Confiscation of undeclared cash quashed as disproportionate under EU law; appeals dismissed, first-instance annulment upheld

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2019 din 8 martie 2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B. au solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună:

1. Anularea parţială a Regulamentului de aplicare a Codului vamal al României aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 707 din 7 iunie 2006, respectiv a art. 653 lit. i) teza finală ce prevede că "Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită prin regulament se confiscă."

2. Publicarea în Monitorul Oficial al României, partea I, a hotărârii judecătoreşti definitive prin care se dispune anularea actului administrativ cu caracter normativ sus-menţionat;

3. Obligarea pârâtului la suportarea tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 849 pronunţată la 26 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea formulată de reclamanţii A. şi B. în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect "anulare acte administrativ cu caracter normativ - hot. guvern nr. 707/07.06.2006", a dispus anularea prevederilor art. 653 lit. i), teza finala din H.G. nr. 707/07.06.2006, potrivit căruia "Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament se confiscă.", a respins ca neîntemeiata cererea de intervenţie accesorie formulata de Ministerul Finanţelor Publice, in interesul pârâtului, a respins în rest, cererea ca neîntemeiata şi a obligat pârâtul Guvernul României să plătească fiecărui reclamant suma de 3500 RON, onorariu de avocat redus cu aplicarea art. 451 alin 2 C. proc. civ.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civilă nr. 849 pronunţată la 26 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

Recurenţii prin motivele de recurs au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi au menţionat că dată fiind strânsa legătură dintre aceste motive în cauză, au prezentat, argumentaţia comună a celor două motive de recurs.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., "Hotărârea va cuprinde considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii si susfinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaliei defapt refinută de instanfă pe baza probelor administrate, nlotivele defapt si de drept pe care se întemeiază solutia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât si cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Au susţinut că, din analiza considerentelor hotărârii judecătoreşti, se poate observa că, secţiunea care ar trebui să reprezinte argumentele instanţei pentru soluţia pronunţată, nu a respectat dispoziţiile legale redate mai sus, motivarea având în vedere, preponderent, considerente invocate de către reclamanţii-intimaţi în cererea de chemare în judecată, sens în care arătăm Onoratei instanţe identitatea dintre considerentele reţinute în cadrul paginilor 26-30 din Soluţia criticată şi considerentele expuse de către reclamanţii-intimaţi în cererea de chemare în judecată, respectiv paginile 4-9 din cerere.

Sintetizând considerentele instanţei de fond, apreciază că se desprinde concluzia potrivit căreia motivul de nelegalitate al normei de drept supusă analizei constă în principal în faptul că dispoziţiile art. 653 alin. (1) lit. i) teza finală din H.G. nr. 707/2006 contravin dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din regulamentul (CE) nr. 1889/200S, întrucât norma internă prevede măsura confiscării, spre deosebire de norma comunitară care limitează competenţa autorităţilor competente exclusiv la posibilitatea reţinerii temporare a sumelor de bani nedeclarate, în scopul verificării provenienţei şi destinaţiei acestora.

Au opinat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit norma de drept, întrucât, raportat la atributul legiuitorului, respectiv acela de elaborare a legislaţiei principale în domeniul vamal, reglementarea măsurii confiscării numerarului nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament nu constituie o încălcare a principiului proporţionalităţii, această măsură fiind în concordanţă cu dispoziţiile Regulamentului nr. 1889/2005.

Instanţa de fond nu a luat în considerare ipoteza în care, dacă cel sancţionat contravenţional dovedeşte ulterior, în faţa instanţelor judecătoreşti, provenienţa licită a bunurilor confiscate ce nu erau însoţite de documente, în momentul constatării contravenţiei, acest aspect atrage anularea procesului-verbal de contravenţie şi, implicit, exonerarea contravenientului de plata amenzii şi restituirea mărfii confiscate, în acest sens fiind şi jurisprudenţa ICCJ (decizia nr. 1/2002).

Dispoziţiile cuprinse în Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 lasă la latitudinea fiecărui stat membru stabilirea sancţiunilor aplicabile în cazul nerespectării obligaţiei de declarare prevăzute la articolul 3 din acest regulament, urmând ca aceste sancţiuni să fie efective, proporţionale şi disuasive. Astfel, dispoziţiile tezei a doua a lit. i) alin. (1) art. 653 din Regulamentul de aplicare a Codului vamal al României prin care s-a reglementat aplicarea sancţiunii complementare, respectiv confiscarea numerarului nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită prin regulament, este în deplin acord cu norma comunitară în temeiul căreia a fost emisă.

Au apreciat raţionamentul juridic al instanţei de fond ca fiind greşit, întrucât măsura confiscării nu este de natură a încălca principiul proporţionalităţii prin depăşirea a ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Regulamentului şi, contrar opiniei instanţei, măsura confiscării numerarului nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament reprezintă o sancţiune cu un caracter preventiv-educativ, persoana căreia i s-a aplicat măsura confiscării având posibilitatea recuperării sumelor confiscate, aspect care nu a fost avut în vedere în considerentele reţinute în sentinţa criticata.

În mot nelegal instanţa de fond a reţinut că, măsura dispusă de art. 653 alin. (1) lit. i) teza finală din Hotărârea Guvernului nr. 707/2006 depăşeşte limitele legislaţiei comunitare întrucât aceasta nu este adecvată gravităţii încălcărilor pe care le reprimă, fiind evident faptul că Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 lasă la latitudinea fiecărui stat membru stabilirea sancţiunilor aplicabile în cazul nerespectării obligaţiei de declarare prevăzute la articolul 3 din acest regulament şi sancţiunea confiscării numerarului nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită prin regulament este efectivă, proporţională şi disuasivă.

Recurenţii susţin că instanţa de fond nu a avut în vedere dispoziţiile art. 44 alin. (9) din Legea fundamentală, ceea ce demonstrează că însăşi Constituţia exclude protecţia bunurilor folosite la săvârşirea unei fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte.

Au mai arătat că prevederile art. 653 lit. i) teza finală din H.G. nr. 707/2006 nu contravin jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi nu încalcă dreptul la proprietate, neexistând un caracter disproporţionat al măsurii reglementate de dispoziţiile criticate în prezenta cauză.

În ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată în sentinţa criticată urmează a se constata că judecătorul fondului s-a limitat la a avea în vedere exclusiv jurisprudenţa invocată de către intimaţii-reclamanţi, fără a lua în considerare argumentul referitor la faptul că amenzile administrative care sancţionează nedeclararea numerarului la frontieră au făcut obiectul unei examinări de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), în raport cu articolul I din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Prin urmare, prin soluţia sa, instanţa nu a asigurat garanţia conferită de dispoziţiile art. 6.l din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului şi nu a examinat în mod corect legalitatea normei supuse analizei.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului declarat de către pârât ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurentul-intervenient a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat admiterea recursului declarat de pârât.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 octombrie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 9 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarile intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Instanţa de contencios administrativ a fost investită cu verificarea legalităţii Regulamentului de aplicare a Codului vamal al României aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 707 din 7 iunie 2006, respectiv a art. 653 lit. i) teza finală ce prevede că "Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită prin regulament se confiscă.".

Reclamanţii au susţinut că în baza acestei prevederi legale le-a fost întocmit procesul-verbal de contravenţie nr. x seria x/20 NR. x şi nr. 53 seria x/20 NR. x şi aplicat sancţiunea amenzii în cuantum de câte 5.000 RON şi sancţiunea complementară a confiscării de la fiecare a sumei de 189.065 dolari.

Instanţa de fond a admis cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă că, Regulamentul european prevede ca sancţiune, în caz de nedeclarare a numerarului, reţinerea administrativă în scopul verificării provenienţei acestuia, pe când legea internă prevede ca sancţiune măsura definitivă a confiscării numerarului, indiferent de cuantumul şi originea acestuia, cu încălcarea principiului proporţionalităţii.

Împotriva acestei soluţii au declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice, care au invocat incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6şi 8 C. proc. civ., iar Înalta Curte, observând similitudinea criticilor cuprinse în cererile de recurs, va răspunde unitar acestor motive de fapt şi de drept, prin considerente comune, raportat la finalitatea lor concretă, soluţia fiind aceeaşi în cazul ambelor recursuri, respectiv de respingere, ca nefondate, pentru motivele ce vor fi expuse în continuare:

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte pe de o parte constată că acesta este invocat pur formal, având în vedere că în memoriul de recurs nu sunt prezentate în concret critici referitoare la nemotivarea hotărârii şi care să atragă incidenţa acestui motiv de casare, iar pe de altă parte, constată că hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamante în contextul faptic dat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Recurenţii susţin, în esenţă, că instanţa nu ar fi făcut o apreciere proprie asupra actului atacat şi că, că motivul de nelegalitate al normei de drept supusă analizei constă în principal în faptul că dispoziţiile art. 653 alin. (1) lit. i) teza finală din H.G. nr. 707/2006 contravin dispoziţiilor art. 4 alin. (2) din Regulamentul (CE) nr. 1889/200S, întrucât norma internă prevede măsura confiscării, spre deosebire de norma comunitară care limitează competenţa autorităţilor competente exclusiv la posibilitatea reţinerii temporare a sumelor de bani nedeclarate, în scopul verificării provenineţei şi destinaţiei acestora.

Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor legale incidente, întrucât Regulamentul nr. 1889/2005 nu prevede confiscarea în mod definitiv a sumelor nedeclarate, ci doar aplicarea unei amenzi proporţionale şi sechestrarea sau reţinerea sumelor până când cel sancţionat face dovada originii şi destinaţiei legale a banilor. Mai mult, dispoziţia anulată din cadrul Regulamentului vamal nu instituie o procedură prin care, în cazul în care persoana dovedeşte provenienţa licită a banilor, să se poată restitui sumele confiscate.

În ceea ce priveşte susţinerea din cuprinsul motivelor de recurs în sensul incidenţei Deciziei R.I.L. nr. 1/2002 pronunţată de Înalta Curte, trebuie precizat că acesta nu are incidenţă în cauză întrucât a vizat aplicarea dispoziţiilor art. 1 lit. e) şi ale art. 6 din Legea nr. 12/1990 privind protejarea populaţiei împotriva unor activităţi comerciale ilicite, republicată, modificată prin O.G. nr. 126/29.08.1998.

Susţinerea recurenţilor în sensul că sancţiunea confiscării este proporţională nu rezultă din dispoziţiile art. 653 lit. i) teza finală din Regulamentul vamal, potrivit căruia "Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament se confiscă", întrucât nu rezultă o modalitate de recuperare a numerarului, în cazul în care se dovedeşte că nu există intenţie de fraudă a persoanei.

În acest context art. 44 alin. (9) din Constituţia invocat de recurenţi nu poate fi reţinut în cauză, întrucât nu s-a dovedit că suma confiscată face parte din "Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infractiuni ori contraventii pot fi confiscate numai in conditiile legii."

Recurenţii au susţinut că prevederile art. 653 lit. i) teza finală din H.G. nr. 707/2006 nu contravin jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului şi nu încalcă dreptul la proprietate, neexistând un caracter disproporţionat al măsurii reglementate de dispoziţiile criticate în cauză.

Sub acest aspect trebuie precizat că există caracter disproporţionat al măsurii criticate în cauză, întrucât norma europeană în caz de nedeclarare a banilor prevede ca sancţiune, reţinerea administrativă a acestora, pe când Regulamentul vamal român prevede măsura definitivă a confiscării, indiferent de cuantumul şi originea sumelor.

În acord cu judecătorul fondului Înalta Curte constată că "CEDO a statuat în jurisprudenţa sa că o măsură de confiscare a numerarului nedeclarat în cuantum ridicat este disproporţionată şi afectează dreptul de proprietate, jurisprudenţă relevantă prin prisma art. 17 alin. (2) şi art. 52 din Carta Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene."

Înalta Curte menţionează că Decizia Curţii Constituţionale nr. 197 din 9 aprilie 2019 a statuat că "aplicarea automată a măsurii confiscării, în lipsa oricăror criterii de individualizare a sancţiunii complementare, reprezintă o ingerinţă nepermisă în dreptul fundamental de proprietate al contravenientului".

Totodată, în Cauza C-679/2019 Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a arătat că Articolele 63 şi 65 TFUE trebuie interpretate în sensul ca "se opun unei reglementări a unui stat membru care, pentru a sancţiona neîndeplinirea obligaţiei de declarare a sumelor importante de numerar la intrarea sau la ieşirea de pe teritoriul acestui stat, prevede, în plus faţă de aplicarea unei amenzi administrative, confiscarea în beneficiul statului a sumei nedeclarate care depăşeşte 10 000 de euro." făcând trimitere la jurisprudenţa sa, respectiv Zheng, C-190/17, EU:C:2018:357, Chmielewski (C-255/14, EU:C:2015:475, Ordonanţa din 30 ianuarie 2019, AK şi EP (Confiscare bulgară a unei sume nedeclarate la ieşire) (C-335/18 şi C-336/18, nepublicată, EU:C:2019:92) şi Ordonanţa din 3 octombrie 2019, Mitnitsa Burgas (C-652/18, nepublicată, EU:C:2019:818).

În raport de elementele de fapt concrete şi probate în speţă, astfel cum au fost detaliate pe larg în considerentele sentinţei atacate, în mod corect prima instanţă a apreciat că "prevederile art. 653 alin 1, lit. i) teza finală, din Hotărârea Guvernului nr. 707 din 7 iunie 2006 contravin dispoziţiilor dreptului comunitar şi jurisprudenţei constate a CJUE, precum şi jurisprudenţei CEDO în materie şi, prin urmare, simpla nedeclarare a numerarului nu poate conduce de drept la aplicarea de către statele membre a măsurii confiscării în întregime, indiferent de cuantumul acestuia, a numerarului nedeclarat în faţa organelor de control, legislaţia europeană neprevăzând o astfel de sancţiune care ar contraveni principiului proporţionalităţii."

Prin urmare, Înalta Curte constată că aspectele invocate de către recurente prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., se vor respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei civile nr. 849 din 26 noiembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 iunie 2022.