Validity of administrative notice imposing restitution of public funds for unauthorized assignment of public works contract under PNDRPL framework

Şedinţa publică din data de 8 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 30.09.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Comuna Suciu de Sus în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună: anularea actului administrativ intitulat Notificare cu nr. 56156/17.04.2019 emis de către pârâtă; anularea actului cu nr. 91998/05.07.2014 prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă la Notificarea cu nr. 56156/17.04.2019; suspendarea executării actului administrativ intitulat Notificare cu nr. 56156/17.04.2019 până la soluţionarea definitivă a prezentei cauze, precum şi acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea din data de 26 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea în probaţiune cu expertiza în specializarea contabilitate.

Prin sentinţa civilă nr. 1435 din 21 decembrie 2020, a fost respinsă excepţia lipsei de interes ca neîntemeiată şi a fost respinsă şi cererea formulată de reclamanta Comuna Suciu de Sus în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din data de 26 octombrie 2020 şi împotriva sentinţei civile nr. 1435 din 21 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat cerere de recurs reclamanta Comuna Suciu de Sus, criticând hotărârile pentru nelegalitate, susţinând incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. în ceea ce priveşte încheierea atacată şi a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în ceea ce priveşte sentinţa recurată.

Recurenta a solicitat în esenţă, casarea încheierii şi casarea în parte a sentinţei recurate sub aspectul respingerii acţiunii, urmând a se dispune, în principal, rejudecarea excepţiei tardivităţii privind proba cu expertiza, respingerea acesteia, admiterea probei şi trimiterea cauzei la instanţa de fond spre rejudecare cu îndrumarul de a se administra proba cu expertiza în specializarea contabilitate; în subsidiar, rejudecarea cauzei şi modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii acţiunii, urmând a se dispune anularea actului administrativ intitulat Notificare cu nr. 56156/17.04.2019 şi a Actului cu nr. 91998/05.07.2014 prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă, emise de intimată şi obligarea intimatului la cheltuieli de judecată în fond şi recurs.

Recurenta a susţinut în esenţă că hotărârile sunt nelegale.

In ceea ce priveşte tardivitatea respingerii probei cu expertiza, respectiva cerere a fost formulată anterior primului termen de judecată (din 24.02.2020). Contrar reţinerilor instanţei de fond, prevederile art. 204 alin. (1), C. proc. civ., cu privire la dreptul reclamantului de a propune noi dovezi nu este limitat de legiuitor la dovezile aferente modificării cererii de chemare în judecată. O astfel de restricţionare de drepturi procedurale ar fi una expresă.

In schimb, chiar fără îşi modifică cererea, reclamantul este îndrituit a formula apărări şi dovezi împotriva celor expuse de pârât prin întâmpinare. Acesta este sensul dispoziţiei din art. 204 alin. (1) C. proc. civ., acordându-se părţii dreptul "să propună noi dovezi" nerestricţionat textual de formularea unor alte acte procedurale. Interpretarea dată de instanţa de fond este una personală, restrictivă, neargumentată şi neargumentabilă, fapt pentru care solicită respingerea excepţiei tardivităţii formulării probei.

În ceea ce priveşte pertinenţa acesteia, faptul că acele constatări solicitate prin obiectivele la expertiză ar fi putut fi expuse şi unilateral nu reprezintă un argument pentru respingerea probei. Realizarea expertizei a fost solicitată tocmai pentru ca respectivele constatări să fie echidistant efectuate fără a fi puse sub semnul întrebării din motive de unilateralitate.

Utilitatea probei rezultă din chiar obiectivele depuse la dosar, scopul fiind expunerea cronologiei realizării obligaţiilor contractuale, raportat la cadrul normativ şi la momentul efectiv al realizării fiecărei obligaţii de restituit, avându-se în vedere şi excepţia prescripţiei pentru care respectivele date reprezintă începutul termenului.

Prin urmare, în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., raportat la art. 174 alin. (1) C. proc. civ., recurenta solicită respingerea excepţiei tardivităţii şi admiterea probei cu expertiza, cu restituirea cauzei la instanţa de fond în vederea administrării acesteia, avându-se în vedere prevederile art. 492 alin. (1) C. proc. civ.

În ceea ce priveşte sentinţa recurată, aceasta este nelegală, având în vedere prevederile alin. (6), (8), (9) din clauza IX a contractelor de finanţare, invocate de către instanţă ca temei pentru emiterea actului administrativ contestat, precum şi dispoziţiile art. 101 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 28/2013, introdus prin O.U.G. nr. 46/23.10.2015, respectiv ale art. 17 alin. (7) şi (8) din Ordinul nr. 1851/2013, introduse prin Ordinul nr. 947/29.10.2015.

Notificarea cu nr. 56156/17.04.2019, contestată, prevăzută contractual nu este asimilabilă notificării dispuse legal. Dacă prima reprezintă mijlocul de realizare a unei clauze penale contractuale (de reziliere şi restituire sume), generatoare în cazul nerespectării de sancţiunea majorărilor de întârziere, cea de a doua reprezintă reglementarea unui act administrativ (notificarea contestată) şi a sancţiunii nerespectării respectivului act administrativ (sistarea alimentării cu cote defalcate).

Cele două sunt acte diferite şi de natură diferită. Primul ar avea natură contractuală şi cel de al doilea este un act administrativ.

Şi scopul ar fi diferit: primul este o notificare de reziliere (încetare contract în derulare) şi cel de al doilea vizează obligaţia de restituire a unor sume ce ar fi nelegal utilizate.

In consecinţă, devine nelegal a emite un astfel de act administrativ cu incidenţă în raporturi contractuale încheiate şi chiar finalizate anterior întemeierii prin lege a respectivului act administrativ.

Asocierea contractual-administrativ a avut loc numai pentru ultimul dintre contracte (nr. x/2015) care a fost adiţionat cu respectivele clauze de restituire cuprinse în noile dispoziţii normative. Insă şi în cazul acestuia, la data încheierii respectivului act adiţional nr. x (11.11.2015) toate prestaţiile contractuale erau deja realizate, ultima plată fiind efectuată la data de 02.11.2015, conform Centralizatorului depus la dosar.

Regăsim incidenţa art. 15 alin. (2) din Constituţie, privind neretroactivitatea legii civile şi ignorarea acestuia de către instanţa de fond, intervenind motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013, introdus prin O.U.G. nr. 46/23.10.2015 şi Alineatele 7 şi 8 ale art. 17 din Ordinul nr. 1851/2013, introduse prin Ordinul nr. 947/29.10.2015 nu sunt norme de drept procedural ci de drept substanţial, care reglementează şi întemeiază obligaţia de restituire a unor sume băneşti către o autoritate publică şi reprezintă temeiul actului administrativ prin care se dispune respectiva restituire şi instituie sancţiunea în cazul nerespectării respectivei obligaţii.

Obligaţia de restituire a sumelor pentru utilizarea acestora cu încălcarea normelor legale sau contractuale a fost practic dispusă prin art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013. Anterior acestui act normativ, derularea contractuală se supunea normelor de drept general, astfel că o astfel de obligaţie era necesar a fi instituită jurisdicţional. Nici măcar prevederile alin. (6), (8), (9) din clauza IX-a contractelor de finanţare nu reprezintă un pact comisoriu de grad IV ci doar posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare scrisă, urmată de cea a repunerii în starea anterioară ca o răspundere contractuală. Recuperarea sumelor se putea face strict jurisdicţional.

În altă ordine de idei, în situaţia răspunderii contractuale regăsim condiţia prejudiciului pentru intervenţia sancţiunii. Această condiţie nu a fost dovedită şi nici nu este existentă, investiţia finanţată fiind executată la parametrii contractaţi. Astfel, în măsura în care contractul de finanţare nu a fost reziliat, obligaţiile finanţatorului se menţin, sub prevederile art. 1270, C. civ., text ignorat atât de finanţator cât şi de instanţa de fond şi a cărei încălcare atrage motivul de casare prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Buna-credinţă contractuală este evidentă. Pentru acordarea tranşelor de finanţare recurenta arată că a depus centralizatoarele de lucrări cu necesarul de fonduri, centralizatoare care purtau semnătura executantului cesionar A. S.R.L., contractantul cesionar. Pe baza acestor acte, devenite astfel opozabile finanţatorului şi prezumat verificate de acesta, a fost acordată finanţarea iar mai apoi au fost achitate lucrările.

Informarea privind cesiunea de contract este dovedită iar contractual nu era impus o anumită formă de informare (notificarea solicitată de instanţa de fond).

Pe de altă parte, respectivul contract de cesiune contractuală nu a fost declarat nelegal şi nici desfiinţat. Interpretarea contractului de cesiune ca nelegal rămâne la nivel administrativ, fără a fi jurisdicţional sau amiabil constatată şi fără declararea vreunei forme de nulităţi a respectivului contract. Trecerea din domeniul contractual (care presupunea o judecată în acest domeniu) la domeniul administrativ (prin care autoritatea dispune sub contestarea în contencios administrativ) nu este legală, deoarece la data contractelor nu se regăsea reglementat actul administrativ contestat.

In consecinţă, odată finanţările aprobate, acordate şi utilizate pe baza informaţiilor date inclusiv privind calitatea executantului, se regăsea o eventuală culpă contractuală comună în cazul constatării ca nelegal a respectivului contract de cesiune. Eventuala răspundere contractuală se impunea analizată în contradictoriu într-un proces cu acest obiect şi nu stabilită unilateral printr-un act administrativ al cărui temei de drept nici nu exista la data încheierii raporturilor contractuale vizate. Până la urmă recurenta reprezintă o autoritate locală care acţionează în scopul realizării intereselor cetăţenilor săi, respectiv în scopul finalizării lucrărilor finanţate şi în depăşirea piedicilor intervenite (în cazul acesta refuzul executantului iniţial în a finaliza contractul datorită nefinanţării în timp util).

Şi pentru aceste motive recurenta susţine încălcarea nelegală a normelor de drept privind forţa obligatorie a contractului (art. 1270 şi urm.) precum şi a art. 1281 C. civ. privind opozabilitatea faţă de terţi a contractului (de cesiune), atâta timp cât acesta nu a fost constat jurisdicţional ca nelegal, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În fine, recurenta mai arată că, în conformitate cu art. 8 alin. (1), ultima teză, din Legea nr. 554/2004, motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă. În consecinţă, neîntemeiat invocă instanţa fondului acest aspect în respingerea motivului de anulare constând în excepţia prescripţiei extinctive.

Nelegal încadrează instanţa şi termenul de prescripţie ca fiind acela de 5 ani, termen stabilit de art. 215 Codul de procedură fiscală, strict pentru creanţele fiscale. Or, obligaţiile solicitate la restituire nu sunt obligaţii fiscale ci contractuale. De altfel, instanţa nu indică textul normativ în baza căruia a apreciat încadrarea termenului de prescripţie ca fiind cel aferent creanţelor fiscale.

Eronat reţine instanţa că nu ar fi indicat momentul începutului termenului de prescripţie. Acesta este unul diferit pentru fiecare prestaţie în parte şi se asociază momentului plăţilor solicitate a fi restituite. Conform centralizatorului nr. 1588/15.07.2018 (aflat la dosar), sumele în cauză au fost achitate între datele de 19.12.2013 şi 02.11.2015 (19.12.2013 - 58.000 RON; 20.12.2013 - 24.780 RON; 19.02.2014 - 17.220 RON; 26.06.2014 - 300.000 RON; 17.11.2014 -370.000 RON; 23.12.2014 - 1.000.000 RON; 10.07.2015 - 400.000 RON; 02.11.2015-173.798,47 RON). Acestea sunt datele de la care curgea termenul de prescripţie, constatându-se epuizarea termenului de prescripţie pentru fiecare în parte anterior datei Notificării contestate nr. 56156/17.04.2019.

Este neavenită reţinerea instanţei că termenul de prescripţie ar curge de la data finalizării proiectului. Respectivul proiect a beneficiat de mai multe contracte de finanţare, fiecare cu drepturile, obligaţiile şi termenele sale. Acestea nu se pot cumula într-o singur termen de prescripţie. Pentru stabilirea momentului începerii curgerii termenului de prescripţie ne raportăm la momentul în care finanţatorul ar fi fost îndrituit să solicite restituirea sumelor respective. În cea mai generală interpretare, această îndrituire se năştea la data plăţii respectivelor sume, dat fiind că motivul invocat (Contractul de tranzacţie - cesiune -lucrări rămase de executat nr. 4733/15.10.2013) a fost încheiat anterior tuturor plăţilor primite de la finanţator.

Revenea autorităţii finanţatoare răspunderea în a verifica şi constata orice neconformitate a finanţării şi a solicita restituirea acesteia în termenul de prescripţie legal început de la plata acesteia. In caz contrar, dreptul material la acţiune exercitat sub orice formă referitor la restituirea prestaţiilor contractuale, devenea prescris.

Prin urmare, instanţa de fond a dat hotărârea cu încălcarea normelor de drept material privind prescripţia extinctivă prevăzute de art. 2500 şi urm. C. civ., devenind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare la recursul recurentei-reclamante, prin care a solicitat respingerea acestuia ca neîntemeiat şi menţinerea în tot a sentinţei atacate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 8 noiembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 8 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1. Situaţia de fapt

Reclamanta Comuna Suciu de Sus, în calitate de beneficiar al Programului naţional de dezvoltare locală, a încheiat cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de autoritate publică centrală, coordonatoare a Programului naţional de dezvoltare locală, Contractul de finanţare pentru Programul naţional de dezvoltare locală - Subprogramul "Modernizarea satului românesc"- Domeniul reabilitare/modernizare a drumurilor publice clasificate şi încadrate în conformitate cu prevederile legale în vigoare, ca drumuri de interes local, respectiv drumuri comunale şi/sau drumuri publice din interiorul localităţilor nr. 525/5.06.2013, având ca obiect acordarea unei finanţări din bugetul MDRAP pe 2013 în sumă de 100 mii RON, în completarea fondurilor proprii ale beneficiarului, pentru realizarea obiectivului de investiţii Suciu de Sus - Reabilitare DC 58 Suciu de Sus Larga (art. IV alin. (1) din contract).

În scopul încheierii acestui contract, beneficiarul a depus la dosarul de finanţare Contractul de lucrări nr. x/23.12.2009, modificat prin acte adiţionale ulterioare, încheiat cu S.C. B. S.R.L., în calitate de executant al acestui obiectiv - reabilitare drum lungime 4900 m în com. Suciu de Sus, prelungit succesiv până la 31.12.2013. La data de 16.10.2013, contractul de lucrări a fost cesionat pentru lucrările rămase de executate unui terţ, S.C. A. S.R.L..

Ulterior, în anii 2014 şi 2015, pârâtul finanţator MDRAP a acordat finanţare reclamantei pentru acelaşi obiectiv, părţile încheind în acest scop Contractele nr. x/10.04.2014 şi nr. y/26.05.2015, transferând reclamantei suma de 2.343.798,47 RON.

Întrucât abia prin adresa nr. x/1.11.2018, reclamanta a informat pârâtul MDRAP cu privire la încheierea contractului de tranzacţie-cesiune lucrări rămase de executat nr. 4733/15.10.2013, MDRAP a întocmit Nota de constatare din 3.04.2019 şi Notificarea nr. x/17.04.2019, constatând încălcarea de către reclamanta beneficiar a obligaţiilor contractuale şi legale prin cesiunea contractului de lucrări cu nerespectarea legislaţiei în materia achiziţiilor publice şi, pe cale de consecinţă, stabilirea obligaţiei acesteia de a restitui întreaga sumă încasată cu titlu de finanţare în baza celor trei contracte arătate.

Pârâtul a constatat încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 2 alin. (2) şi art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, aplicabile până la 26.05.2016, şi a prevederilor contractuale - art. VIII alin. (1), alin. (2) lit. b) din contractele de finanţare din 2013 şi 2014 şi lit. a) din contractul de finanţare încheiat în 2015, dispunând sancţiunea restituirii sumelor în temeiul art. 11 alin. (1) şi art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 şi art. 17 alin. (7) din Ordinul nr. 1851/2013.

Reclamanta a formulat plângere prealabilă, respinsă ca neîntemeiată prin adresa nr. x/5.07.2019, pârâta susţinând în esenţă faptul că reclamanta nu i-a adus la cunoştinţă încheierea contractului de cesiune înaintea acordării finanţării prin 2014-2015, nerespectând obligaţia stabilită prin art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, iar cesiunea obligaţiilor executantului era interzisă de legislaţia specială în materia achiziţiilor publice.

La data de 30.09.2019, reclamanta Comuna Suciu de Sus s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti solicitând, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, efectuarea unui control de legalitate asupa actului administrativ intitulat Notificare cu nr. 56156/17.04.2019 şi asupra actului cu nr. 91998/05.07.2014 prin care s-a soluţionat plângerea prealabilă la Notificarea cu nr. 56156/17.04.2019, emise de pârâtă, anularea acestora şi suspendarea executării actului administrativ intitulat Notificare cu nr. 56156/17.04.2019 până la soluţionarea definitivă a prezentei cause cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Instanţa de fond a respins acţiunea în contencios administrativ confirmând legalitatea actelor administrative contestate, fiind înlăturate argumentele reclamantei, nefiind reţinută o vătămare a drepturilor şi intereselor acesteia prin emiterea unor acte administrative nelegale.

6.2. Analiza motivelor de casare

Circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat încheierea de şedinţă din data de 26.10.2020, de amânare a pronunţării, cu referire la soluţia instanţei asupra admisibilităţii probei cu expertiza contabilă, susţinând că, este nelegală respingerea acestei probe ca tardivă, în condiţiile în care respectiva cerere a fost formulată anterior primului termen de judecată din 24.02.2020.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte constată că instanţa de fond, a făcut o corectă aplicare a prevederilor art. 194 şi 254 alin. (1) din C. proc. civ., în condiţiile în care reclamanta nu a solicitat administrarea acestui mijloc de probă prin cererea de chemare în judecată şi nici nu a invocat vreunul din cazurile prevăzute de art. 254 alin. (2), prevederile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., nefiind aplicabil în această situaţie, care reglementează situaţia în care reclamantul îşi modifică cererea de chemare în judecată şi urmare a acestei modificări propune noi dovezi, aceste noi dovezi, fiind limitate la modificărea cererii de chemare în judecată. O astfel de interpretare rezultă cu evidenţă din cuprinsul dispoziţiei din art. 204 alin. (1) C. proc. civ., fiind complet şi corect argumentată de instanţa de fond.

Deşi, administrarea unui mijloc de probă în cazurile prevăzute de art. 254 alin. (2) C. proc. civ. se face la solicitarea părţii care propune proba în aceste condiţii, nu se poate reţine că nevoia administrării probei cu expertiză rezulta din cercetarea judecătorească şi partea nu o putea prevedea, ori că aceasta din urmă nu a putut să o solicite prin cererea de chemare în judecată, astfel încât instanţa din oficiu să procedeze la administrarea ei.

Din acest punct de vedere, se constată că, prin raportare la cele patru obiective ale expertizei, astfel cum au fost depuse de reclmantă la data de 10.07.2020, şi obiectul cererii de chemare în judecată, în mod corect s-a apreciat neconcludenţa acestora, proba fiind chiar inutilă cauzei, în condiţiile în care situaţiile ce s-a solicitat a fi constatate de expertul contabil rezultă din înscrisuri, cuprinsul contractelor de finanţare sau dovezi de plată, ori situaţii centralizatoare de plată, nefiind necesară o lucrare de expertiză contabilă. Existenţa sau nu a proceselor-verbale de recepţie a lucrărilor decontate din finanţările solicitate rezultă din prezentarea lor efectivă, iar actul normativ care a stat la baza finanţărilor acordate pentru fiecare finanţare rezultă din cuprinsul documentaţiei de acordare a finanţării şi din contractele de finanţare, nefiind relevantă o specificare a acestuia de către expertul contabil.

Expunerea cronologiei realizării obligaţiilor contractuale, raportat la cadrul normativ şi la momentul efectiv al realizării fiecărei obligaţii de restituit se desprinde în mod firesc din înscrisurile depuse la dosarul cauzei din care se poate contura o situaţie de fapt, nefiind necesară o efectuare a unei cronologii de către un expert contabil, iar pentru soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune pentru solicitarea restituirii prestaţiilor de asemenea nu este concludent ca un expert contabil să stabilească data începutul termenului ci instanţa de judecată pe baza situaţiei de fapt astfel cum se desprinde din actele întocmite şi contractele încheiate.

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că motivele de recurs invocate în susţinerea cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sunt nefondate.

Nici criticile recurentei-reclamante, invocate în susţinerea cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., privind natura juridică a Notificarii cu nr. 56156/17.04.2019 nu pot fi reţinute, contractul de finanţare fiind un contract administrativ, care prevedea printre alte obligaţii ale beneficiarului şi aceea de a organiza şi derula procedurile de atribuire a contractelor de bunuri/servicii/lucrări în conformitate cu prevederile legale privind achiziţiile publice, nerespectarea acestei obligaţii conducând la neeligibilitatea cheltuielilor astfel efectuate, după caz;(art. VIII alin. (2) lit. b).

De asemenea mai prevedea că în cazul nerespectării de către beneficiar a prevederilor prezentului contract, MDRAP poate decide rezilierea unilaterală a contractului printr-o notificare scrisă. În această situaţie, beneficiarul are obligaţia restituirii în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului, în condiţiile prevăzute la alin. (8) şi alin. (9) din prezentul articol. (art. IX alin. (6).

MDRAP a întocmit Nota de constatare din 3.04.2019 şi Notificarea nr. x/17.04.2019 constatând încălcarea de către reclamanta beneficiar a obligaţiilor contractuale şi legale prin cesiunea contractului de lucrări cu nerespectarea legislaţiei în materia achiziţiilor publice şi, pe cale de consecinţă, stabilirea obligaţiei acesteia de a restitui întreaga sumă încasată cu titlu de finanţare în baza celor trei contracte arătate.

Această notificare este actul administrativ unilateral prin care autoritatea publică contractantă, administratorul fondurilor, comunică beneficiarului acestor fonduri, încălcarea legislaţiei în materia achiziţiilor publice şi obligaţia de restituire a sumelor acordate prin contractele de finanţare, fiind emisă în executarea în concret a legii, respectiv prevederile alin. (6), (8), (9) din clauza IX din contractele de finanţare, respectiv dispoziţiile art. 101 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 28/2013, introdus prin O.U.G. nr. 46/23.10.2015, respectiv ale art. 17 alin. (7) şi (8) din Ordinul MADRP nr. 1851/2013, având natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind emis în regim de putere publică, prin care se dispune restituirea unor sume primite în baza unui contract administrativ, act administrativ asimilat, conform art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, similar cu contractual de achiziţie publicat încheiat în executarea contractului de finanţare.

Prin urmare suntem într-un domeniu de reglementare special, specific contractelor de finanţare încheiate pentru Programul naţional de dezvoltare locală, aprobat prin O.U.G. nr. 13/2013, Notificarea cu nr. 56156/17.04.2019, contestată, prevăzută contractual nu are natura juridică a unui act juridic civil, nefiind aplicabile prevederile de drept comun ale art. 1270, C. civ., nefiind necesar să se deruleze o procedură jurisdicţională de reziliere şi de stabilire a răspunerii contractuale, astfel cum susţine recurenta, răspunderea fiind antrenată printr-un act administrativ, emis în baza unor dispoziţii legale prin care se reglementează o procedură specială specifică acestor categorii de contracte administrative de finanţare.

Nu se poate susţine încălcarea principiului neretroactivităţii legii, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie, în mod corect judecătorul fondului a făcut distincţie între dispoziţiile contractuale de natură substanţială existente la data încheierii contractului, (art. IX alin. (6)-(8), prevedere preluată şi în contractul din 2014 şi 2015) şi dispoziţiile legale de natură procedurală ulterioare, prin care legiuitorul a stabilit proceduri legale de restituirii a sumelor finanţate folosite cu încălcarea legislaţiei privind achiziuţiile publice, respectiv art. 101 şi art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală şi art. 17 şi 18 din Ordinul nr. 1851/2013 privind aprobarea Normelor metodologice pentru punerea în aplicare a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală

În ceea ce priveşte condiţia prejudiciului pentru intervenţia sancţiunii, se constată că dispoziţiile art. 101 şi art. 11 din O.U.G. nr. 28/2013 pentru aprobarea Programului naţional de dezvoltare locală nu impune ca şi condiţie a restituirii sumelor dovedirea unui prejudiciu, fiind suficientă nerespectarea prevederilor legale sau contractuale, în speţă fiind dovedită o neregulă, iar această neregulă afectează întreg proiectul.

Este nerelevant că pentru acordarea tranşelor de finanţare recurenta arată că a depus centralizatoarele de lucrări cu necesarul de fonduri, centralizatoare care purtau semnătura executantului A. S.R.L., contractantul cesionar, întrucât informarea cu privire la cesionarea executantului de lucrari trebuia să fie notificată în scris şi trebuia acordul prealabil al administratorului fondurilor, nu implicită, neputând fi invocată o eventuală opozabilitate a cesionării sau o prezumţie că cesiunea a fost verificată şi aprobată.

Neregula constatată este aceea că că reclamanta, beneficiar al finanţării, nu a respectat prevederile art. 2041 din O.U.G. nr. 34/2006, în forma în vigoare în iunie 2013 - data încheierii primului contract, care prevedea că "într-un contract de achiziţie publică este permisă doar cesiunea creanţelor născute din acel contract, obligaţiile născute rămânând în sarcina părţilor contractante, astfel cum au fost stipulate şi asumate iniţial.".

Urmare a cesiunii contractului de lucrări prelungit până la 31.12.2013, pe baza căruia obţinuse finanţarea în iunie 2013, cesiune realizată la data de 16.10.2013, reclamanta a încălcat această obligaţie legală şi implicit obligaţia contractuală prevăzută de art. VIII alin. (2) lit. b) din contractul de finanţare, sancţiunea constând în neeligibilitatea cheltuielilor astfel efectuate şi implicit rezilierea unilaterală a contractului de către pârâtă cu obligaţia reclamantei de restituire în întregime a sumelor deja primite în cadrul contractului conform art. IX alin. (6)-(10).

Prin urmare, devine nerelevant că respectivul contract de cesiune contractuală nu a fost declarat nelegal şi nici reziliat.

În fine, recurenta mai arată că, în conformitate cu art. 8 alin. (1), ultima teză, din Legea nr. 554/2004, motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă, astfel încât, neîntemeiat invocă instanţa fondului acest aspect în respingerea motivului de anulare constând în excepţia prescripţiei extinctive.

Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a înlăturat motivul de nelegalitate privind prescripţia dreptului autorităţii pârâte de a solicita restituirea prestaţiilor exclusiv în baza acestui argument, ci a reţinut că termenul de prescripţie este de 5 ani, fiind o creanţă bugetară, iar data de la care se calculează acest termen nu poate fi anterioară datei finalizării proiectului pentru care s-a obţinut finanţarea, în toată această perioadă autoritatea putând face verificări privind legalitatea angajării cheltuielilor.

În mod greşit susţine recurentul că termenul de prescripţie de 5 ani este stabilit de art. 215 Codul de procedură fiscală, strict pentru creanţele fiscale, iar obligaţiile solicitate la restituire nu sunt obligaţii fiscale ci contractuale, întrucât raportul juridic dedus judecăţii este unul de drept financiar şi nu contractual sau fiscal, creanţa ce se solicită a se recupera este una bugetară, iar termenul de 5 ani se aplică atât creanţelor fiscale cât şi celor financiar bugetare.

În mod firesc, termenul de 5 ani curge începând cu data finalizării proiectului, indiferent câte contracte de finanţare au fost încheiate pentru realizarea acestui proiect, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor putând face verificări cu privire la respectarea condiţiilor tehnice şi financiare, de viabilitate a proiectului şi de legalitate a angajării cheltuielilor după finalizarea acestuia, proiectul trebuind tratat ca un tot unitar, indiferent de numărul plăţilor efectuate.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Comuna Suciu de Sus împotriva în încheierii din data de 26 octombrie 2020 şi împotriva sentinţei nr. 1435 din 21 decembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 iunie 2022.