de reclamantul-recurent, respectiv că instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurentul nu a probat încălcarea unui drept subiectiv propriu sau un interes legitim privat pentru a obţine anularea H.G. nr. 380/2020 şi cu privire la aceste structuri, astfel încât nu poate invoca un interes public, fie acesta şi legitim, deoarece se opune principiul subsidiarităţii reglementat prin art. 8 alin. (11) coroborat cu art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la inadmisibilitatea capătului de cerere privind dezvoltarea considerentelor privind nelegalitatea H.G. nr. 380/2020 în sensul reţinerii încălcării prevederilor Legii nr. 52/2003 şi ale H.G. nr. 561/2009 privind transparenţa decizională, arată că art. 461 alin. (2) C. proc. civ. nu reglementează posibilitatea instanţei de recurs de a proceda la completarea considerentelor, ci numai la înlăturarea celor străine de cauza, greşite ori care prejudiciază partea şi de a le înlocui cu propriile considerente, astfel încât cererea recurentului este inadmisibilă.

Cu privire la motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., consideră că nu pot fi reţinute motivele contradictorii invocate ori presupusa nemotivare a sentinţei din perspectiva încălcării prevederilor referitoare la transparenţa decizională şi nici cele privind greşita interpretare şi aplicare a nornelor de drept material.

4.3. Recurentul-reclamant A., a formulat întâmpinare, cu privire la recursurile declarate de pârâţii Ministerul Finanţelor, Guvernul României şi B., solicitând respingerea acestora.

Referitor la nemotivarea hotărârii instanţei de fond raportat la calificarea actului administrativ (normativ/individual), învederează că în speţă este vorba de un act administrativ caracter normativ şi că această calificare se regăseşte şi în Codul administrativ, care califică actele de organizare şi funcţionare ale ministerelor (art. 53 alin. (2) ca acte normative.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei sale de interes în promovarea acţiunii, arată că prin actul administrativ atacat - H.G. nr. 380/2020, a fost desfiinţată Direcţia generală juridică, direcţie al cărui post de director general îl ocupa din luna iulie a anului 2006, prin promovarea unui concurs organizat conform legii de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar odată cu desfiinţarea acestei structuri a fost desfiinţat corelativ şi postul de director general, fiindu-i afectat dreptul la carieră, la stabilitatea în funcţie, protejate de Codul administrativ, precum şi dreptul la remuneraţia corespunzătoare funcţiei.

Referitor la aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, arată că această critică este nefondată, după cum tot nefondată este şi susţinerea că instanţa de fond ar fi aplicat greşit dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Consideră că nu se poate reţine nici că instanţa de fond ar fi aplicat greşit dispoziţiile art. 489 Cod administrativ referitoare la avizul Comisiei paritare, în condiţiile în care la nivelul Ministerului Finanţelor, Comisia paritară şi-a exercitat prerogativele legale întrunindu-se şi exprimându-şi poziţia faţă de solicitarea de acordare a avizului în ceea ce priveşte un alt proiect de reorganizare a Ministerului Finanţelor. Astfel, în anul 2021, Comisia paritară, constituită în baza aceluiaşi ordin de ministru, având aceeaşi componenţă ca în anii precedenţi (2019, 2020) şi funcţionând în baza aceloraşi norme/proceduri, şi-a desfăşurat activitatea nefiind un organism "complet nefuncţional", "având mandatul expirat încă din anul 2010", astfel cum a susţinut în mod nefondat recurentul-pârât B..

Cu privire la daunele morale acordate de către instanţa de fond, arată că anularea H.G. nr. 380/2020 constituie o reparare echitabilă, în principiu, a prejudiciului suferit, în primul rând prin recunoaşterea de către instanţă a acestuia.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 20 decembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 30 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauta fiind ulterior amânată la data de 25.05.2022.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor din întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile pârâţilor Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerului Finanţelor şi B. sunt fondate, iar recursul reclamantului A. este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat anularea Hotărârii Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice şi obligarea pârâţilor la plata sumei de 3 RON cu titlu de daune morale.

Prima instanţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată; a admis acţiunea reclamantului, în parte; a anulat în parte H.G. nr. 380/2020, în privinţa funcţiei reclamantului-director general în cadrul Direcţiei generale juridice din M.F.P.; a obligat pârâţii, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 3 RON, cu titlu de daune morale şi la plata sumei de 9050 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinţei civile nr. 690 din 27 aprilie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recursuri atât reclamantul A. cât şi pârâţii Ministerul Finanţelor, Guvernul României şi B..

În raport cu criticile formulate prin cererile de recurs, Înalta Curte va proceda la o analiză globală a recursurilor pârâţilor, recursul reclamantului-recurent urmând a fi analizat separat.

6.1. Recursul recurenţilor-pârâţi

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurentul-pârât B., Înalta Curte constată că este nefondat.

Sub acest aspect, recurentul-pârât a susţinut că hotărârea atacata nu cuprinde motivele pe care se sprijină, instanţa neanalizând argumentele sale cu privire la: respingerea de plano a oricăror aspecte de nelegalitate invocate în raport de natura actului administrativ contestat; faptul că nu sunt incidente normele specifice procedurii de avizare a actelor administrative cu caracter normativ, H.G. nr. 380/2.020 fiind un act administrativ cu caracter individual în raport de scopul, obiectul şi efectele produse.

A mai arătat că hotărârea recurată nu respectă cerinţele art. 425 C. proc. civ. şi că din considerentele sentinţei recurate lipseşte complet motivarea în privinţa calificării actului contestat ca fiind cu caracter individual sau normativ.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere analizarea de către instanţa de fond a fiecăruia dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de părţi, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a arătat considerentele pentru care a dispus soluţia din speţă, precum şi cele pentru care a apreciat că acţiunea este întemeiată, indicând argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

De asemenea, din motivarea sentinţei recurate, reiese indubitabil faptul că instanţa de fond a avut în vedere caraterul de act normativ a hotărâri atacate, astfel cum transpare din argumentele instanţei de fond.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Totodată, are în vedere Înalta Curte cele statuate în parag. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de către recurenţii-pârâţi Ministerul Finanţelor, Guvernul României şi B., Înalta Curte constată că acestea sunt fondate, având în vedere considerentele de mai jos.

Un prim motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 reţinut de instanţa de fond şi contestat prin cele trei recursuri este cel referitor la încălcarea dispoziţiilor art. 518 alin. (6) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Potrivit normei menţionate, reorganizarea activităţii ministerului poate avea loc numai în situaţii temeinic justificate şi nu mai devreme de 6 luni de la reorganizarea anterioară, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării.

Instanţa de fond a reţinut că nu au fost dovedite situaţiile pretins temeinic justificate în opinia iniţiatorului şi emitentului actului şi care au dus la reorganizarea Direcţiei Generale Juridice, iar pe de altă parte, s-a reţinut că nu este îndeplinit nici termenul de 6 luni de la ultima reorganizare, instanţa de fond reţinând că ultima reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice s-a produs în data de 12.01.2020 prin Hotărârea Guvernului nr. 8/2020, sens în care o altă reorganizare a Ministerului Finanţelor Publice nu putea avea loc înainte de luna iulie 2020.

Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate a fost reţinut cu interpretarea şi aplicarea greşită a normei de drept substanţial anterior invocate.

Astfel, în ceea ce priveşte existenţa situaţiei temeinic justificate, se reţine greşit că aceasta ar fi trebuit să fie identificată atât în privinţa reorganizării activităţii ministerului, în general, cât şi în privinţa reorganizării Direcţiei Generale Juridice, în special şi că modificările adoptate nu sunt motivate.

Înalta Curte constată că procesul de reorganizare a ministerului a fost justificat prin nevoia de eficientizare a activităţii şi reducere a cheltuielilor cu resursele umane.

Văzute ca părţi componente ale unui proces de ansamblu care a urmărit, conform poziţiei exprimate de autorităţile pârâte, optimizarea activităţilor din punct de vedere managerial, măsurile dispuse prin hotărârea de guvern atacată se situează sub auspiciile oportunităţii, intrând în marja de apreciere a iniţiatorului şi a emitentului hotărârii să stabilească ce este necesar unei restructurări eficiente a activităţii ministeriale.

Ca atare, nu se impunea o motivare anume pentru transformarea unei direcţii a ministerului, aşa cum a reţinut Curtea de apel, care să probeze existenţa situaţiei temeinic justificate ce ar fi impus reorganizarea anume a Direcţiei Generale Juridice.

Înalta Curte reţine că o astfel de interpretare a normei este excesivă şi încalcă marja de apreciere a autorităţii administrative care dispune reorganizarea ministerială. La nivel justificativ, trebuie reţinută poziţia autorităţilor pârâte, bazată pe un program de guvernare care a avut ca obiectiv restructurarea Guvernului şi a structurilor de guvernare centrale pe principiul eficienţei instituţionale (a fost indicat în acest sens programul de guvernare publicat în M. Of nr. 188/4.11.2019).

Instanţa de fond a negat atribuţia Guvernului de a decide restructurarea Ministerului Finanţelor, la iniţiativa acestui minister, impunând cerinţa justificării fiecărei măsuri subsumate restructurării prin analize, controale, rapoarte de audit, etc. ceea ce încalcă marja de apreciere a autorităţii emitente a actului, în limitele căreia aceasta stabileşte care sunt mijloacele cele mai potrivite pentru realizarea scopului urmărit - eficientizarea activităţii ministeriale, în concordanţă cu interesul public.

Cât priveşte respectarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut greşit că această ultimă reorganizare ar fi avut loc prin H.G. nr. 8/2020. Această hotărâre nu a privit un proces de restructurare/reorganizare a Ministerului Finanţelor, în sensul vizat de art. 518 alin. (6) din Codul administrativ.

Astfel, H.G. nr. 8/2020 a dispus numai preluarea în subordinea Ministerului Finanţelor a Oficiului Naţional pentru Jocuri de Noroc şi a Oficiului Naţional de Prevenire şi Combatere a Spălării Banilor, precum şi trecerea din subordinea Ministerului Finanţelor sub autoritatea altui minister a Companiei Naţionale Loteria Română.

Or, din perspectiva art. 518 alin. (6) din Codul administrativ, articol care se regăseşte în titlul dedicat statutului funcţiei publice, relevantă este o reorganizare sau restructurare a posturilor ocupate de funcţionarii publici din cadrul ministerului, rolul normei fiind acela de a proteja funcţia publică de procesele de restructurare excesive.

Deşi prima instanţă a reţinut că H.G. nr. 8/2020 ar avea ca obiect tot măsuri de reorganizare aşa încât nu trebuie să se distingă cu privire la conţinutul lor, Înalta Curte nu împărtăşeşte această viziune, dând o interpretare art. 518 alin. (6) conformă cu scopul normei, acela de protejare a funcţiei publice. Astfel, câtă vreme H.G. nr. 8/2020 nu a afectat structura organizatorică a aparatului propriu al Ministerului Finanţelor, nu se poare reţine încălcarea termenului de 6 luni de la ultima reorganizare.

Mai mult, în acest sens se impune a se reţine şi faptul că art. 518 alin. (6) din Codul administrativ a fost inclus în Titlul II - Statutul funcţiei publice, Capitolul IX - Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu, Secţiunea a 3-a - Încetarea raportului de serviciu, aşa încât normele incluse în această secţiune se subsumează statutului funcţiei publice, astfel că legiuitorul nu a vizat orice fel de reorganizare.

În concluzie, acest motiv de nelegalitate a fost greşit reţinut.

Înalta Curte constată că în ceea ce priveşte actul atacat, în cauză au fost respectate prevederile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională şi a art. 21 alin. (3) şi art. 23 din H.G. nr. 561/2009.

Astfel, se constată că proiectul uniţial al H.G. nr. 380/2020, datat 07.05.2020 a fost retras de la publicare în vederea implementării sugestiilor şi a observaţiilor formulate de organismele consultate cu privire la conţinutul hotărârii de guvern, iar proiectul modificat al hotărârii a fost publicat la 12.05.2020, iar la data de 14.05.2020 a fost a fost aprobat în sedinţă de Guvern.

Cu alte cuvinte, proiectul publicat la data de 12.05.2020 este cel modificat, după implementarea observaţiilor transmise de către persoanele îndreptăţite, şi nu cel iniţial.

Potrivit prevederilor art. 7 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 52/2003:

"(1) În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii. (…)

(4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice."

Pe subiectul analizat, prezintă relevanţă şi art. 1 din legea analizată în care se prevede faptul că obiectul său de reglementare este acela de a stabili "regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora."

Aşadar, din lecturarea conţinutului acestui articol, rezultă că legea în discuţie are ca obiect de reglementare asigurarea transparenţei decizionale faţă de cetăţeni, precum şi în raporturile dintre autorităţile administraţiei publice.

De asemenea, în art. 2 alin. (1) din lege sunt individualizate obiectivele pe care Legea nr. 52/2003 şi le propune, respectiv: să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative; să implice participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative; să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.

În cauză, au şi fost formulate puncte de vedere, astfel cum recunoaşte chiar recurentul-reclamant prin trimiterea la Memoriul Direcţiei Generale Juridice nr. 322374/08.05.2020 şi Memoriul Direcţiei Generale Managementul Resurselor Umane nr. 635690/14.05.2020, respectiv chiar în intervalul supus consultării publice.

Din această perspectivă, nu se poate invoca vreo vătămare, câtă vreme părţile interesate au luat cunoştinţă de proiectul hotărârii şi au formulat inclusiv puncte de vedere, al căror rol este unul consultativ.

Prin urmare, scopul legii a fost atins, reclamantul recunoscând că a avut cunoştinţă de proiectul de act normativ şi neavând un interes să invoce încălcarea principiilor transparenţei decizionale în raport cu terţe persoane, în condiţiile în cre termenul publicării este destinat primirii de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, ceea ce în cauză s-a şi întâmplat.

Cât priveşte procedura impusă de H.G. nr. 561/2009, instanţa de fond a reţinut că nu au fost respectate prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 şi art. 24 din H.G. nr. 561/2009, având în vedere lipsa avizului Consiliului Legislativ.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o interpretare şi aplicare greşită a acestor dispoziţii legale.

Astfel, examinând înscrisurile de la dosar, Înalta Curte constată că proiectul H.G. nr. 380/2020 a fost avizat favorabil de Consiliului Legislativ, conform adresei nr. x/11.05.2020, depusă la filele x din vol. 1 al dosarului de fond, acesta vizând în mod expres "Aviz referitor la proiectul de Hotărâre pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice".

În cuprinsul acestui aviz se face în mod expres referire la proiectul transmis de Secretariatul General al Guvernului cu adresa din 7.05.2020, dată la care a şi fost publicată pe site prima variantă a proiectului H.G. nr. 380/2020.

Este adevărat că avizul menţionat priveşte prima formă a proiectului, însă proiectul pus în dezbatere publică la data de 12.05.2020 şi adoptat în şedinţa Guvernului din 14.05.2020 reprezintă proiectul modificat în urma punctelor de vedeer transmise de către instituţiile cu atribuţii în materie.

Prin urmare, nu se poate reţine lipsa avizului Consiliului Legislativ, instanţa de fond reţinând în mod greşit acest motiv de nelegalitate.

Un alt aspect motiv de nelegalitate a H.G. nr. 380/2020 reţinut de către instanţa de fond şi contestat prin cererile de recurs ale recurenţilor-pârâţi este cel referitor la neconsultarea comisiei paritare din cadrul Ministerului Finanţelor, conform art. 487-489 din Codul administrativ.

Potrivit art. 489 din Codul administrativ:,,(1) Comisiile paritare sunt consultate în următoarele situaţii:

a) la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite;

b) la stabilirea oricăror măsuri privind pregătirea profesională a funcţionarilor publici, dacă costurile acestora sunt suportate din fonduri bugetare;

c) la stabilirea programului de lucru de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;

d) la soluţionarea sesizărilor care sunt adresate de funcţionarii publici conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice cu privire la modul de respectare a drepturilor prevăzute de lege, precum şi a acordurilor colective;

e) la identificarea instrumentelor de asigurare a accesibilităţii, precum şi a măsurilor de adaptare rezonabilă la locul de muncă pentru persoanele cu dizabilităţi care ocupă funcţii publice;

f) alte situaţii prevăzute de lege.

(2) În exercitarea atribuţiilor, comisiile paritare emit avize consultative.

(3) Comisiile paritare monitorizează realizarea acordurilor colective dintre sindicatele reprezentative sau reprezentanţii funcţionarilor publici şi autorităţile sau instituţiile publice, în situaţia în care au fost încheiate astfel de acorduri.

(4) Comisia paritară întocmeşte un raport anual cu privire la respectarea prevederilor acordurilor colective încheiate în condiţiile legii, precum şi la activitatea desfăşurată în condiţiile alin. (1) şi (2), care se publică pe site-ul autorităţii sau instituţiei publice."

Înalta Curte constată că reorganizarea instituţională, astfel cum este cazul în speţă, nu se regăseşte în domeniul de activitate al Comisiei paritare, domeniu orientat cu precădere către protecţia şi securitatea în muncă şi desfăşurarea activităţii efective a funcţionarilor încadraţi în posturile existente, astfel că avizul acestei comisii nu era necesar pentru adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Dincolo de acest aspect, se constată că potrivit alin. (2) din textul de lege de mai sus, se constată că avizele emise de această comisie au rol consultativ, şi nu conform.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că reorganizarea activităţii Ministerului Finanţelor Publice, cu implicaţii asupra structurii funcţiilor publice, nu poate fi subsumată măsurilor de îmbunătăţire a activităţii instituţiei publice, în sensul art. 489 din Codul administrativ, întrucât reorganizarea ministerelor reprezintă atributul Guvernului şi al ministerelor respective şi nu poate fi circumscrisă noţiunii vagi de "stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor" şi, prin urmare, nici nu poate fi condiţionată de obţinerea avizului consultativ al Comisiei partitare.

În ceea ce priveşte critica referitoare la modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei de interes a reclamantului în susţinerea cererii de anulare a H.G. nr. 380/2020, invocată de către recurentul-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că instanţa de fond a respins în mod corect această excepţie, resţinând că în cauză, la data de 14 mai 2020 a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 380/2020 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 34/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice, prin care au fost aduse unele modificări structurii organizatorice a Ministerului Finanţelor Publice. Printre acestea, Direcţia Generală Juridică a fost desfiinţată, cu consecinţa reducerii postului de director general ocupat de reclamant. Rezultă aşadar că reclamantul urmăreşte un folos prin acţiunea urmărită anume continuarea carierei sale în funcţia de director general al Direcţiei Generale Juridice din cadrul Ministerului Finanţelor Publice.

Chiar dacă hotărârea de guvern atacată nu este actul administrativ care desfiinţează postul deţinut de reclamant, respectiv împrejurarea că producerea vătămării a avut loc pe calea mediată a Ordinelelor nr. 2067/2020 şi nr. 2088/2020, este de reţinut că desfiinţarea postului este consecinţa directă a adoptării H.G. nr. 380/2020, care transformă direcţia condusă de reclamant în cadrul Ministerului Finanţelor Publice, ceea ce presupune desfiinţarea postului de director.

Cât priveşte obligarea pârâţilor, în solidar, la plata sumei de 3 RON cu titlu de daune morale către reclamant, se constată că instanţa de fond a socotit că sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii civile delictuale a pârâţilor Guvernul României, în calitate de emitent al hotărârii în parte anulate, Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de iniţiator şi B., în calitate de secretar general adjunct al Ministerului Finanţelor şi funcţionar public care a contribuit la elaborarea, iniţierea şi adoptarea H.G. nr. 380/2020.

Fapta ilicită reţinută a fost încălcarea dreptului reclamantului la carieră, prin desfiinţarea nelegală a postului pe care îl ocupa, iar prejudiciul suferit de reclamant ar consta, conform sentinţei recurate, în consecinţele încălcării dreptului la carieră.

Înalta Curte constată că, în cauză, anularea parţială a actului administrativ normativ pentru nerespectarea procedurilor legale de adoptare nu conduce per se la constatarea producerii unui prejudiciu legat de dreptul la carieră al reclamantului-funcţionar public, care să fie susceptibil de compensare prin acordarea unor despăgubiri morale. Cu alte cuvinte, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 1381 şi următoarele din C. civ., cât priveşte identificarea prejudiciului şi a formei de reparaţie.

Pe de altă parte, în cauză nu s-a demonstrat că prejudiciul moral afirmat de reclamantă, constând în suferinţa temporar provocată de transformarea Direcţiei Generale Juridice se impune a fi acoperită prin plata unor despăgubiri.

În fine, suma solicitată şi acordată este derizorie şi sugerează că mai degrabă reclamantul a urmărit recunoaşterea, şi în această manieră, a nelegalităţii adoptării hotărârii de guvern, iar nu satisfacerea unui prejudiciu moral suferit.

În cererea introductivă, reclamantul s-a referit şi la afectarea reputaţiei sale profesionale, însă nu poate exista o legătură între procesul de reorganizare ministerială ce a implicat desfiinţarea postului, proces dictat de raţiuni obiective, chiar fiind acesta afectat de motivele de nelegalitate anterior reţinute, şi reputaţia profesională a reclamantului. Măsurile de reorganizare nu au legătură cu prestaţia profesională a reclamantului şi, ca atare, aceasta nu poate invoca afectarea imaginii sale, în calitate de funcţionar public.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că s-a reţinut greşit de către instanţa de fond că sunt îndeplinite în mod cumulativ condiţiile răspunderii civile delictuale a pârâţilor.

În fine, apreciază Înalta Curte că nu sunt întemeiate nici susţinerile recurenţilor-pârâţi Ministerul Finanţelor şi B. vizând obligarea lor la plata cheltuielilor de judecată în primă instanţă şi reducerera cuantumului cheltuileilor de judecată, iavând în vedere că, prin Decizia nr. 3 din 20 ianuarie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii a stabilit că: "În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., motivul de recurs prin care se critică modalitatea în care instanţa de fond s-a pronunţat, în raport cu prevederile art. 451 alin. (2) din C. proc. civ., asupra proporţionalităţii cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, solicitate de partea care a câştigat procesul, nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.."

În raport cu caracterul obligatoriu al dezlegării date de instanţa supremă prin decizia menţionată, potrivit art. 517 alin. (4) din C. proc. civ., se constată că argumentele recurenţilor, vizând modalitatea de apreciere asupra cuantumului cheltuielilor de judecată acordate în primă instanţă, nu pot forma obiect al analizei instanţei de recurs, neîncadrându-se în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

6.2 În ceea ce priveşte recursul formulat de reclamantul A., Înalta Curte constată că este nefondat.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, deşi a invocat formal acest temei, recurentul nu a invocat şi critici care să se circumscrie acestui caz de casare.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de către recurentul-pârât B., Înalta Curte constată că este nefondat.

Sub acest aspect, recurentul-pârât a susţinut că hotărârea atacată este nemotivată, întrucât instanţa nu a arătat argumentele referitoare la soluţia de admitere în parte a acţiunii, respectiv anularea H.G. nr. 380/2020 doar în ceea ce priveşte funcţia reclamantului-director general în cadrul Direcţiei generale juridice din M.F.P., nu a făcut o analiză între contenciosul obiectiv/contenciosul subiectiv prin raportare la circumstanţele prezentului litigiu, nu a arătat argumentele referitoare la procedura instituită de Legea nr. 52/2003 şi H.G. nr. 561/2009, întemeiate pe dispoziţiile art. 461 alin. (2) din C. proc. civ., nu a arătate probele şi argumentele ce au stat la baza concluziei referitoare la respectarea/nerespectarea Legii nr. 52/2003 şi a H.G. nr. 561/2009 şi nu a argumentat caracterul actului atacat, respectiv de act normativ sau individual.

De asemenea, a susţinut existenţa unor argumente contradictorii în motivarea hotărârii de fond.

Înalta Curte constată că aceste argumente nu se susţin.

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, neputând fi identificate nici considerente contradictorii, astfel cum susţine în mod nefondat recurentul-reclamant.

Astfel, cum s-a arătat şi la pct. 6.1. din prezenta decizie, motivul de recurs analizat nu are în vedere analizarea de către instanţa de fond a fiecăruia dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune, respctiv chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de părţi, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

O asemenea abordare reiese şi din doctrină şi jurisprudenţă, precum şi din cele statuate în parag. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat.

6.3. În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant solicită, în primul rând anularea în integralitate a actului administrativ supus controlului de legalitate, consecinţa calificării acestuia ca fiind un act administrativ cu caracter normativ, faţă de dispoziţiile art. 53 alin. (2) din Codul administrativ, ceea ce elimină, în opinia recurentei, orice discuţie între contenciosul subiectiv şi cel obiectiv, nelegalitatea unui act administrativ cu caracter normativ conducând la anularea lui în totalitate a acestuia.

Înalta Curte, reţine în primul rând că regula în contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004, dar şi în diverse reglementări cu caracter special, este contenciosul subiectiv, adică condiţionarea acţiunii de invocarea unui drept sau interes legitim vătămat, de către reclamantul ce se adresează instanţei de contencios administrativ şi fiscal competentă, cu excepţia situaţiilor

Prin urmare, indiferent dacă se solicită anularea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, reclamantul trebuie să invoce vătămarea unui drept sau a unui interes legitim privat şi/sau un interes legitim public, dar care să decurgă logic din vătămarea unui interes legitim privat, nefiind suficientă invocarea unor motive de nelegalitate, spre deosebire de controlul obiectiv de legalitate de tutelă administrativă, care este o prerogativă a unor subiecţi de sezină expres prevăzuţi de lege.

Din acest punct de vedere, instanţa de fond în mod legal a reţinut existenţa interesului legitim privat, pornit din derularea raportului raportul său de serviciu, caqre a fost direct afectat, prin urmare vătămat, de prevederile H.G. nr. 380/2020, argumentele calificate de către recurent ca reprezentând un interes legitim public fiind în mod evident subsidiare interesului legitim privat ce decurge în mod evident din acţiunea introductivă de instanţă.

Prin urmare, este nerelevant faptul că instanţa de fond nu a calificat actul administrativ contestat ca fiind individual sau normativ, întrucât în soluţionarea excepţiei lipsei de interes trebuia să facă aplicarea art. 1, art. 2 şi art. 8 indice 1 din Legea nr. 554/2004, ceea a şi făcut în mod corect prima instanţă.

În ceea ce priveşte criticile recurentului dublate de solicitarea de înlocuire a considerentelor primei instanţe privind nelegalitatea actului administrativ cu privire la încălcarea procedurii instituite de Legea nr. 52/2003 şi H.G. nr. 561/2009, se constată că această chestiune a fost analizată de instanţa de control judiciar, în analiza aceluiaşi motiv de casare invocat de recurenţii pârâţi, constatându-se că au fost respectate prevederile legale ce reglementează această exigenţă, după cum rezultă din considerentele de mai sus.

De asemenea, şi în ceea ce priveşte criticile recurentei privind încălcarea prevederilor ce impun avizul CES, dublată de solicitarea de înlocuire a considerentelor cu considerentelor proprii, se constată că instanţa de control judiciar a făcut analiza criticii privind lipsa avizului Consiliului legislativ şi a consultării Comisiei paritare, fiind valabile acele argumente şi în acest caz. În plus, instanţa de fond a reţinut corect că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 248/2013, acesta nu trebuia solicitat, în condiţiile în care obiectul H.G. nr. 380/2020 nu se încadrează într-unul dintre domeniile limitativ prevăzute de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 248/2013.

În fine, nici criticile recurentei privind încălcarea prevederilor art. 404 din Codul administrativ, dublată de solicitarea de înlocuire a considerentelor cu considerentelor proprii, nu pot fi reţinute, instanţa de fond făcând o corectă aplicare a acestor dispoziţii, reţinând că pârâtul a respectat procedura de adoptare reglementată de Hotărârea de Guvern nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, in vederea adoptării/aprobării, a dispoziţiilor art. 56 alin. (1) lit. b) şi c) din Codul administrativ, nefiind încălcate prevederile art. 56 alin. (4) din acelaşi act normativ, proiectul de act administrativ fiind semnat de persoanele competente din aparantul ministerului finanţelor, fiind însuşit ca atare şi trimis Guvernului spre adoptare, alegaţiile recurentului legate de calitatea profesională a persoanelor semnatare şi vechimea acestora în minister neputând fi considerate argumente juridice pertinente.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursurile pârâţilor, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Totodată, va respinge recursul declarat de reclamantul A. ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor şi B. împotriva sentinţei nr. 690 din data de 27 aprilie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Finanţelor Publice şi B., ca neîntemeiată.

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.