Challenge to EU-funding debt report dismissed as inadmissible absent prior administrative complaint

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 22 septembrie 2017, sub nr. x/2017 pe rolul Judecătoriei Ploieşti, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta ANAF - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Ploieşti - Administraţia pentru Contribuabili Mijlocii Ploieşti:

- suspendarea provizorie a executării silite până la soluţionarea cererii de suspendare de la capătul 5;

- anularea procesului-verbal nr. x/17.02.2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a unor creanţe bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa privind proiectul "Modernizarea activităţii de producţie a S.C. A. SRL", cod SMIS 44438;

- anularea actelor de executare efectuate în dosarul de executare nr. x, respectiv titlul executoriu nr. x/05.09.2017 şi somaţia nr. x/05.09.2017, emise pentru suma totală de 1.030.083,00 RON;

- anularea executării silite care face obiectul dosarului de executare silită nr. x;

- suspendarea executării silite care face obiectul dosarului de executare silită nr. x până la soluţionarea contestaţiei la executare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 133 pronunţată la 19 iunie 2019, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL FONDURILOR EUROPENE, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 133 pronunţată la 19 iunie 2019, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

După expunerea pe larg a speţei, a legislaţiei incidente şi a criticilor pe fondul cauzei, reclamanta a menţionat următoarele aspecte asupra excepţiei inadmisibilităţii cererii reţinută de către instanţa de fond:

- instanţa de fond, în mod greşit, a respins cererea de amânare a cauzei pentru lipsă de apărare şi administrare probe pe excepţii, pronunţând o hotărâre nelegală, caz prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

- instanţa de fond, în mod gresit, apreciat că lipsa contestaţiei administrative nu dă dreptul recurentei-reclamante de a contesta un act administrativ nelegal, pronunţând o hotărâre nelegală, caz prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Arată că în mod legal instanţa de fond a considerat că era obligatorie contestarea pe cale administrativă a actului administrativ-fiscal, respectiv procesul-verbal nr. x/17.02.2017, şi doar apoi se putea formula contestaţia judiciară, întrucât la data de 02.08.2018 au intrat în vigoare mai multe modificări ale Legii nr. 554/2004, printre care şi art. 7 alin. (5), conform căreia s-a eliminat necesitatea formulării plângerii prealabile pentru actele administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice.

Susţine că, prin formularea contestaţiei la executare şi-a exercitat dreptul de a ataca pe cale judiciară un act administrativ nelegal instanţa de judecată care era şi este obligată să stabilească legalitatea sau nelegalitatea actului administrativ contestat. Interpretarea în sens contrar a normelor legale aplicabile ar însemna vătămarea sa gravă şi ireparabilă prin imposibilitatea de exercitare a dreptului constituţional de acces la justiţie pentru ca instanta de judecată sâ analizeze. legalitatea unui act administrativ.

Opinează că, chiar dacă nu s-a urmat procedura specială prealabilă administrativă prin formularea plângerii împotriva actului la autoritatea emitentă a actului administrativ, pentru respectarea dreptului de acces liber la justiţie şi pentru respectarea dreptului la apărare trebuie să i se permită ca o instanţă de judecată să analizeze nelegalitatea unui act administrativ.

Reaminteşte că prezenta cauză a fost disjunsă dintr-o contestaţie la executare în care a invocat nelegalitatea unui act administrativ-fiscal care fusese pus în executare silită, respectiv Procesul-verbal nr. x/17.02.2017.

Instanţa de executare a făcut aplicarea art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 şi sesizat din oficiu instanţa de contencios-administrativ pentru a se pronunţa pe nelegalitatea actului, astfel că instanţa de fond era obligată să se pronunţe pe nelegalitatea actului administrativ în cauză independent şi fără legătură cu parcurgerea unei proceduri prealabile .administrative.

În opinia sa, atunci când de contencios este sesizată de o altă instantă de judecată cu privire la nelegalitatea unui act administrativ individual, nu este obligatorie şi nici necesară parcurgerea vreunei proceduri administrative prealabile.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a depus întâmpinare, în cuprinsul căreria a solicitat în principal a se constata că motivele de recurs invocate nu pot fi încadrate în vreunul din cazurile limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns la întâmpinare

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 30 septembrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 28 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând hotărârea atacată în raport de motivele de casare invocate, de criticile aduse şi de apărările expuse în întâmpinării, Înalta Curte apreciază că excepţia nulităţii recursul şi recursul sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, Înalta Curte apreciază că aceasta este neîntemeiată, recurenta-reclamantă, prin cererea de recurs, a formulat critici care pot fi circumscrise formal motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

Pe fondul cauzei reţine următoarele:

Obiectul cererii îl constituie anularea procesului-verbal nr. x/17.02.2017 de constatare a neregulilor şi de stabilire a unor creanţe bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa privind proiectul "Modernizarea activităţii de producţie a S.C. A. SRL", cod SMIS 44438, emis de către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală de Programe Europene Competitive.

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de chemare în judecată solicitând anularea Procesului-verbal nr. x/17.02.2017 şi suspendarea actelor de executare emise.

Pârâtul a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii arătând în esenţă că, ceea ce se atacă în faţa instanţei de contencios administrativ este decizia de soluţionare a contestaţiei administrative, iar nu procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare. Ori în cauză, reclamantul a atacat direct procesul-verbal nr. x/17.02.2017.

Instanţa de fond, prin sentinţa recurată, a admis această excepţie şi a constatat că O.U.G. nr. 66/2011 prevede în mod expres că ceea ce se atacă la instanţa de contencios administrativ sunt deciziile emise în soluţionarea contestaţiei. Or, din această perspectivă, solicitarea de anulare a procesului-verbal de stabilire a creanţelor bugetare este inadmisibilă, controlul de legalitate în contenciosul administrativ fiind exercitat de instanţă asupra deciziei emise de autoritatea emitentă în soluţionarea contestaţiei, iar nu asupra actelor administrative împotriva cărora s-a formulat contestaţia prevăzută de art. 46 alin. (1) şi art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

În cuprinsul recursului recurenta a susţinut că instanţa de fond, în mod greşit, a respins cererea sa de amânare a cauzei pentru lipsă de apărare şi administrare probe pe excepţii, pronunţând o hotărâre nelegală, caz prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Criticile din cuprinsul recursului vizând faptul că nu i s-a admis cererea de amânare a cauzei în cel de-al doilea ciclu procesual, fiindu-i încălcat dreptul la apărare nu sunt fondate, întrucât cauza se poate amâna o singură dată pentru lipsă de apărare, or, aşa cum recurenta a precizat acest termen fusese deja acordat.

În prealabil, trebuie menţionat că în ceea ce priveşte susţinerea că procedura prealabilă nu mai trebuia îndeplinită, instanţa de recurs constată că legea aplicabilă actului administrativ atacat este potrivit principiului tempus regit actum (legea în vigoare la momentul emiterii actului) prin urmare nu poate avea incidenţă în cauză modificarea legislativă din august 2018.

Prin motivele de recurs recurenta-reclamantă critică soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă pe considerentul că, instanţa de fond nu a analizat şi nu a avut în vedere dreptul de acces liber la instanţă al celui vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ, iar dreptul la acţiune nu poate fi înlăturat prin necontestarea acestuia la organul administrativ emitent.

Înalta Curte apreciază că, în mod judicios instanţa de fond a constatat că reclamanta nu a urmat procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile art. 46 alin. (1) şi art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control şi de atacare a acestora, anterior sesizării instanţei de judecată.

Conform prevederilor legale de mai sus, împotriva titlului de creanţă, se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, iar potrivit art. 51 alin. (2) deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate coroborate cu prevederile art. 1, 7 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, se atacă în contencios administrative decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ fiscal.

Procedura prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă accesul liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea să-şi revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

Impunerea unei proceduri prealabile cum este cea de faţă nu reprezintă o încălcare a drepturilor reclamantei. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, a statuat că, parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti.

În acord cu principiile cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii Constituţionale, se reţine, de altfel, că stabilirea unor condiţionări pentru introducerea unor acţiuni în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţie şi la un proces echitabil, în însăşi substanţa sa, statul dispunând de o anumită marjă de apreciere în acest sens.

Faptul că legiuitorul a stabilit că la instanţa de contencios administrativ fiscal poate fi atacată numai decizia prin care a fost soluţionată contestaţia, nu reprezintă o încălcare a dreptului reclamantei la apărare şi la un proces echitabil, întrucât legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege.

Aşadar, faptul că dispoziţiile art. 46 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 prevăd că, contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii, nu presupune că poate fi atacat direct în instanţa de contencios procesul-verbal de constatare a neregulilor în derularea proiectului cod SIMS 44438, ci doar că, după soluţionarea contestaţiei în calea administrativă de atac, cel care se consideră lezat în drepturile sale şi după soluţionarea contestaţiei, are dreptul la acţiune şi în faţa instanţei de contencios.

Instanţa de recurs precizează că motivele de recurs în ceea ce priveşte faptul că nu s-ar fi făcut dovada comunicării către societate a procesului-verbal atacat nu constituie un argument în sprijinul soluţionării favorabile a recursului, întrucât recurenta a recunoscut implicit calitatea sa de a formula contestaţia în momentul în care a depus cererea de chemare în judecată prin care a solicitat anularea acestui proces-verbal şi nu a făcut dovada formulării contestaţiei administrative.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a aplicat în mod corect dispoziţiile legale incidente raportat la starea de fapt reţinută, în condiţiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecăţii îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi va respinge recursul declarat de S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 133 din 12 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul formulat S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 133 din 12 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 iunie 2022.