Administrative interim injunction over Emergency Ordinance rejected as legislative act; appeals fail on standing and merits

Şedinţa publică din data de 9 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la 21 martie 2022 sub nr. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E. şi F. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, în temeiul art. 21 din Constituţie coroborat cu art. 6, alin. (2) din Legea nr. 304/2004, raportat la art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, art. 7 coroborat cu art. 13 Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale, art. 10, alin. (1) teza finala, art. 7, alin. (5) teza finala din Legea nr. 554/2004, art. 110 din Constituţia României, pe calea ordonanţei preşedinţiale să:

1. constate că textul alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică a fost modificat, prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 16/2022 din 02.03.2022, fără avizul Consiliului Economic şi Social şi fără ca textul alineatului modificat a fi publicat pe agenda publică a Şedinţei de Guvern din data de 02.03.2022;

2. constate că prin modificarea alin. (13) al art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, autorităţile centrale şi locale îşi vor aroga dreptul de a emite acte normative abuzive, fără consultare publică, "'fără publicare în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală,.. " ori de câte ori vor considera că un act normativ este urgent şi sunt "situaţii urgente" in sens vag si in genere fără a fi menţionate in concreto, clar şi precis care să excludă orice echivoc;

3. constate că O.U.G. nr. 16/2022 a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor art. 115, alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie. ";

4. din oficiu, să ridice excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 [art. 29, alin,(2) " Excepţia poate fi ridicată, . . . . . . . . . .,din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial."] şi să sesizeze Curtea Constituţională [art. 29, alin. (4) teza doua din Legea nr. 47/1992 "Dacă excepţia a fost ridicată din oficiu, încheierea trebuie motivată, cuprinzând şi susţinerile părţilor, precum şi dovezile necesare."

Prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 4 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a constatat că reclamanţii A., C. şi E. au domiciliul în Bucureşti, astfel că în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care reglementează competenţa teritorială exclusivă de la domiciliul reclamantului, a dispus disjungerea cererii formulată de cei trei reclamanţi cu domiciliul în Bucureşti: A., C. şi E., şi formarea unui nou dosar cu termen astăzi, în vederea invocării excepţiei necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Constanţa.

Dosarul a primit număr x/2022 şi prin sentinţa nr. 58/04.04.2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti - sectia contencios administrativ si fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 59 pronunţată la 05 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată în materia contencios administrativ şi fiscal de reclamanţii: B., D. şi F., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, având ca obiect ordonanţă preşedinţială şi a respins ca inadmisibilă cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 59 pronunţată la 05 aprilie 2022 de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs D., B., F., C., A., E., care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică invocând art. 21 din Constituţie coroborat cu art. 6, alin. (2) din Legea nr. 304/2004, raportat la art. 1, art. 7, alin. (5) teza finala, 10, alin. (1) teza finala din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 13 Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale, art. 110 din Constituţia României.

În susţinerea recursului, s-a menţionat că prin ordonamţa preşedinţiala s-a solicitat ca instanţa, in temeiul art. 29, alin. (2) si (4) sa ridice din oficiu, excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 şi să sesizeze Curtea Constituţionala, iar în condiţiile in care instanţa nu va lua in considerare acest capăt de cerere, a solicitat să se aibă in vedere că formulează o cerere de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu privire la neconstituţionalitatea prevederilor O.U.G. nr. 16/2022 pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

În acest context, Curtea a reţinut că cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 este inadmisibilă în raport de soluţia dată pe fondul cauzei, apreciind că nu este îndeplinită cerinţa legăturii cu pricina ce se judecă, impusă de art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, întrucât acţiunea pe fond a fost respinsă ca inadmisibilă, acţiunea în constatare formulată prin raportare la un act care nu are natura juridică a unui act administrativ astfel cum este definit de art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 nu este compatibilă cu procedura specială a ordonanţei preşedinţiale prevăzută de art. 997 C. proc. civ.

În opinia recurentelor, Curtea in faţa căreia s-a invocat o asemenea exceptie nu poate cenzura dreptul părţii de a se adresa Curtii Constitutionale, fiind limitată strict la verificarea indeplinirii conditiilor de forma in ceea ce priveste trimiterea sesizarii pentru analizarea constituţionalităţii.

Faţă de aceste considerente, solicită admiterea recursului, modificarea în tot a încheierii recurate, în sensul de a dispune sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

Ulterior, prin completarea depusă la data de 12 aprilie 2022, recurenţii au arătat că instanţa de fond a respins cererea ca inadmisibila, fără a observa că, prin concluziile orale reclamanta B. a susţinut îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ. care reglementează procedura ordonanţei preşedinţiale.

S-a menţionat că hotărârea recurată nu cuprinde motivele de fapt si de drept care au format convingerea că nu sunt aplicabile dispozitiile art. 28 din Legea nr. 554/2004, astfel încât sa fie respinsa cererea ca inadmisibilă.

Precizează că, prin ordonanţa preşedinţială nu s-a solicitat suspendarea executării O.U.G. nr. 16/2022, act cu putere de lege, ci au cerut să se constate neconstituţionalitatea ordonanţei de urgenţă pentru modificarea art. 7, alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, în acest sens nefiind incidente dispoziţiile art. 14 si 15 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de aceste aspecte, au solicitat să se constate că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre în care lipseşte cu desăvârşire motivarea impusă de C. proc. civ., motivarea fiind un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului si a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisa a exercitării corespunzătoare de către instanţa superioara a atribuţiilor de control judiciar de legalitate si temeinicie.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârâtă a depus întâmpinare a depus întâmpinare în cuprinsul căreia în principal, a invocat excepţia nulităţii recursului în temeiul art. 489 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 19 aprilie 2022, s-a fixat termen de judecată la data de 9 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarile intimaţilor, Înalta Curte apreciază că excepţia lipsei calităţii procesuale active a recurenţilor C., A., E. este fondată şi recursul formulat de către D., B., F. este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia calităţii procesuale active a recurenţilor C., A., E., se constată următoarele:

În conformitate cu art. 36 din C. proc. civ., calitatea procesuală "rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii". Astfel cum s-a arătat în literatura de specialitate, prin noţiunea de calitate procesuală a părţilor (legitimatio ad causam) se înţelege atât îndreptăţirea unei persoane de a ridica pretenţii şi de a reclama în justiţie împotriva altei persoane, cât şi obligaţia acesteia din urmă de a se apăra şi de a răspunde faţă de pretenţiile care au fost îndreptate împotriva sa.

Înalta Curte reţine ca întemeiată această excepţie, având în vedere că, prin încheierea de amânare a pronunţării din data de 4 aprilie 2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a constatat că reclamanţii A., C. şi E. au domiciliul în Bucureşti, astfel că în temeiul art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care reglementează competenţa teritorială exclusivă de la domiciliul reclamantului, a dispus disjungerea cererii formulată de cei trei reclamanţi cu domiciliul în Bucureşti: A., C. şi E., şi formarea unui nou dosar, în vederea invocării excepţiei necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Constanţa.

Dosarul a primit număr x/2022 şi prin sentinţa nr. 58/04.04.2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti - sectia contencios administrativ si fiscal.

Totodată, Curtea de Apel Constanţa prin sentinţa recurată în prezenta cauză a respins cererea formulată în materia contencios administrativ şi fiscal doar de către reclamanţii: B., D. şi F..

Faţă de considerentele de fapt şi de drept mai sus expuse, în temeiul art. 36 C. proc. civ. Înalta Curte va admite excepţia lipsei calităţii procesuale active a recurenţilor C., A., E..

Pe fond se reţine că instanţa de contencios administrativ a fost investită, pe calea ordonanţei preşedinţiale să verifice modul în care Ordonanţa de Urgenţă nr. 16/2022 din 02.03.2022 a fost adoptată şi, din oficiu, să ridice excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 şi să sesizeze Curtea Constituţională.

Instanţa de fond a respins ca inadmisibile acţiunea şi cererea de sesizare a Curţii Constituţionale

Împotriva acestei soluţii au declarat recurs reclamanţii. Din conţinutul cererii, atât cea iniţială, cât şi cea comunicată ulterior, reiese faptul că reclamanţii au înţeles să critice sentinţa de fond cu privire la soluţia de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, mai precis a sesizării Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate.

Cererea de recurs nu priveşte soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii şi respingerii cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

Instanţa de fond a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 16/2022 .

Faţă de acestea, Înalta Curte va avea în vedere, pentru soluţionarea căii de atac, numai criticile ce privesc soluţia instanţei de fond asupra cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României, dezvoltate în cuprinsul celor două cereri.

Referitor la criticile vizând faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, judecătorul fondului motivând în sensul respingerii ca inadmisibile urmare respingerii cererii de sesizare a Curţii Constituţionale acţiunii ca inadmisibile, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Susţinerile recurenţilor în sensul că hotărârea nu ar fi motivată, nu duce la concluzia că instanţa nu a făcut o apreciere proprie a susţinerilor părţilor şi o analiză a probelor administrate, de vreme ce în considerente, s-a stabilit situaţia de fapt şi a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speţa dedusă judecăţii.

Faţă de cele expuse anterior nu se poate reţine existenţa unei contradicţii între considerente.

Pe fondul cererii recurenţii-reclamanţi susţin că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992 republicată, deoarece sesizarea are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

Recurenţii-reclamanţi nu au dezvoltat argumente în susţinerea criticii întemeiată pe dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nici în cuprinsul primei cereri de recurs şi nici în cea de-a doua, depusă după motivarea sentinţei, astfel încât, instanţa de recurs se afla în imposibilitate de a realiza o analiză din această perspectivă, fiind insuficient ca partea nemulţumită doar să declare că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate pentru sesizarea Curţii Constituţionale, dar să nu prezinte niciun argument contrar celor reţinute în sentinţa criticată.

Motivele de nelegalitate întemeiate pe prevederilre art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., dezvoltate în cea de-a doua cerere se referă la soluţia primei instanţe asupra soluţionării inadmisibilităţii cererii de ordonanţă preşedinţială, or, recurenţii-reclamanţi nu au formulat recurs împotriva acestei chestiuni.

Din actele dosarului rezultă că prima instanţă a pus în discuţia părţilor cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulate în dosar, iar recurenţii-reclamanţi şi-au susţinut punctul de vedere, atât în scris, cât şi cu ocazia dezbaterilor în faţa instanţei.

Înalta Curte în acord cu judecătorul fondului constatat că în cauză nu este îndeplinită cerinţa legăturii cu pricina ce se judecă, întrucât acţiunea având ca obiect ordonanţă preşedinţială este inadmisibilă, având în vedere că nu priveşte un act administrativ tipic ci Ordonanţa de Urgenţă nr. 16/2022 care este un act cu putere de lege.

Faţă de acestea, nefiind întrunite criticile invocate, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se respingă ca nefondat recursul reclamanţilor.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţională ca inadmisibilă este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurenti, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite excepţia lipsei calităţii procesuale active, va respinge respinge recursul declarat de C., A., E. ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă şi va respinge recursul formulat de D., B., F. recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale active.

Respinge recursul declarat de C., A., E. împotriva sentinţei civile nr. 59 din 5 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca fiind formulat de persoane fără calitate procesuală activă.

Respinge recursul formulat de D., B., F., împotriva sentinţei civile nr. 59 din 5 aprilie 2022 pronunţate de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 9 iunie 2022.