Government reorganization order challenging transparency and procedural defects dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 noiembrie 2020, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor şi Guvernul României, solicitând:

În principal:

I. anularea Răspunsului 15A/nr. 2004 C.A. din 25.05.2020 emis de Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020,

II. anularea Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 329/23 aprilie 2020, prin care s-a modificat şi completat Hotărârea Guvernului nr. 572/2013, privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, cu consecinţa repunerii părţilor în situaţia anterioară.

În subsidiar:

I. anularea Răspunsului 15A/nr. 2004 C.A. din 25.05.2020, emis de Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului în soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020,

II. anularea în parte a Hotărârii de Guvern nr. 308/15 aprilie 2020, respectiv punctele 7, 8, 9 şi 11 ale articolului I, care cuprind modificarea structurii organizatorice a Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, cu consecinţa repunerii părţilor în situaţia anterioară.

Reclamantul a arătat că Hotărârea de Guvern nr. 308/2020 cuprinde două obiecte de reglementare distincte, unul care vizează "armonizarea" legislativă şi unul care vizează reorganizarea instituţională a A.N.R.P., cuprinsă în punctele 7, 8, 9 şi 11 ale art. I, în concret, desfiinţarea postului de director al Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale, aspect care justifică interesul său legitim în promovarea actualului demers juridic, în consonanţă cu practica judiciară de cel mai înalt nivel.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 587 din 13 aprilie 2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În susţinerea recursului, a arătat recurentul-reclamant că au fost încălcate şi aplicate greşit normele de drept material, nefiind respectate prevederile art. 3 din Legea nr. 24/2000, nici cele ale art. 15 alin. (1), alin. (2) şi alin. (4) din H.G. nr. 561/2009, întrucât pe site-ul S.G.G., secţiunea Transparenţă decizională, nu a fost publicat proiectul de act normativ iniţiat de către A.N.R.P.. Critică recurentul reclamant motivarea primei instanţe, în care s-a arătat că acesta avea cunoştinţă de reorganizarea instituţiei pârâte, astfel că nu i s-a produs nicio vătămare prin nepublicarea proiectului pe site-ul S.G.G.

A mai arătat recurentul-reclamant că pe site-ul A.N.P.R. a fost pusă, spre consultare publică, o documentaţie diferită şi incompletă faţă de cea transmisă consultării interinstituţionale, exemplificând, în acest sens, cu faptul că s-a făcut referire doar în mod generic la o direcţie a cărei activitate ar fi cunoscut o scădere semnificativă, fără a se indica, în concret, măsurile care se vor lua în vederea realizării acestei reorganizări. Se afirmă de către recurent că iniţiatorul A.N.R.P. a trimis spre consultare interinstituţională o altă notă de fundamentare, în care sunt precizate atât direcţia supusă reorganizării, cât şi măsura desfiinţării postului de director, menţiuni ce nu sunt regăsite în cuprinsul notei de fundamentare puse în transparenţă decizională, publicată pe site-ul A.N.R.P. la data de 18.02.2020.

În aceste condiţii, consideră recurentul-reclamant că punerea în dezbatere publică, în mod deliberat, a unui anunţ diferit, trunchiat, lipsit de precizia datelor, încalcă flagrant obligaţia de transparenţă, aşa cum este ea impusă prin dispoziţiile art. 3, lit. e) din Legea nr. 52/2003, obligaţie care cade strict în sarcina iniţiatorului (art. 15 alin. (5) din H.G. nr. 561/2009), reducând la o simplă formalitate principiile transparenţei decizionale în elaborarea actelor normative.

Totodată, mai arată recurentul că publicarea realizată pe site-ul Guvernului, în ziua adoptării, nu complineşte în niciun fel obligaţia iniţiatorului de a respecta normele transparenţei decizionale, însă toate aceste apărări au fost înlăturate de judecătorul fondului, iar motivarea instanţei s-a redus la a lua act că ceva s-a publicat totuşi pe site-ul A.N.R.P., aspect considerat suficient şi care nu mai impune nicio analiză.

O altă critică a recurentului a privit modalitatea în care a fost analizat de prima instanţă motivul de anulare întemeiat pe dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003, fiind ignorate, în opinia recurentului-reclamant, prevederile potrivit cărora anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice (alin. (2), iar proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice interesate, numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate potrivit art. 4 (alin. (8). Se reproşează primei instanţe faptul că nu a analizat cronologia evenimentelor, care ar fi arătat că solicitările de avizare sunt datate la 24.02.2020 către A.N.F.P., înaintea împlinirii termenului de 10 zile, la 09.03.2020 către Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, înaintea împlinirii termenului de 30 zile, la 18.03.2020 către Ministerul Finanţelor Publice, înaintea termenului de 30 de zile, la 30.03.2020 către Ministerul Justiţiei.

Se arată că în adresa nr. x/26.02.2020, emisă de A.N.F.P., apare menţiunea formulării unei observaţii, justificată prin faptul că, prin adresa nr. x/24.02.2020, i-au fost înaintate acestei instituţii, în original, două forme diferite ale proiectului, iar pentru avizare din partea A.N.F.P. s-a solicitat transmiterea variantei finale a proiectului de act normativ, ulterior încheierii procesului de consultare publică, după cum prevede art. 7 alin. (8) din legea nr. 52/2003.

Critică recurentul-reclamant motivarea primei instanţe, în care se arată că "lipsa unui răspuns formal prin care să i se aducă la cunoştinţă reclamantului faptul că obiecţiunile sale nu au fost însuşite nu afectează legalitatea procedurii de avizare, de comunicarea de răspunsuri către fiecare titular al unei propuneri, sugestii...", afirmând recurentul că ceea ce a supus analizei este însăşi existenţa unor astfel de propuneri, sugestii, obiecţiuni formulate în termenul prevăzut de lege şi care condiţionează, contrar reţinerii instanţei, derularea procedurii de avizare.

În esenţă, susţine recurentul că judecătorul fondului ar fi trebuit să reţină că transmiterea spre avizare a proiectului către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici s-a realizat la data de 24.02.2020, la 6 zile de la publicarea pe site-ul A.N.R.P., nefiind respectat termenul de 10 zile.

A mai reţinut prima instanţă impactul bugetar pozitiv al reorganizării, concluzie pe care o critică recurentul-reclamant pentru că lipsesc menţiunile referitoare la detalierea impactului bugetar în cadrul proiectului legislativ, iar normele de tehnică legislativă au fost încălcate şi cu privire la conţinutul proiectului legislativ, astfel: dacă în forma iniţială a proiectului de hotărâre se stabileşte că modificările aduse art. 5 din H.G. nr. 572/2013 sunt în sensul abrogării alin. (3) şi doar a modificării alin. (4), forma adoptată de Guvern a H.G. nr. 308/22020 stabileşte că la acelaşi articol 5, alin. (3) şi (4) se abrogă, fără a se accepta forma modificată a alin. (4). Alte aspecte semnalate de recurent au vizat modificări privind conţinutul art. II al H.G. nr. 308/2020, diferenţe între proiect şi forma adoptată cu privire la sintagma "articol unic", forma adoptată având două articole, ceea ce denotă că între momentul iniţierii proiectului şi momentul adoptării au intervenit modificări, atât de formă, cât şi de fond, ceea ce, în opinia recurentului, impunea parcurgerea unei proceduri suplimentare faţă de cea realizată în fapt, în respectarea dispoziţiilor H.G. nr. 561/2009.

În ceea ce priveşte lipsa avizului Comisiei paritare, arată recurentul-reclamant că prima instanţă a considerat că un astfel de aviz nu era necesar, întrucât nu erau în discuţie măsuri de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice. În opinia recurentului, reorganizarea nu poate avea decât un singur scop, acela de îmbunătăţire a activităţii respectivei instituţii sau autorităţi publice, astfel că avizul Comisiei paritare era obligatoriu.

Sub aspectul motivelor de nelegalitate privind reorganizarea A.N.R.P., susţine recurentul-reclamant că instanţa de fond a avut în vedere o premisă greşită, aceea că desfiinţarea postului de director al Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale reprezintă consecinţa transformării acesteia în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcţii alocate acestei activităţi. Se arată în calea recursului că reorganizarea nu a vizat niciodată transformarea direcţiei în serviciu, iar motivele invocate în nota de fundamentare, contrar reţinerilor instanţei, nu sunt cele de reducere a numărului de funcţii alocate, redistribuirea fiind un efect al reorganizării, iar nu cauza, reorganizarea nefiind nicicând motivată prin inexistenţa posturilor minime necesare desfăşurării activităţii Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale, ca structură organizatorică. De altfel, arată recurentul că serviciul, ca structură organizatorică, condus de un şef-serviciu, exista deja în cadrul direcţiei, fiind înfiinţat cu mult înainte de această reorganizare, ce a vizat doar desfiinţarea direcţiei pe motivul scăderii activităţii şi restructurarea postului de director, în baza art. 518 alin. (5) Cod administrativ.

I se reproşează primei instanţe că nu a verificat dacă a existat o modificare în proporţie de peste 50% a atribuţiilor, care să justifice reorganizarea, judecătorul fondului neobservând, totodată, că recurentul-reclamant a fost evaluat la data de 25.03.2019 şi la data de 06.01.2020, în baza atribuţiilor din fişa postului, atribuţii care nu au fost modificate în perioada 2018-2020.

Se mai arată în recursul declarat în cauză că intimata-pârâtă A.N.R.P. a menţionat, ca motiv al reorganizării, scăderea activităţii direcţiei, nefiind respectat termenul de 6 luni consecutive pentru o nouă reorganizare, nici dovedită împrejurarea care să justifice excepţia legislativă, adică situaţia prevăzută de lege, în care ar fi fost permisă nerespectarea acestui termen.

Susţine recurentul A. că era extrem de relevantă analiza rapoartelor de audit din 2019 şi 2018, pentru evidenţierea tendinţei statistice, iar evoluţia de la gradul de mijloc la cel maxim reprezintă, în fapt, recunoaşterea performanţelor manageriale ale directorului (de nerealizat cu mai puţin de 50% din atribuţii) şi gradul maxim de funcţionare a direcţiei, nicidecum o direcţie fără activitate ce trebuie supusă unei reorganizări.

De altfel, angajarea unui consilier în cadrul direcţiei, cu 8 zile înainte de iniţierea reorganizării direcţiei, în scopul de a acoperi necesarul de personal în vederea soluţionării la timp a dosarelor aflate în lucru, este o circumstanţă care, în opinia recurentului reclamant, întăreşte nelegalitatea şi lipsa de temeinicie a reorganizării direcţiei pe motivele invocate, contrar motivării instanţei de fond.

A pretins recurentul reclamant că instanţa de fond nu a analizat refuzul autorităţii pârâte de a-i pune la dispoziţie postul de director pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale comisiei speciale de retrocedare, considerând că această chestiune este în afara cadrului procesual, în condiţiile în care art. 519 alin. (7) Cod administrativ este unul dintre temeiurile de drept invocate în reorganizare, motiv al emiterii actului juridic dedus judecăţii.

Se arată că doar pentru desfiinţarea postului recurentului-reclamant, între momentul adoptării H.G. nr. 308/2020 şi momentul publicării în Monitorul Oficial au fost dispuse mutări ale funcţionarilor publici de pe posturile ocupate în cadrul direcţiei în cauză pe posturile vacante din alte direcţii, astfel încât toate celelalte structuri, mai puţin Direcţia tratate internaţionale, să aibă schema de personal ocupată, context în care şi recurentul A. a solicitat mutarea sa pe postul de director al Direcţiei pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale Comisiei speciale de retrocedare, solicitare ce i-a fost respinsă, motivând A.N.R.P. că postul a fost ocupat prin concurs, iar faţă de faptul că H.G. nu a fost publicată, nu se aplică prevederile art. 519 Cod administrativ.

Susţine recurentul-reclamant că A.N.R.P., cu încălcarea tuturor obligaţiilor legale, deşi cunoştea prevederile art. 519 Cod administrativ, a iniţiat concursul de ocupare a respectivului post echivalent cu cel al său, într-o procedură paralelă cu cea a reorganizării.

În consecinţă, afirmă recurentul A. că motivele invocate în justificarea situaţiei temeinice pentru reorganizare sunt fictive, existând o contradicţie vădită între argumentele care justifică reorganizarea acestei direcţii şi situaţia de fapt care rezultă din documentele de la dosarul cauzei. Mai susţine şi faptul că lipseşte motivarea cerută de lege în emiterea actului administrativ, nefiind suficientă trimiterea generică la dispoziţiile unor coduri.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă A.N.R.P. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând că este temeinică şi legală sentinţa primei instanţe, care a dat o interpretare corectă condiţiilor stipulate la art. 15 alin. (1)-(4) din H.G. nr. 561/2009, reţinând că nu este îndeplinită cerinţa de fond esenţială pentru a se dispune anularea actului, respectiv producerea unei vătămări.

Se mai afirmă prin întâmpinare că recurentul-reclamant a avut cunoştinţă despre reorganizarea propusă, formulând chiar obiecţiuni adresate Secretariatului General al Guvernului, astfel că nepublicarea formei iniţiale pe site-ul propriu al SGG nu a putut vătăma interesele acestuia.

În privinţa pretinsei încălcări a prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, referitoare la nerespectarea termenului de 30 de zile lucrătoare de la publicarea proiectului şi până la supunerea acestuia spre avizare din partea autorităţilor publice, afirmă intimata că proiectul a fost publicat pe site-ul A.N.R.P. la data de 18.02.2020, iar până la data de 28.02.2020 nu au fost primite propuneri, sugestii sau observaţii cu privire la conţinutul proiectului, astfel că sesizarea instituţiilor responsabile cu emiterea avizelor anterior expirării termenului de 30 de zile nu a putut produce nicio vătămare.

Obiecţiunile formulate de recurentul-reclamant au parvenit intimatei A.N.R.P. anterior datei de sesizare a acestor instituţii, astfel că nu se poate reţine încălcarea prevederilor art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003, iar faptul că nu i s-a comunicat acestuia un răspuns formal prin care să i se aducă la cunoştinţă că obiecţiunile sale nu au fost însuşite nu afectează legalitatea procedurii, de vreme ce legiuitorul nu condiţionează derularea procedurii de avizare de comunicarea de răspunsuri către fiecare titular al unei propuneri, sugestii sau opinii cu privire la conţinutul proiectului actului normativ.

Susţine intimata-pârâtă că prevederile art. 41 din Decretul nr. 195/2020 nu sunt incidente în cauză, că diferenţele dintre forma finală a proiectului şi cea iniţială nu comportă probleme de legalitate, fiind determinate de însuşirea observaţiilor făcute de A.N.F.P. şi Ministerul Justiţiei, că nu era necesar avizul Comisiei paritare, fiind vorba în cauză despre o procedură de reorganizare instituţională.

În privinţa cheltuielilor de judecată, susţine intimata că acestea s-ar constitui într-o sarcină mult prea oneroasă pentru bugetul instituţiei, ce este parte integrantă a bugetului de stat.

Criticile formulate cu privire la nelegalitatea actului administrativ de reorganizare a A.N.R.P. sunt, în opinia intimate-pârâte, neîntemeiate, întrucât desfiinţarea postului de director al Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale reprezintă consecinţa transformării acesteia în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcţii alocate acestei activităţi, după cum s-a arătat în cuprinsul notei de fundamentare, iar instanţa de fond a analizat interesul general, care a determinat reorganizarea direcţiei în cadrul căreia recurentul ocupa funcţia de director.

Menţionează intimata-pârâtă că prin H.G. nr. 308/2020 s-a urmărit adaptarea schemei de personal a instituţiei la necesităţile pentru fiecare activitate specifică, în acord cu modificările survenite, după anul 2013, în structura acestor activităţi, iar la nivelul Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale s-a înregistrat o scădere semnificativă a activităţii, astfel că s-a impus reorganizarea direcţiei în serviciu, pentru care erau necesare minim 7 funcţii publice de execuţie, spre deosebire de direcţie, pentru care erau necesare minim 15 posturi de execuţie.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Guvernul României nu a formulat întâmpinare la dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând recursul prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate şi a temeiurilor de drept indicate, Înalta Curte reţine caracterul său nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurentul-reclamant, în calea de atac declarată, a susţinut că sunt incidente motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., întrucât hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii.

Toate criticile recurentului-reclamant au fost circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că instanţa de control judiciar va analiza prezenta cale de atac doar din perspectiva acestui temei de drept, nefiind regăsite critici care să corespundă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, "(O)rice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.", ceea ce înseamnă că, în situaţia exercitării dreptului la acţiune în contencios subiectiv, cerinţa vătămării este întotdeauna examinată prin raportare la un drept subiectiv sau interes legitim care, fiind încălcate, ar produce astfel de consecinţe titularului acţiunii judiciare.

Sub un prim aspect, recurentul a afirmat că nu a fost publicat pe site-ul S.G.G.-secţiunea Transparenţă decizională-proiectul de act normativ iniţiat de către A.N.R.P., cu încălcarea prevederilor art. 3 din Legea nr. 24/2000, art. 15 alin. (1), (2) şi (4) din H.G. nr. 561/2009 (Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente în vederea adoptării/aprobării), iar această procedură, în opinia sa, era obligatorie, indiferent dacă titularul acţiunii judiciare avea cunoştinţă sau nu de acel proiect.

Înalta Curte reţine că viciul invocat de recurentul-reclamant se analizează în raport de existenţa sau nu a unei vătămări cauzate unui subiect de drept prin neparcurgerea procedurii de publicare a proiectului de act normativ în modalitatea reglementată de H.G. nr. 561/2009, în care este prevăzută o astfel de procedură, ce nu instituie norme a căror încălcare să poată atrage o nulitate expresă necondiţionată. În atare condiţii, urmând regimul unei nulităţi relative, este firesc a fi avută în vedere cerinţa vătămării care, în cauza de faţă, nu se confirmă, întrucât recurentul-reclamant avea cunoştinţă de proiectul de act normativ prin care se iniţia procedura de reorganizare a intimatei-pârâte A.N.R.P.

Contrar susţinerilor recurentului A., termenul de obligativitate, chiar dacă imprimă un caracter imperativ unei norme, nu implică în toate situaţiile lipsa cerinţei vătămării ci, dimpotrivă, este necesară îndeplinirea acestei condiţii, mai puţin atunci când în chiar cuprinsul normei se arată că nerespectarea conduitei reglementate legal atrage sancţiunea nulităţii fără dovedirea vreunei vătămări.

Or, recurentul-reclamant a transmis obiecţiuni la proiectul legislativ, cunoscând în mod real conţinutul actului normativ supus spre adoptare de către instituţia iniţiatoare.

Se mai afirmă de către recurent că intimata A.N.R.P. a pus în consultare publică, la data de 18.02.2020, prin afişarea pe site-ul propriu, o documentaţie diferită şi incompletă faţă de cea transmisă consultării interinstituţionale, aspect care rezultă, după cum se arată în recurs, din conţinutul notei Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. 7662/25.02.2020. Nici în privinţa acestei pretinse neregularităţi nu a arătat recurentul-reclamant care a fost vătămarea produsă, criticile din recurs nefiind subsumate ideii de combatere a reţinerilor primei instanţe, sub aspectul lipsei oricărei vătămări asupra vreunui drept subiectiv sau interes legitim personal al titularului cererii de chemare în judecată.

Toate argumentele expuse în susţinerea ideii de încălcare a obligaţiei de transparenţă decizională trebuie circumscrise noţiunii de vătămare produsă din nerespectarea normelor legale ce instituie această obligaţie, vătămare ce nu a fost antamată de recurentul-reclamant şi, cu atât mai puţin, dovedită.

În privinţa nerespectării termenului de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice şi a termenului de 10 zile pentru "propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice", potrivit prevederilor art. 7 alin. (2) şi alin. (4) din Legea nr. 52/2003, arată recurentul că a dovedit încălcarea legii, pentru faptul că aceste termene nu au curs integral, iar solicitările de avizare către A.N.F.P. s-a realizat înainte de împlinirea termenului de 10 zile şi către Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale, Ministerul Finanţelor Publice şi Ministerul Justiţiei s-au trimis înaintea împlinirii termenului de 30 de zile. Totodată, a susţinut recurentul-reclamant că au fost concepute două forme diferite ale proiectului de act normativ şi că au existat propuneri, sugestii, obiecţiuni formulate în termenul prevăzut de lege, care condiţionau derularea procedurii de avizare, consecinţa fiind cea a neparcurgerii etapei "definitivării proiectului", astfel cum impune art. 7 alin. (8) din Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte reţine caracterul nefondat al acestor critici, dat fiind faptul că, în esenţă, se reclamă încălcarea unor norme legale pentru nerespectarea unor termene, în condiţiile în care recurentul-reclamant a uzitat de dreptul său de a formula obiecţiuni la proiectul de act normativ, pe care le-a înaintat Secretariatului General al Guvernului, iar acesta le-a comunicat iniţiatorului actului, A.N.R.P.. Procedura de avizare, derulată anterior expirării termenelor de 10 zile şi de 30 de zile, prevăzute în cuprinsul art. 7 din Legea nr. 52/2003, nu este afectată de niciun viciu de nelegalitate, în condiţiile în care norma anterior menţionată este menită să confere publicului posibilitatea de a exprima propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ publicat, ceea ce recurentul-reclamant a şi făcut.

În referire la chestiunea impactului bugetar al proiectului de hotărâre, a susţinut recurentul-reclamant că era necesar să existe o detaliere a acestei noţiuni, indiferent de aspectele pozitive pe care le-a reţinut prima instanţă că ar fi fost consecinţa propunerii reorganizării prin proiectul legislativ menţionat. Un viciu de nelegalitate izvorât din absenţa acestei menţiuni în structura instrumentului de prezentare şi motivare a proiectului de act normativ supus aprobării Guvernului nu este reglementat în H.G. nr. 1361/2006 sub condiţia nulităţii actului în lipsa informaţiilor la care a făcut trimitere recurentul-reclamant (secţiunea 4 din H.G. nr. 1316/2006), astfel că cerinţa obligatorie a cărei absenţă se impută urmează regimul juridic al nulităţii relative, condiţionată de vătămare, aspect care nu a fost probat de către titularul demersului judiciar.

Acele pretinse inadvertenţe între numerotarea iniţială a articolelor cuprinse în proiectul legislativ şi cele care au fost adoptate de Guvern nu relevă niciun aspect de nelegalitate, fiind firesc a se uzita de o nouă numerotare, atunci când procedura de adoptare a unui act administrativ impune o sistematizare a textelor aprobate, diferită de cea iniţială.

Nici alegaţiile referitoare la modificarea termenului iniţial de punere în aplicare a reorganizării, de la 30 de zile la 45 de zile, nu pot fi primite, nefiind relevat un viciu de nelegalitate în această chestiune, recurentul-reclamant limitându-se doar la a face trimitere generic la prevederile art. H.G. nr. 561/2009, fără a releva norma a cărei încălcare se sancţionează cu nulitatea procedurii de elaborare a actului administrativ contestat în cauză. Or, titularul acţiunii judiciare este ţinut să indice motivele exprese de nelegalitate şi temeiurile de drept pe care se întemeiază aceste motive, pe care instanţa competentă este îndrituită apoi a le verifica, nefiind suficientă, din perspectiva rigorilor procedurale în materie, simpla indicare a unui întreg act normativ, fără arătarea textelor relevante în sprijinul susţinerilor în fapt din cererea de chemare în judecată.

În privinţa avizului Comisiei paritare, pe care recurentul-reclamant îl consideră a fi necesar în cauză, sub sancţiunea nulităţii procedurii de reorganizare instituţională în absenţa sa, Înalta Curte confirmă soluţia pronunţată de prima instanţă, reţinând că un astfel de aviz nu trebuia dat în emiterea actului administrativ de reorganizare contestat în cauză.

Potrivit prevederilor art. 489 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ, comisiile paritare sunt consultate "la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite;", în cadrul acestor măsuri nefiind regăsite cele ce ţin de reorganizarea unei autorităţi/instituţii publice, astfel încât nu poate fi condiţionată această procedură de un aviz pe care legea nu îl prevede.

Alegaţiile recurentului-reclamant, potrivit cărora scopul final al reorganizării instituţionale este acela de a obţine o îmbunătăţire a activităţii entităţii publice în cadrul căreia are loc reorganizarea, nu pot fi primite, întrucât s-ar ajunge, astfel, la o extrapolare a motivelor pentru care se impune acordarea avizului consultativ din partea comisiilor paritare. Totodată, din analiza cadrului normativ ce reglementează funcţionarea acestor comisii, se relevă împrejurarea că scopul constituirii lor este acela de a facilita dialogul social, în rândul personalului angajat, pentru ca relaţiile de muncă să fie îmbunătăţite în structura funcţională a entităţii publice, iar procesul de reorganizare implică modificarea acestei structuri, ceea ce, evident, excede premiselor avute în vedere de legiuitor la stabilirea situaţiilor în care este necesar să fie cerut avizul comisiilor paritare.

În privinţa motivelor de nelegalitate privind reorganizarea A.N.R.P., a susţinut recurentul-reclamant că prima instanţă şi-a întemeiat motivarea pe o premisă greşită, aceea că desfiinţarea postului de director reprezintă consecinţa transformării Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale în serviciu, ca urmare a reducerii numărului de funcţii alocate acestei activităţi, în opinia recurentului redistribuirea fiind efectul reorganizării, iar nu cauza, fiind vizate doar desfiinţarea direcţiei pe motivul scăderii activităţii şi restructurarea postului de director în baza art. 518 alin. (5) Cod administrativ.

Înalta Curte observă că în cuprinsul notei de fundamentare a proiectului de act normativ pentru modificarea H.G. nr. 572/2013 s-a arătat fără echivoc faptul că există o direcţie la nivelul căreia s-a constatat o scădere semnificativă a activităţii, astfel încât se impune reorganizarea şi redistribuirea atât a posturilor, cât şi a sarcinilor de serviciu, cu respectarea cerinţelor prevăzute de art. 391 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Totodată, s-a menţionat în cuprinsul notei că activităţile specifice direcţiei care se desfiinţează vor fi în continuare desfăşurate la nivel de serviciu, iar volumul de activitate al A.N.R.P. de la acea dată permitea eliminarea a 13 posturi din organigramă, fără a afectată capacitatea instituţiei de a-şi îndeplini obiectivele.

În atare condiţii, instanţa de control judiciar reţine că nu transpare niciun viciu de nelegalitate în privinţa procedurii de reorganizare a instituţiei publice intimate, fiind la latitudinea acesteia să-şi organizeze activitatea astfel încât să obţină o eficientizare mai bună a resurselor umane din cadrul fiecărei structuri din organigrama sa, iar desfiinţarea postului de director pe care-l deţinea recurentul-reclamant anterior reorganizării prin H.G. nr. 308/2020 nu a constituit scopul acestei proceduri, ci a fost consecinţa firească a transformării unei direcţii în serviciu, urmare reducerii volumului de activitate ce a determinat o reaşezare a atribuţiilor şi a schemei de personal din cadrul A.N.R.P.

Este nereală susţinerea recurentului-reclamant privind faptul că reorganizarea a vizat doar desfiinţarea postului său de director, în condiţiile în care se arată în nota de fundamentare că se desfiinţează şi compartimentul petiţii din cadrul Direcţiei pentru aplicarea tratatelor internaţionale, iar funcţionarii publici de execuţie din cadrul acestuia vor fi preluaţi în alte structuri, cu respectarea prevederilor art. 518 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

Recurentul A. a susţinut că prima instanţă nu a verificat dacă a existat o modificare în proporţie de peste 50% a atribuţiilor postului de director, însă o astfel de verificare nu era necesară, cât timp reorganizarea s-a realizat prin desfiinţarea direcţiei şi preluarea atribuţiilor în cadrul serviciului corespunzător, astfel că modificarea atribuţiilor funcţiei de director a avut loc în totalitate, funcţia de conducere nemaifiind prevăzută în cadrul structurii funcţionale denumite "serviciu".

Alegaţiile recurentului-reclamant privind evaluarea activităţii sale în anii anterior reorganizării ce a avut loc prin actul contestat (H.G. nr. 308/2020) sunt irelevante în analiza legalităţii procedurii de reorganizare, justificată prin prisma scăderii volumului de activitate şi pe necesitatea eficientizării resursei umane în întregul aparat de funcţionare a A.N.R.P.

În privinţa pretinsei încălcări a termenului prohibitiv de 6 luni consecutive pentru o nouă reorganizare, s-a reţinut de către judecătorul fondului că reorganizarea dispusă prin H.G. nr. 308/2020 s-a aflat sub incidenţa unei situaţii de excepţie legislativă (înfiinţarea cabinetelor vicepreşedinţilor, determinată de intrarea în vigoare a prevederilor art. 544 lit. e) din Codul administrativ şi de modificări legislative survenite prin Legea nr. 164/2014, respectiv Legea nr. 111/2017).

Potrivit art. 518 alin. (6) Cod administrativ, " (R)eorganizarea activităţii autorităţii sau instituţiei publice are loc în situaţii temeinic justificate cel mult o dată într-un interval de 6 luni consecutive, cu excepţia situaţiei în care intervin modificări legislative care determină necesitatea reorganizării acestora.", iar modificarea legislativă ce a intervenit în cauză a rezultat din faptul că, în temeiul prevederilor art. 544 lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019, la nivelul A.N.R.P. au fost înfiinţate cabinetele vicepreşedinţilor.

Anterior modificării survenite prin H.G. nr. 308/2020, în cuprinsul H.G. nr. 572/2013 era prevăzută existenţa unui cabinet doar pentru preşedintele A.N.R.P., fiind necesară, după includerea demnitarilor cu rang de subsecretar de stat şi a asimilaţilor acestora în categoria celor care pot deţine un cabinet propriu, reconfigurarea schemei de personal din cadrul A.N.R.P., sens în care a fost introdus alin. (6) al art. 4, potrivit căruia "(Î)n subordinea preşedintelui şi a vicepreşedinţilor se constituie cabinetele acestora, potrivit legii. Numirea/Eliberarea din funcţie a personalului încadrat la cabinetele demnitarilor se face prin ordin al preşedintelui."

În privinţa susţinerilor recurentului-reclamant prin care a arătat că nu s-a ţinut seama de rapoartele de audit din anii 2018 şi 2019, reţine instanţa de control judiciar că în mod corect a stabilit judecătorul primei instanţe că aceste rapoarte vizează o perioadă de timp anterioară reorganizării dispuse în cauză, fără a se dovedi de către titularul acţiunii în contra argumentelor expuse prin nota de fundamentare, în care s-a arătat că a scăzut semnificativ activitatea direcţiei, ca urmare a scăderii numărului de dosare de soluţionat.

În consecinţă, restrângerea activităţii a determinat imposibilitatea de funcţionare a direcţiei cu numărul minim de personal prevăzut pentru această structură organizatorică, soluţia oportună fiind aceea de desfiinţare a direcţiei şi de continuare a activităţii în cadrul serviciului, care putea să funcţioneze cu un număr minim de 7 funcţii publice de execuţie.

Nici argumentul întemeiat pe faptul că, anterior reorganizării, a fost organizat concurs de ocupare a singurului post vacant din cadrul direcţiei, nu constituie un motiv de nelegalitate care afectează măsurile adoptate prin H.G. nr. 308/2020, cât timp, astfel cum corect a reţinut şi prima instanţă, funcţia respectivă de execuţie era una de specialitate tehnică, necesară pentru buna desfăşurare a activităţii atât în cadrul direcţiei, ce a organizat concursul, cât şi ulterior, în cadrul serviciului care a preluat atribuţiile direcţiei desfiinţate.

Trimiterile recurentului-reclamant la existenţa unui număr de 19 posturi vacante, dintre care 13 ar fi intrat sub incidenţa reorganizării aprobate prin H.G. nr. 308/2020, sunt irelevante în condiţiile în care procedura de reorganizare a avut în vedere aspecte punctuale ce au vizat direcţia la care recurentul îndeplinea funcţia de director, soluţia oportună identificată de instituţia pârâtă, aceea de continuare a activităţii direcţiei de către serviciul ce funcţiona cu un număr mai mic de personal, fiind determinată de scăderea activităţii acelei direcţii, consecinţă a scăderii numărului de dosare aflate în competenţa acestei structuri organizatorice din cadrul A.N.R.P.

A pretins recurentul A. că prima instanţă nu a analizat refuzul autorităţii de a-i pune la dispoziţie postul de director pentru coordonarea secretariatelor tehnice ale comisiei speciale de retrocedare, considerându-l un subiect în afara cadrului procesual, deşi art. 518 alin. (7) din Codul administrativ a constituit unul dintre temeiurile de drept invocate în reorganizare. În mod corect a reţinut prima instanţă că, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, ce viza analiza legalităţii H.G. nr. 308/2020, aspectele legate de refuzul autorităţii de a-i pune la dispoziţie un alt post, similar funcţiei desfiinţate, exced verificărilor care se impun pentru a determina legalitatea sau nelegalitatea actului administrativ supus controlului judecătoresc în prezenta cauză. Or, instanţa de contencios administrativ nu a fost învestită cu o cerere în cadrul căreia să se analizeze consecinţele reorganizării dispuse în cauză, astfel încât este necesar a se pronunţa doar în limitele învestirii sale, cu respectarea dreptului de dispoziţie al părţilor, conform art. 9 C. proc. civ.

Prin urmare, niciuna dintre criticile aduse hotărârii pronunţate de judecătorul fondului nu este aptă să conducă la reformarea soluţiei date în primă instanţă, recursul declarat de reclamantul A. fiind nefondat.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 587 din 13 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 587 din 13 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iunie 2022.