Decizia nr. 3249/2022 · Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie — Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 5 noiembrie 2019, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună:

- în principal, includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţiei medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului ALCTINIB (denumire comercială ALECENSA) pentru indicaţia terapeutică "monoterapie pentru tratamentul de primă linie al pacienţilor adulţi cu cancer pulmonar fără celule mici (NSCLC) avansat, cu status pozitiv pentru kinaza din limfomul anaplazic (ALK) şi,

- în subsidiar, emiterea deciziei finale privind includerea sau neincluderea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008 a medicamentului ALCTINIB (denumire comercială ALECENSA) pentru indicaţia terapeutică "monoterapie pentru tratamentul de primă linie al pacienţilor adulţi cu cancer pulmonar fără celule mici (NSCLC) avansat, cu status pozitiv pentru kinaza din limfomul anaplazic (ALK)".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, invocată prin întâmpinare.

S-a admis în parte cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate şi a obligat pârâţii la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului ALECTINIB (denumire comercială ALECENSA) pentru indicaţia terapeutică "monoterapie pentru tratamentul de primă linie al pacienţilor adulţi cu cancer pulmonar fără celule mici (NSCLC) avansat, cu status pozitiv pentru kinaza din limfomul anaplazic (ALK).

A respins capătul 2 de cerere.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs:

- pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate invocând critici subscrise pe motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii;

- şi pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, car în temeiul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurarte şi în rejudecare să se respingă cererea de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului a invocat următoarele critici:

Dispozitivul sentinţei atacate este nelegal cu privire la obligarea Guvernului României de a adopta un act administrativ cu caracter special, instanţele de judecată neputându-se substitui Executivului în privinţa acordării unui drept şi neputând impune acestei autorităţi îndeplinirea unei astfel de obligaţii, pentru motivele dezvoltate în cele ce urmează.

Apreciază recurentul că instanţa a dat hotărârea cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind întrunite condiţiile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Potrivit art. 8 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut Ia art. 2 alin. .(l) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă". Pretenţia afirmată de intimata-reclamantă, aşa cum este formulată, nu se circumscrie situaţiilor descrise de lege.

Acţiunea nu este motivată obiectiv faţă de Guvernul României şi nu sunt arătate drepturile legitime ale intimatei-reclamante, încălcate de autoritatea centrală a puterii executive.

Raportat la obligaţia dispusă de către instanţa de fond, apreciază că aceasta nu poate fi executată de către Guvernul României, întrucât autoritatea centrală a puterii executive este, în speţa de faţă, potrivit legilor de specialitate în vigoare, lipsită de calitate procesuală pasivă raportat la competenţa legală în domeniul medicamentelor. Prevederile art. 231 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, cu completările şi modificările ulterioare, se referă la aprobarea listei de medicamente prin hotărâre guvernamentală, iar dispoziţia instanţei care face obiectul prezentei căi de atac, respectiv obligarea Guvernului României de a include în Lista cuprinzând denumirile internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în regim de compensare 100%, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, a medicamentului ALCTINIB (ALCENSA), pentru indicaţia terapeutică "monoterapie pentru tratamentul de primă linie al pacienţilor adulţi cu cancer pulmonar fără celule mici (NSCLC) avansat, cu status pozitiv pentru kinaza din limfomul anaplazic (ALK)", vizează strict îndeplinirea unor măsuri administrative prealabile care cad exclusiv în sarcina C.N.A.S. şi a Ministerului Sănătăţii, în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor legale ce le revin. O eventuală angajare a răspunderii Executivului nu este posibilă concomitent cu răspunderea acestor autorităţi de resort calificate.

Potrivit art. 4 din H.G. nr. 720/2008 pentru aprobarea Listei cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum şi denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naţionale de sănătate:

"În aplicarea prezentei hotărâri, Ministerul Sănătăţii Publice şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate aprobă prin ordin comun protocoale terapeutice privind prescrierea medicamentelor aferente denumirilor comune internaţionale cuprinse în lista prevăzută la art. 1 alin. (1) şi norme metodologice privind implementarea acestora."

Cu privire la cea de-a doua autoritate de specialitate a administraţiei publice centrale, cu atribuţii şi competenţe în cauză, respectiv Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, subliniem că, potrivit art. 220 alin. (3) Legea nr. 95/2006, aceasta are ca principală atribuţie gestionarea fondului de asigurări de sănătate, iar potrivit art. 220 alin. (4) "C.N.A.S. propune, cu avizul conform al Ministerului Sănătăţii, proiecte de acte normative pentru asigurarea funcţionării sistemului de asigurări sociale de sănătate."

Din interpretarea logică a acestor norme legale de specialitate, recurentul-pârât apreciază că o eventuală măsură cu privire la obligarea elaborării Listei şi a iniţierii unui proiect de act administrativ privind reglementarea situaţiei litigioase nu poate fi atribuită Guvernului României.

Concluzia care se desprinde este aceea că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuţii şi competenţe în sensul solicitat, o eventuală soluţie de admitere a primului petit al acţiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit faţă de Guvernul României, pentru motivele anterior menţionate.

Chiar dacă obligaţia stabilită în sarcina Guvernului României apare ca fiind formală, condiţionată expres de îndeplinirea unor măsuri administrative prealabile, ce urmează a fi îndeplinite exclusiv de către C.N.A.S. şi Ministerul Sănătăţii în exercitarea atribuţiilor şi competenţelor legale de specialitate, apreciem că dispoziţia instanţei este, pentru motivele expuse mai sus, nelegală.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-reclamantă A. nu a depus întâmpinare la cererile de recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 07 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând excepţia netimbrării recursului, invocată din oficiu în şedinţa de judecată de către Înalta Curte, asupra căreia trebuie să se pronunţe cu prioritate, astfel cum impun dispoziţiile art. 248 C. proc. civ., înalta Curte constată următoarele:

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 80/2013, "(l) Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 C. proc. civ.

(2) In cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a norme/or de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON.", iar dispoziţiile art. 33 alin. (1) din acelaşi act normativ statuează în mod expres că "taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepţiile prevăzute de lege".

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 148 alin. (6) C. proc. civ., conform cărora:

"Cererile adresate instanţelor judecătoreşti se timbrează, dacă legea nu prevede altfel", precum şi dispoziţiile art. 197 din acelaşi cod care prevăd în mod expres că "în cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii."

De asemenea, conform art. 39 din O.U.G. nr. 80/2013, împotriva-modului de stabilire a taxei judiciare de timbru, partea obligată poate formula cerere de reexaminare, la aceeaşi instanţă, în termen de 3 zile de la data comunicării taxei datorate, însă recurenta nu a folosit acest mijloc procesual reglementat de norma specială menţionată.

Din analiza textelor de lege sus citate, rezultă obligaţia recurentei de a depune la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru, în cuantumul datorat.

În ceea ce îl priveşte pe recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, prin rezoluţia din 27 august 2020, materializată prin adresa emisă la 27 august 2020 şi comunicată la data de 01 septembrie 2020 i s-a pus în vedere să achite taxa judiciară de timbru în cuantum de 100 RON, în conformitate cu prevederile art. 24 alin. (2) din O.U.G. nr. 80/2013.

În aceste condiţii recurenta avea obligaţia să se conformeze obligaţiei instituite de către instanţa de recurs, privind plata taxei judiciare de timbru.

Înalta Curte constată că până la termenul de judecată acordat, deşi a fost legal citată cu menţiunea de a achita taxa judiciară aferentă recursului promovat, astfel cum rezultă din dovada/procesul-verbal de înmânare a actului de procedură de la fila x ds. recurs, recurenta-pârâtă nu a respectat cerinţa prevăzută de dispoziţiile art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru.

Consecinţa neachitării taxei judiciare de timbru aferentă căii de atac extraordinare a recursului este prevăzută de dispoziţiile art. 197 din C. proc. civ., sancţiunea fiind nulitatea recursului ca netimbrat.

Prin urmare, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 486 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune anularea recursului declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Înalta Curte trecând la analiza cererii de recurs formulată de recurentul-pârât Guvernul României, în temeiul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciază că recursul este nefondat în cosiderarea celor ce urmează:

În ceea ce priveşte recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că acesta urmăreşte reformarea sentinţei recurate în ceea ce priveşte soluţia pronunţată de instanţa de fond pe excepţia lispei calităţii procesuale sale pasive, recurentul apreciind că instanţa de fond în mod greşit a respins această excepţie.

Cu privire la calitatea procesuală pasivă a pârâtului Guvernul României, Înalta Curte constată că, în mod corect instanţa de fond a reţinut că pârâtul are calitate procesuală pasivă, în raport de prevederile Legii nr. 95/2006, raportat la atribuţiile ce îi revine acestuia în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate. Faţă de această procedură se reţine că, Ministerul Sănătăţii elaborează programele naţionale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuţii în gestionarea Fondul Naţional Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare şi a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor şi dispozitivelor asistive, iar Guvernul României se pronunţă asupra aprobării listei cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală prin hotărâre.

Susţinerile recurentului-pârât Guvernul României cu privire la lipsa calităţii sale procesuale pasive sunt nefondate, în condiţiile în care chiar acesta subliniază că este un organ colegial care are în structura sa ca autoritate de specialitate/de resort Ministerul Sănătăţii, care la rândul său are în subordine Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, iar potrivit art. 241 din Legea nr. 95/2006, toate aceste autorităţi publice sunt implicate în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală.

Astfel, potrivit art. 231 din Legea nr. 95/2006 "Asiguraţii beneficiază de medicamente cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţie medicală pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente prevăzută la art. 232. Modalităţile de prescriere şi eliberare a medicamentelor se prevăd în contractul-cadru."; art. 232 din acelaşi act normativ statuează că "(1) Lista cu medicamente de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală se elaborează de către Ministerul Sănătăţii Publice şi CNAS, cu consultarea CFR, şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. (2) În listă se pot include numai medicamente prevăzute în Nomenclatorul de produse.".

Din lectura normelor menţionate, instanţa de control judiciar, în acord cu instanţa de fond constată că, în procedura de introducere pe listă a medicamentelor de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală sunt implicate mai multe autorităţi publice, competenţa fiind astfel partajată între Ministerul Sănătăţii, ANMDM şi CNAS, cărora le revine dreptul şi obligaţia de a elabora lista, respectiv Guvernul care se pronunţă asupra aprobării listei prin hotărâre, dar numai pe baza demersului iniţiat finalmente de Ministerului Sănătăţii.

Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor C.N.A.S. competenţa în legătură cu decontarea medicamentelor respective.

Aşadar, pârâta C.N.A.S. gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, astfel că, deşi nu s-ar putea reţine în sarcina sa o culpă pentru neincluderea medicamentelor în discuţie în lista de care beneficiază asiguraţii, acestei autorităţi îi revine obligaţia de a aduce la îndeplinire solicitarea reclamantei de a i se asigura tratamentul necesar, fără contribuţie personală.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că, în mod greşit recurentul-pârât Guvernul României şi-a invocat în cauză excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, deoarece în raport de obiectul concret al cererii de chemare în judecată, această autoritate publică, alături de celelalte mai sus indicate este implicată în procesul decizional privitor la medicamentele incluse pe lista de care beneficiază asiguraţii cu sau fără contribuţie personală, impunându-se a se analiza şi în contradictoriu cu acest pârât cererea prin care intimata-reclamantă a solicitat includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaţionale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asiguraţii, cu sau fără contribuţie personală, pe bază de prescripţiei medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului ALCTINIB (denumire comercială ALECENSA) pentru indicaţia terapeutică "monoterapie pentru tratamentul de primă linie al pacienţilor adulţi cu cancer pulmonar fără celule mici (NSCLC) avansat, cu status pozitiv pentru kinaza din limfomul anaplazic (ALK)".

Este adevărat că potrivit H.G. nr. 561/2009 autorităţile de specialitate sunt cele care iniţiază proiectele de acte normative, potrivit domeniului lor de activitate, dar proiectele respective pot suferi modificări în urma dezbaterilor din şedinţa Guvernului, forma finală a acestora fiind adoptată/aprobată deci de Guvernul României, care de altfel, aşa cum se prevede şi la art. 102 alin. (1) din Constituţia României este cel care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Faţă de cele arătate mai sus, instanţa de recurs apreciază că criticile invocate de recurentul-pârt şi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, instanţa de fond efectuând o analiză judicioasă a cauzei, pronunţând o sentinţă temeinică şi legală ce nu trebuie reformată de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentul-pârât, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei civile nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Anulează recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca netimbrat.

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei civile nr. 47/F-CONT din 19 iunie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iunie 2022.