Challenging competition authority fine for anticompetitive price-fixing: sufficiency of judgment reasoning and limits on factual re-evaluation in cassation appeal

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.05.2018, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei a formulat cerere de chemare în judecată împotriva Deciziei Consiliului Concurentei nr. 80 din data de 22 decembrie 2017, prin care reclamanta a fost sancţionată cu amendă în cuantum de 3.411.306,88 RON, reprezentând 2,38% din cifra de afaceri realizată în anul 2016, solicitând: în principal, anularea în parte a Deciziei în ceea ce o priveşte pe A. ca nelegală şi netemeinică şi, pe cale de consecinţă, exonerarea A. de la plata amenzii în cuantum de 3.411.306,88 RON, stabilită prin Decizie şi obligarea intimatului la restituirea sumei achitate de către reclamantă cu titlu de amendă; în subsidiar, modificarea deciziei, în sensul reindividualizării sancţiunii aplicate, în raport cu situaţia de fapt şi prevederile legale aplicabile, cu consecinţa reducerii cuantumului amenzii aplicate A. la minimul prevăzut de Legea Concurenţei; obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate reclamantei de soluţionarea prezentei cauze.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 499 din data de 12 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliului Concurenţei cu privire la cererea având ca obiect restituirea sumei achitate cu titlu de amendă şi a respins acest capăt de cerere subsidiar ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost completată, ca neîntemeiată, în ce priveşte reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva a sentinţei civile nr. 499 din data de 12 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

În drept, recurenta-reclamantă a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În susţinerea cererii de recurs, aceasta a dezvoltat următoarele critici .

Nelegalitatea sentinţei recurate derivă atât din nemotivarea hotărârii - aceasta fiind un colaj de pasaje copiate din decizie şi din apărările intimatului-pârât şi însuşite formal prin consideraţii teoretice destinate unei aplicări în serie, tuturor entităţilor care au contestat decizia, cât şi din încălcarea si greşita aplicare a normelor care reglementează răspunderea contravenţională în materie de concurenţa şi modul de individualizare a sancţiunilor aplicate, considerente pentru care, în concluzie, se impune casarea sentinţei recurate prin raportare la prevederile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei care a pronunţat hotărârea atacată.

Sentinţa este nelegala deoarece nu reda motivele de fapt si de drept pe care se întemeiază - fiind o simpla reluare a argumentelor Consiliului si o reproducere in serie a unei soluţii destinate aplicării tuturor entităţilor sancţionate care au atacat Decizia [art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ..], şi are la baza o încălcare si o greşita aplicare a normelor de drept material [art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ..] - raportându-se exclusiv la componenta obiectiva a răspunderii contravenţionale din materia concurentei si menţinând o individualizare arbitrara şi discriminatorie a sancţiunii, cu încălcarea principiului egalităţii de tratament şi al proporţionalităţii.

Instanţa de fond nu a analizat in mod efectiv susţinerile recurentei, ci a replicat un raţionament judiciar aplicat - fara ca acesta sa fie aplicabil - tuturor entităţilor sancţionate care au contestat decizia emisa de autoritatea de concurenta, preluând pur si simplu apărările intimatului, fără a realiza o analiză efectivă a particularităţilor cauzei.

Acest tip de motivare nu respecta prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi ale art. 6 alin. (1) CEDO - motiv pentru care solicitam casarea Sentinţei recurate prin raportare la prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Dincolo de faptul ca Sentinţa recurată este nemotivata (sau mai curând, întocmai pentru ca este nemotivata) aceasta reflecta o încălcare şi greşita aplicare a legii atât (a) in ceea ce priveşte respingerea cererii de anulare a deciziei, cât şi (b) soluţia referitoare la individualizarea sancţiunii - motiv pentru care solicitam casarea Sentinţei recurate prin raportare Ia prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Soluţia cu privire la anularea deciziei reflecta o încălcare a art. 55 alin. (1) din Legea concurentei, instanţa de fond, ca si Consiliul, analizând doar condiţia obiectiva a răspunderii contravenţionale si neluând în calcul condiţia subiectiva a imputabilităţii

Potrivit art. 55 alin. (1) din Legea Concurentei, încălcarea cu intenţie sau din neglijenta a prevederilor art. 5 din Legea Concurenţei atrage răspunderea contravenţională a întreprinderii sau asociaţiei făptuitoare.

În speţă, instanţa de fond, in contextul nemotivării sentinţei recurate, nu a verificat prin raportare îndeplinirea acestei condiţii, ci prin raportare la o alta societate al cărui reprezentant era dl B., nu prin raportare la subscrisa.

Prin urmare, în ceea ce o priveşte, prima instanţa a omis cu totul analiza unei condiţii esenţiale în vederea atragerii răspunderii recurentei, motiv pentru care consider ca aceasta a încălcat prevederile art. 55 alin. (1) din Legea concurenţei.

Soluţia cu privire la reindividualizarea sancţiunii este eronata, instanţa de fond aplicând greşit normele care stabilesc nivelul de baza al amenzii, durata si circumstanţele atentuante.

Deşi a demonstrat că nu a săvârşit vreo faptă anticoncurenţială care sa justifice aplicarea vreunei sancţiuni, prima instanţa nu numai ca a confirmat argumentaţia Consiliului, dar a menţinut, in baza unui raţionament eminamente eronat si valoarea amenzii aplicate de intimata, fara a se raporta în mod concret la vreunul dintre elementele evidenţiate de subscrisa prin cererea introductiva.

Prima instanţa, în mod greşit, a menţinut sancţiunea pe care Consiliul a individualizat-o in mod arbitrar, discriminatoriu şi nelegal, preluând întocmai argumentaţia autorităţii de concurenţă.

Or, raţionamentul pe baza căruia Consiliul a individualizat sancţiunea aplicata A. era criticabil din perspectiva legalităţii sale prin raportare la: i) circumstanţierea arbitrara, ii) modul discriminatoriu in care a stabilit durata faptei imputate şi iii) maniera eronată în care s-a raportat la gravitatea faptei imputate.

În primul rând, in ceea ce priveşte circumstanţierea, instanţa de fond, ca si Consiliul, a încălcat prevederile Capitolului III (Secţiunile A şi B) din Anexa Ordinului nr. 694 din 11 octombrie 2016 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996 ("Instrucţiunile") menţinând in mod greşit decizia Consiliului de a nu acorda A. doua circumstanţe atenuante adiţionale la care avea dreptul potrivit legii pentru: i) încetarea imediata a încălcării şi ii) implicarea extrem de redusă (inexistenta, de altfel).

În ceea ce priveşte aplicarea circumstanţei agravante pentru pretinsa neîncetare imediata a încălcării şi neaplicarea circumstanţei atenuante corelative, se susţine că A. a încetat pretinsa încălcare imediat după inspecţia echipei de investigaţie, când, la 28.01.2016 aceasta s-a retras din ultima asociaţie profesionala în care mai eram membru (C.). Consiliul a sancţionat A. pentru continuarea presupusei încălcări in baza unui comunicat care figura la data emiterii Deciziei pe site-ul unei alte asociaţii (C.) in care A. nu a fost niciodată membru [!!]. Or, este logic ca A. - care nu a fost niciodată membru C. - nu avea niciun control cu privire la ce decide aceasta asociaţie sa publice pe site-ul sau.

Procedând astfel, Consiliul a fost inconsecvent fata de propria abordare întrucât in cazul unei alte societăţi (D. S.R.L.) nu a considerat ca apartenenţa la C. ar reprezenta o continuare a încălcării, iar validând aceste aspecte prin hotărârea pronunţată, instanţa de fond a încălcat la rândul sau principiul egalităţii de tratament.

- În ceea ce priveşte circumstanţa atentuantă privind implicarea extrem de redusa, a subliniat faptul că:

A. nu ar fi putut avea decât o implicare foarte redusa in încălcarea imputata. A. nu a implementat niciodată calculatorul de preturi si, mai cu seama, A. nu are nicio implicare pe piaţa serviciilor de pază umană. In mod bizar, nici aceasta circumstanţa atenuanta nu a fost reţinută in beneficiul A.. Încă o data, Consiliul nu a fost consecvent cu propriul raţionament, întrucât s-a recunoscut ca cifra de afaceri "obţinută de A. pe piaţa încălcării" a fost zero.

Astfel, instanţa de fond a menţinut un procent de 2,38% care nu este corect determinat. Prin i) reţinerea inaplicabilităţii agravantei determinate de continuarea faptei, coroborata cu ii) reţinerea încetării imediate a pretinsei încălcări, plus iii) implicarea extrem de redusa (zero în cazul societăţii A.) se ajunge la un procent de 1,08%, ceea ce ar determina un cuantum recalculat al amenzii de 1,5 milioane RON.

În al doilea rând, în ceea ce priveşte durata pretinsei încălcări, instanţa de fond a menţinut un raţionament care vădeşte (din nou) o Încălcare flagranta a principiului egalităţii de tratament - încălcând atât prevederile din Capitolul II (Secţiunea C) din Instrucţiuni, precum şi jurisprudenta unională obligatorie care consacra principiul fundamental al egalităţii de tratament.

Prin raportare corecta la faptă imputata A. nu ar fi putut avea decât o durata scurta, iar o reindividualizare corecta din acest punct de vedere ar înlătura multiplicatorul de 0,32% aplicat pentru durata. O amenda astfel recalculata ar fi obţinută prin aplicarea unui procent de 1%, fiind in cuantum de 1,4 milioane RON.

În al treilea rând, raportat la gravitatea faptei, instanţa de fond, ca si Consiliul, a încălcat prevederile Capitolului II (Secţiunea B, lit. b) din Instrucţiuni când a apreciat gravitatea faptei într-un mod generic si neriguros, ignorând o serie de împrejurări extrem de relevante, intre care faptul ca:

- A. nu are şi nu a avut niciodată vreo implicare pe piaţa serviciilor de paza umana - cifra de afaceri realizata de comercializarea acestui tip de servicii fiind zero;

- A. a activat in cadrul asociaţiilor profesionale E. şi C. exclusiv in vederea promovării unui interes licit şi legitim;

A. deţine o astfel de licenţă pentru servicii de paza umana din considerente pur formale - ca să poată sa desfăşoare operaţiunile de transport, paza si gestionare numerar in condiţii de deplina legalitate.

Aşadar, prin raportare la situaţia particulara a recurentei, o eventuala încălcare ar fi putut fi considerata ca având cel mult de gravitate medie, motiv pentru care o individualizare corecta ar fi pornit de la pragul minim pe care Instrucţiunile ii prevăd in acest caz - si anume de 2% din cifra de afaceri. O amenda astfel recalculata ar fi obţinută prin aplicarea unui procent de 0,5%, fiind in cuantum de 0,71 milioane RON.

În concluzie, a solicitat sa se constate ca, in ceea ce priveşte criteriile de individualizare a faptei prevăzute de lege, acestea au fost menţinute in mod eronat, şi, pe cale de consecinţa, sa se dispună casarea sentinţei.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a depus întâmpinare la data de 11.08..2020 prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-pârât, precum şi a cadrului legal incident speţei deduse judecăţii, Înalta Curte apreciază că recursul nu este fondat pentru considerentele ce succed:

Cu privire la primul motiv de recurs invocat, respectiv cel prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1), punctul 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că a fost indicat de către recurenta-reclamantă, din mai multe perspective: instanţa de fond nu a analizat în mod efectiv susţinerile recurentei, nu prezintă aplicat şi coerent argumentele pe care şi-a întemeiat soluţia, reia, in extenso, susţinerile uneia dintre părţi, considerentele proprii fiind restrânse la câteva aprecieri generale, fără a analiza toate criticile supuse analizei.

Conform dispoziţiilor articolului 488 alin. (1), punctul 6 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere... "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii, ori numai motive străine de natura cauzei".

Potrivit Hotărârii CEDO din 16 noiembrie 2006 pronunţate în cauza Dima contra României, întrebarea dacă o instanţă şi-a încălcat obligaţia de a motiva, conform art. 6 din Convenţie, nu se poate analiza decât în lumina circumstanţelor speţei.

Articolul 6, se arată în hotărârea CEDO mai sus evocată, prevede în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la o analiză efectivă a motivelor, argumentelor şi a mijloacelor de probă ale părţilor, cu condiţia să le aprecieze relevanţa şi fără ca aceasta să implice detaliat pentru fiecare argument în parte.

Motivarea hotărârii este o cerinţă esenţială a legii, prevăzută expres în art. 425 C. proc. civ. şi, în acelaşi timp, o garanţie a respectării dreptului părţilor la un proces echitabil, prevăzut de art. 6 C. proc. civ., art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţie.

Motivarea hotărârilor judecătoreşti este direct legată de preocupările procesului echitabil chiar dacă, din perspectiva CEDO, art. 6 nu o prevede în mod expres; această obligaţie permite de fapt menţinerea dreptului la apărare şi aprecierea gradului de proporţionalitate între sacrificiul impus drepturilor cetăţenilor şi imperativele de ordine publică.

Potrivit jurisprudenţei Curţii europene de contencios a drepturilor omului (a se vedea Cauzele Boldea contra României, Perez contra Franţei), dreptul la un proces echitabil nu poate trece efectiv decât dacă observaţiile părţilor sunt ascultate, adică atent examinate de instanţa sesizată. Cu alte cuvinte, art. 6 din Convenţie implică în mod special în sarcina instanţei obligaţia de a examina efectiv mijloacele, argumentele şi ofertele de probă ale părţilor.

Potrivit Avizului nr. 11(2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privind calitatea hotărârilor judecătoreşti, motivarea permite nu numai o mai bună înţelegere şi acceptare a hotărârii de către justiţiabil ci este mai ales o garanţie împotriva arbitrariului. Ea obligă judecătorul să distingă mijloacele de apărare ale părţilor şi să precizeze elementele care îi justifică decizia şi o fac să fie conform legii, permiţând înţelegerea funcţionării justiţiei de către societate.

Obligaţia de motivare se impune întrucât permite, pe de o parte, să expună raţionamentul care a condus la dispozitivul hotărârii şi, pe de altă parte, de a permite exercitarea controlului judiciar. Motivarea este indispensabilă pentru calitatea justiţiei şi constituie o protecţie împotriva arbitrariului, încurajând judecătorul să înţeleagă importanţa opiniei sale.

Calitatea unei motivări şi, implicit, respectarea exigenţelor impuse de prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. nu sunt determinate de volumul considerentelor, ci de valoarea juridică a argumentelor şi de corectitudinea raţionamentului care a stat la baza pronunţării soluţiei.

Judecătorul este obligat să motiveze soluţia data fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns fiecărui argument.

Or, instanţa de fond a arătat pe larg argumentele care au condus la luarea respectivei decizii.

Nu pot fi primite afirmaţiile recurentei, în sensul că prima instanţă nu ar fi analizat susţinerile sale şi nu ar fi arătat propriile argumente, copiind în mare parte Decizia Consiliului.

Având în vedere faptul că obligaţia de motivare a unei hotărâri judecătoreşti depinde, în principiu şi de natura şi complexitatea cauzei, de circumstanţele particulare ale acesteia, de apărările formulate şi coerenţa argumentelor invocate, prima instanţă şi-a structurat considerentele în funcţie de principalele critici formulate prin cererea de chemare în judecată.

Prima instanţă a indicat în cuprinsul considerentelor, toate argumentele considerate necesare pentru a susţine soluţia finală, grupându-le pentru ca hotărârea în ansamblu să urmeze un fir logic.

Astfel, instanţa a răspuns argumentelor relevante invocate de către recurenta-reclamant, celelalte găsind răspuns printr-un considerent comun.

Acesta este cazul şi în ceea ce priveşte aspectul conform căruia nu s-a răspuns punctual celor două categorii de argumente arătate în precedent.

Prima instanţă a validat actul administrativ, respectiv decizia Consiliului, răspunzând, implicit şi acelor critici pretins a fi nesoluţionate.

Mai concret, instanţa de fond a analizat criticile de nelegalitate invocate, precum şi cele privind individualizarea sancţiunii aplicate.

Instanţa nu este obligată, aşa cum s-a menţionat anterior, să răspundă fiecărui argument invocat, motivarea putând fi şi implicită, cum este cazul de faţă.

În realitate, recurentă este nemulţumită de concluzia la care a ajuns instanţa de fond. Or, faptul că soluţia finală nu este cea agreată de recurentă, că argumentele instanţei nu sunt cele dorite, nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.

Faptul că au fost însuşite de către instanţa de fond anumite aspecte reliefate în Decizia de sancţionare este urmarea logică a împrejurării că, în concluzie, instanţa a îmbrăţişat punctul de vedere al intimatei şi a menţinut actul sancţionator. De asemenea, faptul că instanţa s-a referit şi la celelalte societăţi implicate este în spiritul logicii, având în vedere că "înţelegerea" implică mai mulţi subiecţi pentru a exista.

Luând în considerare cele anterior menţionate, precum şi faptul că prima instanţă a realizat un examen complet al susţinerilor societăţii reclamante şi probelor administrate în cauză, nu se poate aprecia că sentinţa recurată este afectată de viciul nemotivării.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488, alin. (1), punctul 8 C. proc. civ., Înalta Curte îl găseşte, de asemenea, nefondat. Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Reţine Înalta Curte că prin decizia care face obiectul prezentei contestaţii, s-a constatat de către Consiliul Concurenţei încălcarea dispoziţiilor articolului 5, alin. (1), lit. a) din Legea nr. 21/1996, prin aceea că recurenta-reclamantă ar fi realizat o înţelegere anticoncurenţială având ca obiect stabilirea preţului minim pentru serviciile de pază umană din România.

Concret, recurenta-reclamantă a fost sancţionată pentru o înţelegere anticoncurenţială având ca obiect stabilirea preţului minim pentru serviciile practicate pe piaţa serviciilor de pază umană, înţelegere rezultată, inclusive, ca urmare a schimbului de informaţii în ceea ce priveşte modul de formare a preţului minim şi a componentelor acestuia între întreprinderile care furnizează servicii de pază umană şi realizată cu implicarea activă a asociaţiilor ai căror membri sunt întreprinderile implicate.

Nu pot fi primite afirmaţiile recurentei, în sensul că prima instanţă nu ar fi analizat condiţia vinovăţiei, condiţie esenţială pentru atragerea răspunderii contravenţionale.

Sentinţa recurată conţine o amplă analiză a condiţiilor răspunderii contravenţionale, precum şi a individualizarii sancţiunii aplicate.

Prima instanţă a arătat în cuprinsul considerentelor sentinţei faptul că nu există nicio cauză care să înlăture de la aplicare dispoziţiile articolului 5, alin. (2) din Legea concurenţei.

Deşi recurenta susţine că nu a fost analizată condiţia vinovăţiei, nu arată, în concret, de ce nu ar exista această condiţie în situaţia sa.

Ceea ce solicită, în fapt, recurenta, este o altă soluţie pentru contestaţia sa, concluziile la care s-a oprit prima instanţă nefiindu-i favorabile, fără însă a avea o bază legală pentru această solicitare.

Aşa cum s-a arătat în precedent, solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Căci toate alegaţiile recurentei vizând reindividualizarea sancţiunii, cu referire la aplicarea circumstanţei agravante, neaplicarea circumstanţei atenuante, durata încălcării, gravitatea faptei, tind spre acest final.

În concluzie, constatând că instanţa de fond a dat o interpretare legală şi temeinică normelor materiale aplicabile în speţă şi a arătat în mod clar argumentele care au condus la pronunţarea sentinţei atacate, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (8) şi (6) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 499 din data de 12 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iunie 2022.