Ministry's appeal dismissed; age-only route award criterion annulled for lack of impact assessment.

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor a solicitat anularea dispoziţiilor Art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 7, 9, 14, 16 şi parţial Art. I, punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 şi 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 980/2011, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1060 din 14 decembrie 2018

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 498 din 29 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de către reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor astfel cum a fost formulate, a anulat actul atacat în punctele solicitate, respectiv a dispoziţiilor Art. I, punctele: 1, 2, 4, 6, 7, 9, 14, 16 şi parţial Art. I, punctul 18, respectiv punctele 3, 4, 5 şi 6 din Anexa nr. 18 din Ordinul nr. 1824/2018 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind aplicarea prevederilor referitoare la organizarea şi efectuarea transporturilor rutiere şi a activităţilor conexe acestora stabilite prin Ordonanţa Guvernului nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, aprobate prin Ordinul Ministrului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 980/2011. A fost obligat pârâtul sa plătească reclamantei 50 RON cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 498 din 29 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Contrar susţinerilor reclamantei şi celor reţinute de instanţa de fond, normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 30 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 24/2000 prevăd că în situaţia unui ordin de ministru emis în aplicarea legii, este necesară doar existenţa unui referat de aprobare.

Or, din documentaţia ce a stat la baza emiterii ordinului rezultă că există acest referat de aprobare nr. x/07.08.2018, în care se prezintă pe larg motivele ce au stat la baza întocmirii actului administrativ contestat în cauză.

Trimiterile făcute de instanţa de fond la dispoziţiile Legii nr. 24/2000 cu privire la studiile de impact şi toate celelalte documente sunt netemeinice, deoarece, astfel cum rezultă din dispoziţiile art. 6 alin. (3), instrumentele de motivare şi prezentare se folosesc în mod circumstanţiat, conform art. 30 şi art. 31 din aceeaşi lege, doar pentru proiectele de legi de importanţă şi complexitate deosebită, ceea ce nu este cazul ordinului de ministru.

Noţiunea de "studiu de impact" reprezintă un instrument de prezentare şi motivare prevăzut de Legea nr. 24/2000, care este necesar în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului.

Având în vedere aceste texte de lege, care trebuie interpretate şi aplicate coroborat rezultă că studiul de impact nu era necesar la momentul adoptării OMT nr. 1824/2018.

Instanţa de fond nu a analizat argumentele recurentului-pârât, nu a procedat la o înlăturare, motivat şi argumentat, în mod explicit, a susţinerilor din întâmpinare şi notele scrise depuse la dosar, în condiţiile în care a invocat în cuprinsul acestora suficiente motive pentru care nu poate fi primită cererea de anulare parţială a OMT nr. 1824/2018.

Referitor la opinia Consiliului Concurenţei în sensul că "piaţa nu este deschisă" decât în momentul atribuirii cursei la mai mulţi operatori de transport, la începutul programului de transport, după aceea piaţa se închide, recurentul-pârât a făcut următoarele observaţii: deschiderea totală a pieţei nu este posibilă deoarece în momentul de faţă atribuirea se face pe un program de transport cu valabilitate limitată, conform prevederilor lit. b), art. 42 din O.G. nr. 27/2011; atribuirea traseelor se face conform prevederilor art. 42, lit. c) din O.G. nr. 27/2011.

Cu privire la opinia Consiliului Concurenţei, a mai arătat că "piaţa este deschisă" numai pentru acele cursele care fac parte din lista permanentă. Din această listă, operatorii de transport pot solicita curse pe toată perioada de valabilitate a programului de transport. Numărul de curse din lista permanentă poate doar să crească, nu să şi scadă în urma acordării de curse operatorilor de transport.

Se susţine încălcarea gravă a principiului liberei concurenţe şi a obligaţiilor de garantare a accesului egal şi nediscriminatoriu al operatorilor de transport la piaţa serviciilor de transport public motivat de adoptarea unui criteriu unic - vechimea parcului auto - pentru acordarea punctajului în vederea atribuirii licenţei de transport pentru un anumit traseu.

Criticiie intimatei-reclamante nu au privit criteriul în sine ci lipsa unor criterii alternative care să confere în egală măsură preferinţă la atribuire ori, prin adoptarea unui criteriu unic care se aplică în acelaşi mod tuturor operatorilor de transport, în mod egal şi nediscriminatoriu, nu se aduce atingere principiului liberei concurenţe, toţi operatorii de transport putând participa la atribuirea unui traseu, dar urmând să fie preferaţi cei care obţin punctaj maxim, urmare a aplicării grilei de punctai, acordat în funcţie de anul de fabricaţie al vehiculelor din parcul auto.

Criteriul avut în vedere a fost modalitatea în care s-a apreciat că se răspunde cel mai bine atingerii obiectivelor urmărite prin norma adoptată, asa cum sunt ele menţionate în referatul de aprobare.

Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Contrar susţinerilor recurentului-pârât Ministerul Transporturilor, pentru emiterea OMT nr. 1824/2018 era necesară o evaluare preliminară a impactului, în conformitate cu art. 3 şi art. 7 din Legea nr. 24/2000, aşa cum corect a reţinut prima instanţă.

Ministerul Transporturilor a emis OMT nr. 1824/2018 fără a efectua sau a lua în considerare o evaluare preliminară a impactului economic şi concurenţial pentru a asigura fundamentarea actului, mai ales în contextul în care acesta a schimbat în mod radical modalitatea de atribuire a traseelor, prin raportare la un singur criteriu, respectiv vechimea parcului auto.

Recurentul susţine faptul că din documentaţia ce a stat la baza emiterii ordinului rezultă faptul că există referat de aprobare în care se prezintă pe larg motivele ce au stat la baza întocmirii actului administrativ contestat.

Aceste precizări ale recurentului sunt nefondate, atât timp cât referatul de aprobare nr. 30904/07.08.2018, prezintă doar scopuri legitime de respectare a principiului liberei concurenţe sau flexibilizarea programului de transport, despre care nu se poate aprecia că au fost atinse, neexistând nicio analiză privind îmbunătăţirea mediului concurenţial.

Prin urmare, aşa cum corect a reţinut prima instanţă, prin raportare la Decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nr. 1580/2008, lipsa motivării inteligibile a referatului de aprobare reprezintă o lipsa de motivare, de justificare a actului.

Astfel, autorităţile publice sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţeanului, fiindcă a accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei şi a statului de drept bazat pe principiul legalităţii, neputând fi permisă absenţa motivării explicite a actului administrativ atacat.

Ordinul MT nr. 1824/2018 este un act normativ care, prin raportare la dispoziţiile art. 30, art. 31 din Legea nr. 24/2000, trebuie însoţit de un instrument de motivare ce trebuie să cuprindă obligatoriu o evaluare preliminară a impactului actului normativ.

Ministrul Transporturilor, în baza atribuţiilor sale, trebuia să dispună efectuarea unor studii care să stea la baza motivării emiterii actului normativ, fiind obligatoriu ca referatul de aprobare să includă conţinutul evaluării impactului.

Obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate.

În prezenta cauză, destinatarii nu au primit nicio garanţie împotriva arbitrariului, atât timp cât, instrumentul de prezentare şi motivare care însoţeşte Ordinul MT nr. 1824/2018 nu include o evaluare a impactului actului normativ asupra serviciului public de transport şi asupra mediului de afaceri.

Astfel, contrar celor susţinute de recurent, orice act administrativ normativ emis, indiferent dacă este nou sau modifică alt act normativ, trebuie să respecte prevederile art. 30, art. 31 din Legea nr. 24/2000, atât timp cât normele de tehnică legislativă nu fac nicio diferenţiere în acest sens.

Recurentul susţine faptul că "la momentul elaborării proiectului s-a bazat pe informaţii corecte şi actualizate din partea societăţii civile a colectat opiniile părţilor interesate cu privire la toate aspectele importante şi a estimării impactului potenţial, care au fost transparente şi uşor de accesat şi de înţeles ".

Susţinerile recurentului sunt nefondate, atât timp cât acesta nu a prezentat niciun studiu de cercetare pentru a demonstra care sunt noile realităţi din teren care au stat la baza fundamentării modificărilor aduse Ordinului MTI nr. 980/2011, în special soluţia de limitare a atribuirii traseelor doar la anii de fabricaţie 2017-2019 şi atribuirea la egalitate a traseelor cu grafice de circulaţie identic.

Prin cererea de recurs formulată, Ministerul Transporturilor susţine faptul că "transportatorii au avut la dispoziţie timpul necesar (74 de luni) în vederea pregătirii pentru următoarea şedinţă de atribuire a curselor de transport persoane prin servicii regulate în trafic interjudeţean" însă acesta omite faptul că abia la sfârşitul anului 2018 aceştia au aflat despre eliminarea criteriilor de evaluare şi de reglementarea criteriului unic de atribuire ce vizează strict anul de fabricaţie al autobuzelor, respectiv modificarea Anexei nr. 18 şi abrogarea Anexei nr. 19 din Ordinul MTInr. 980/2011.

Astfel, este logic faptul că operatorii nu puteau anticipa încă din anul 2013 faptul că în decembrie 2018, cu 2 luni înainte de prima şedinţă de atribuire, Ministerul Transporturilor va modifica atât criteriile de atribuire a traseelor şi într-un timp atât de scurt care să nu permită acestora să se conformeze noilor modificări.

Prin urmare, astfel de modificări legislative, realizate fără previzibilitate şi fără o fundamentare temeinică, realizate la nivel central, vatămă drepturile şi interesele operatorilor de transport.

În concluzie, în mod corect şi legal a reţinut prima instanţă, în urma controlului de legalitate extern, faptul ca OMT nr. 1824/2018 nu respectă o serie de proceduri prealabile emiterii sale, aspect ce contribuie la nelegalitatea actului.

În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la aplicarea greşită în cauză a prevederilor art. 1 şi art. 23 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere şi art. 8 din Legea concurenţei nr. 21/1996, instanţa reţine următoarele.

Aşa cum corect a reţinut şi prima instanţă, prin raportare la punctul de vedere emis de Consiliul Concurenţei, OMT nr. 1824 restricţionează libera concurenţă pe piaţa transportului naţional de persoane.

În mod greşit susţine recurentul faptul că noile condiţii de admitere a solicitării de participare la atribuirea electronică garantează respectarea principiului liberei concurenţe, atât timp cât acestea nu au capacitatea de a evalua participanţii, ci doar de a-i selecta în vederea atribuirii.

Punctajul se acordă doar pentru anul de fabricaţie al autobuzelor, acest criteriu nefiind în măsură să evalueze şi să departajeze participanţii la licitaţie, procedura fiind neconcurenţială.

Prin modificarea dispoziţiilor art. 57 alin. (1) din OMTI nr. 980/2011, vechile criterii de evaluare au fost înlocuite cu un singur criteriu reprezentat de vechimea parcului auto, atribuirea având loc numai în baza anului de fabricaţie al autovehiculului.

Prin eliminarea criteriilor de evaluare prevăzute la art. 57 alin. (1) din Ordinul MTI nr. 980/2011, art. I pct. 6 din Ordinul MT nr. 1824/2018 a instituit un criteriu unic de atribuire, raportat exclusiv la anul de fabricaţie al autobuzelor, acest criteriu încălcând principiul liberei concurenţe dar şi interesul social, aşa cum a reţinut şi Consiliul Concurenţei.

Prima instanţă a invocat în susţinerea raţionamentului său punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei asupra proiectului de ordin, din care reiese clar faptul că modalitatea de atribuire reglementată de Ordinul MT nr. 1824/2018 nu este concurenţială.

Ministerul Transporturilor, prin noua reglementare, nu a respectat aceste recomandări şi a ignorat toate celelalte criterii anterioare, stabilind un criteriu ce nu este de natură a crea un mediu pe deplin concurenţial.

În concluzie, în mod corect şi legal prima instanţă a dispus anularea parţială a Ordinului MT nr. 1824/2018, dovada încălcării dispoziţiilor art. 1, art. 23 din O.G. nr. 27/2011 şi art. 8 din Legea concurenţei nr. 21/1996 fiind dovedită de Ministerul Transportului prin depunerea la dosarul cauzei a punctului de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei asupra proiectului de ordin.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii împotriva sentinţei civile nr. 498 din 29 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 iunie 2022.