Admissibility of challenge to public domain inclusion: classification of local council and government inventory decisions as individual rather than normative acts

Şedinţa publică din data de 7 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019 la data de 26.06.2019, reclamantele A. şi B., au chemat în judecată pe pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Brebu, Consiliul Local al Comunei Brebu, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, pentru ca prin hotărârea ce va pronunţa să se dispună revocarea (anularea) Hotărârii Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/23.08.1999, prin care s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, precum si a H.G. nr. 1359/2001 (publicată MO 128 bis/18.02.2002), prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999 ce a inclus in patrimoniului public al comunei Brebu, ca drum public, a terenului aparţinând subsemnatelor, menţionat la pct. 47 din anexa 32 a HCL 15/1999 (deşi in anexa nu se menţionează suprafaţa inventariata in domeniul public, din măsurătorile noastre rezulta un cuantum de cea 138 mp), in urma hotărârii ce se va pronunţa urmând a se scoate acest teren din domeniul public al UAT Brebu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 54 din 17 iunie 2020, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile cu privire la H.G. nr. 1359/2001.

A respins acţiunea în anulare a H.G. nr. 1359/2001 formulată de reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Brebu, Consiliul Local al Comunei Brebu şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 54 din 17 iunie 2020 au formulat recurs reclamantele A. şi B. criticând-o pentru nelegalitate, invocând disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., susţinând că hotărârea cuprinde motive contradictorii şi a fost dată cu încălcarea si aplicarea greşită a normelor de drept material.

În susţinerea cererii de recurs, recurentele-reclamante au prezentat următoarele critici:

Instanţa de fond a stabilit în mod greşit că HCL nr. 15/1999 si H.G. nr. 1359/2001 (prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999) sunt acte administrative cu caracter individual si nu normativ. În motivarea sentinţei instanţa susţine că cele doua acte administrative s-ar referi la situaţii concret determinate, respectiv inventarul bunurilor patrimoniului public al comunei Brebu, si nu ar cuprinde dispoziţii de ordin general.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât că distincţia între acte administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative contin: reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau uneori faţă de m multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte.

Recurentele apreciază că hotărârile atacate sunt acte normative deoarece transformând un teren în drum de acces, deschis circulaţiei publice, produc efecte erga omnes, conţinând astfel o reglementare cu caracter general şi impersonal. Mai mult de atât, în hotărâre nu este nominalizată expres nici o persoană, astfel încât este evident că nu poate fi considerată un act individual. Aşa cum a statuat jurisprudenta in materie oricât de restrâns ar fi obiectul de reglementare a actelor administrative normative, acestea îşi păstrează caracterul normativ atâta timp cât subiecţii nu sunt individual determinaţi.

În speţă, prin Hotărârea Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/1999 respectiv prin Hotărârea de Guvern nr. 1359/2001 s-a completat anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1359/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Prahova precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Prahova, respectiv s-a completat inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Brebu.

Prin modul de redactare a actelor normative mai sus menţionate, nu s-a făcut expropierea proprietarilor, nu se face referire la persoanele care au fost proprietari ai bunurilor, pentru a se putea aprecia caracterul individual al actului de preluare, ci: stabileşte pur şi simplu că bunul respectiv, aparţine domeniului public, cu consecinţa opozabilităţii erga omnes a regimului juridic al bunului, astfel calificat.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a reţinut (Secţia de contencios administrativ fiscal, decizia nr. 2110/2012) că cele două categorii de acte administrative trebuie diferenţiate atât în funcţie de obiectul lor, cât şi în raport de criteriul determinabil persoanelor cărora li se aplică, întrucât acestea nu prevăd reglementări de principiu au aplicabilitate generală, nu se adresează şi nu produc efecte erga omnes, ci urmaresc stabilirea unei situaţii juridice precise în favoarea unui număr restrâns şi bine definit (subiecte de drept.

Ori în cauză, regimul juridic, de bun public (drum public) al terenului în litigiu determinat prin actele administrative contestate, naşte drepturi pentru orice persoană care circulă pe drumul public şi obligaţia oricărei persoane de a respecta aceste drepta fiind evident opozabile erga omnes.

Actul administrativ emis de consiliul local şi hotărîrea de guvern, contestate prezenta cauză, nu au niciunul dintre aceste caracterele actelor administrative individuale.

Un alt criteriu pentru determinarea caracterului normativ sau individual al actului administrativ este stabilirea momentului de la care actul administrativ intră în vigoare.

Astfel, pentru actele administrative normative acesta este momentul publicării, iar pentru actele administrative individuale, momentul comunicării.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, actul administrativ cu caracter individual reprezintă o manifestare de voinţă care creează, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unei persoane determinate.

Cu privire la întinderea efectelor juridice mai precizăm că actele normative produc toate categoriile de efecte, fiind şi izvoare ale dreptului, pe când acte administrative individuale, se prezintă, în principiu, ca fapte juridice ce dau naştere raporturi de drept administrativ dar şi la alte categorii de raporturi.

Cu alte cuvinte, un act adminitrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie (întinderea efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conţinutul concret al un părţi din acel act (ÎCCJ, secţia de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 1718/2013).

Delimitarea dintre cele două categorii de acte administrative este importantă şi perspectiva administraţiei, în sensul că toate autorităţile publice pot emite acte administrative individuale, dar nu toate pot emite acte administrative normative.

Astfel, în speţă, hotărârea consiliului local care a stabilit inventarul bunurilor din domeniul public al localităţii, nu putea produce efecte juridice, decât prin cuprinderea acestor dispoziţii într-o hotărâre de guvern, emisă cu respectarea dispoziţiilor art. 20 - 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

Actele administrative au fost emise atât de Consiliul Local al Comunei Brebu şi de Guvernul României pentru a putea produce efectele prevăzute de lege, respectiv trecerea bunurilor respective în domeniul public al localităţii.

Pentru toate aceste motive, recurentele apreciază că actele administraţtive contestate au caracter normativ şi nu individual, cum în mod eronat apreciat prima instanţă.

Fiind vorba de contestarea unor acte administrative cu caracter normativ, acţiunea în justiţie poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la HCL nr. 15/1999, recurentele apreciază că apărările de mai sus profită şi acestei situaţii.

Intr-un prim aspect instanţa de fond considera ca acţiunea este tardivă deoarece se putea cunoaşte existenta HCL nr. 15/1999 la data înregistrării dosarului de revendicare, nr. 459/204/2018 la Judecătoria Campina, respectiv la data 16.01.2018.

Această opinie este absurdă în condiţiile în care nu există nici o dovada ca momentul la care noi am depus acţiunea in revendicare la Judecătoria Campina am avut cunoştinţa de HCL nr. 15/1999, nu s-a făcut vorbire de aceasta in acţiune, nu s-a chemat în judecata UAT Brebu sau Consiliul Local Brebu, in condiţiile in care recurentele afirmă că au formulat doar o revendicare împotriva un persoane fizice, posesori neproprietari.

Doar ulterior, mult mai târziu, la peste un an de la introducerea dosarului s-a fac pentru prima data discuţie despre existenta unei treceri a terenului in domeniul public UAT Brebu.

Ca urmare nu aveau cum să cunoască actul a cărui anulare au solicitat-o la data de 16.01.2018, cea a depunerii acţiunii la Judecătoria Campina astfel incat această dată este in mod eronat considerata de instanţa de fond ca premiza de la care porneşte calculul termenelor prevăzute in Legea nr. 554/2004.

Un al doilea aspect invederat de instanţa de fond este acela că s-a putut lua cunstinţă de HCL nr. 15/1999 deoarece se pretinde recurenta A., a fost consilier local al com. Brebu şi a făcut parte din comisia de avizare a unor proiecte HCL care se refereau la modificarea HCL nr. 15/1999. Însă în ceea ce o priveşte pe B., aceasta nu a fost consilier local asa incat acest considerent nu subzista si in persoana acestei recurente-reclamante.

Pe de altă parte, chiar daca subsemnata A. a participat avizarea unor proiecte de HCL, acestea s-au referit, prin ceea ce instanţa a denumit "modificarea HCL nr. 15/1999", doar la asfaltarea unor străzi din domenii public, dintre care nu făcea parte si "aleea" in litigiu. In atare situaţie recurenta nu avea nici o obligaţie de a cunoaşte conţinutul HCL nr. 15/1999 sub toate aspectele sale

Fata de cele arătate au solicitat să se admită recursul, să se caseze hotărârea atacata şi să se trimită cauza pentru o noua judecată la instanţa de fond, în vederea soluţionării cauzei pe fond.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi UAT Brebu şi Consiliul Local al Comunei Brebu au formulat îmtâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca fiind nefondat.

Intimaţii-interevenienţi, C., D., E., F., G., H. şi I. au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea cererii de recurs ca nefondată.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, în considerarea celor ce urmează:

Înalta Curte reţine că prin HCL nr. 15/23.08.1999 s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, iar terenul care prezintă interes pentru recurentele-reclamante figurează la poziţia 47 din Anexa nr. 32 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al localităţii Brebu, aprobat prin H.G. nr. 1359/2001.

În temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 554/2004, recurentele-reclamante au solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local al comunei Brebu nr. 15/23.08.1999, prin care s-a aprobat inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Brebu, precum si a H.G. nr. 1359/2001 (publicată MO 128 bis/18.02.2002), prin care s-a aprobat HCL nr. 15/1999 ce a inclus in patrimoniului public al comunei Brebu, ca drum public, a terenului aparţinând recurentelor, menţionat la pct. 47 din anexa 32 a HCL 15/1999.

În ceea ce priveşte anularea H.G. nr. 1359/2001, instanţa de fond a reţinut că reclamantele au înregistrat, sub nr. x/10.04.2019, o plângere prealabilă formulată împotriva H.G. nr. 1359/2001.

Faţă de această situaţie, instanţa de fond a analizat excepţia tardivităţii plângerii prealabile invocată de către pârâtul Guvernul Românie.

Instanţa de fond apreciind în esenţă că cele două acte contestate au caracterul unor acte administrative individuale a reţinut că excepţia tardivităţii depunerii plângerii prealabile faţă de H.G. nr. 1359/2001 este fondată şi astfel a respins ca inadmisibil capătul de cerere privitor la anularea H.G. nr. 1359/2001, iar în ceea ce priveşte capătul ce cerere privitor la anulare HCL nr. 15/23.08.1999, a admis excepţia tardivităţii şi a respins acest capăt de cerere ca tardiv introdus.

Înalta Curte în analiza cererii de recurs a constatat că recurentele-reclamante au invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. conform căruia sentinţa recurată poate fi casată dacă este nemotivat, ori dacă cuprinde motive contradictorii, ori străine de natura pricinii.

Cu privire la acest motiv de casare, instanţa de recurs apreciază că este invocat formal de către recurentele-reclamante, în cuprinsul cererii de recurs nefiind identificat vreo critică ce s-ar putea circumscrie acestui motiv de casare.

Cu toate acestea, Înalta Curte în analiza celui de-al doilea motiv de casare invocat de către recurentele-reclamante, constată că Sentinţa atacată îndeplineşte exigenţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., iar judecătorul fondului a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Instanţa de control judiciar apreciază că sentinţa recurată conţine o analiză detaliată a dispoziţiilor legale aplicabile, a situaţiei de fapt şi a actelor administrative contestate, iar judecătorul fondului, în mod corect, a apreciat că probele administrate în cauză raportate la solicitările reclamantelor, nu dovedesc îndeplinirea procedurii prealabile în termenul impus de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 în ceea ce priveşte capătul de cerere privitor la H.G. nr. 1359/2001, iar în ceea ce priveşte cererea de anulare a HCL nr. 15/23.08.1999 de asemenea se confirmă nerespectarea termenului de formulare a cererii de chemare în judecată.

În privinţa celui de al doilea motiv de recurs formulat de recurentă, Înalta Curte constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar soluţia pronunţată de instanţa de fond este legală, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin urmare, problema ce trebuie tranşată în prezentul recurs o constituie pe de-o parte îndeplinirea de către recurentele-reclamante a procedurii administrative prealabilă sesizării instanţei, care constă în aceea că, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierharhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Iar pe de altă parte dacă în ceea ce priveşte cererea de anularea a HCL nr. 15/23.08.1999 recurentele au respectat termenul legal de formulare a unei astfel de cereri în intanţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.".

Totodată, dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege definesc "actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sa normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice".

Înalta Curte reţine că prin cererea de recurs unica critică formulată de recurente, priveşte caracterul celor două acte contestate, respectiv faptul că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că acestea sunt acte adminstrative cu caracter individual.

În acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că în ceea ce priveşte H.G. nr. 1359/2001 este un act administrativ individual, iar nu un act normativ.

În speţă, actul administrativ contestat are caracterul unui act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al judeţului Prahova şi comunei Brebu, adresându-se unui subiect de drept determinat şi privind exclusiv bunurile individualizate în anexe, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 7 alin. (1^1) din Legea nr. 554/2004, conform cărora în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, şi nici dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Lege, potrivit cărora actele administrative normative pot fi atacate oricând pe calea contenciosului administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.".

Cum în cauză, recurentele-reclamante au formulat plângere prealabilă nr. 17/5116 abia la 10.04.2019, în mod corect a reţinut instanţa de fond că această plângere a fost formulată tardiv, soluţia respingerii cererii de anulare a H.G. nr. 1359/2001 ca inadmisibilă fiind corectă.

În ceea ce priveşte caracterul HCL nr. 15/23.08.1999, Înalta Curte reţine că acest act reprezintă de asemenea un act administrativ unilateral cu caracter individual, premergător emiterii H.G. nr. 1359/2001 astfel că, în cauză nu contează data la care recurentele-reclamante au luat cunoştinţă de el, procedura demarată în vederea anulării acestui act trebuind să urmeze aceleaşi care priveşte anularea H.G. nr. 1359/2001.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurentele-reclamante prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma criticilor invocate de recurentele-reclamante, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B. împotriva sentinţei nr. 54 din 17 iunie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantele A. şi B. împotriva sentinţei nr. 54 din 17 iunie 2020 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iunie 2022.